ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2074/2018

Asupra cauzei de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.05.2015, sub nr. x/2015, reclamanta Agenția Națională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București și A., anularea Ordonanței nr. 3/17.12.2014 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București, constituită în baza Legii nr. 115/1996, și confiscarea diferenței constatate între averea dobândită și veniturile realizate de către pârâtul A. în timpul exercitării mandatului de Primar al Sectorului 5 București, în perioada 20.06.2008- 31.12.2011, în cuantum de 787.246,45 RON, echivalentul sumei de 180.300,59 Euro.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 485 din 16 februarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel București și A., ca inadmisibilă.

Pentru a dispune astfel, instanța de fond a avut în vedere, în esență, că sesizarea Curții de Apel cu judecarea cauzei privind constatarea caracterului justificat/nejustificat al dobândirii unor bunuri sau a unei cote-părți dintr-un bun, și confiscarea bunurilor sau a cotei-părți nejustificate/plata unei sume de bani, egală cu valoarea bunului, stabilită de instanță, nu se poate realiza decât în condițiile reglementate de Legea nr. 115/1996.

Această lege are un caracter special, înlăturând de la aplicare dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Prin acțiunea în anularea ordonanței de clasare, A.N.I. solicită să se constate că din probele administrate în fața Comisiei reieșea că nu s-a făcut dovada caracterului justificat al averii, iar ca urmare a anulării ordonanței de clasare solicită să se dispună confiscarea părții din avere apreciate de autoritatea reclamantă ca nejustificată.

Astfel, în acțiunea privind anularea ordonanței de clasare, vizând analiza îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru valabila emitere a actului contestat, instanța verifică aspectele care constituiau obiectul judecății în cazul în care Curtea de Apel ar fi fost sesizată de către Comisie- justificarea dobândirii bunurilor, fără ca procedura prevăzută de legea specială să se desfășoare.

Curtea a reținut și considerentele Deciziei Î.C.C.J. nr. 13/2011 pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii:

"Atribuțiile Agenției se limitează la această evaluare, putându-se doar sesiza alte organe (fiscale, de urmărire penală sau comisia de cercetare a averilor ori, după caz, disciplinare), care vor decide în mod exclusiv, potrivit propriilor competențe, dacă au fost încălcate dispozițiile legii fiscale ori dacă sunt întrunite condițiile răspunderii penale sau disciplinare, după caz."

Curtea a apreciat că nu se poate reține încălcarea dispozițiilor Convenției Europene a Drepturilor Omului, având în vedere competențele Agenției Naționale de Integritate, reglementate de lege, și domeniul de reglementare al art. 6 din CEDO:

"orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală".

În demersul său judiciar, reclamanta nu pune în discuție încălcarea drepturilor sale aparținând domeniului dreptului privat, nu contestă obligații cu caracter civil sau temeinicia unei acuzații în materie penală.

Cu privire la argumentul reclamantei în sensul că prin analogie cu situația ordonanței care învestește instanța de judecată, soluția de clasare, dată tot prin ordonanță, poate să constituie obiectul unei cereri cu care este investită aceeași secție de contencios a Curții de Apel.

Curtea a reținut că în baza dispozițiilor cu caracter special reglementate de Legea nr. 115/1996, în cazul în care Comisia constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din avere sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat, pronunță o Ordonanță motivată de trimitere a cauzei spre soluționare curții de apel.

Această ordonanță are rol de sesizare a instanței cu acțiunea în constatarea caracterului nejustificat al dobândirii unor bunuri și confiscarea acestora.

Ordonanța de trimitere a cauzei instanței competente nu putea fi contestată, potrivit art. 19 din Legea nr. 115/1996 în vigoare până în 2007, decât odată cu sentința pronunțată asupra fondului.

Dispozițiile legale în vigoare în prezent nu reglementează vreo cale de atac împotriva Ordonanței de sesizare a curții de apel.

Instanța a apreciat că o astfel de contestație nu ar fi admisibilă, în condițiile în care ar pune în discuție însuși fondul litigiului care constituie obiectul cauzei cu care instanța este investită prin Ordonanța Comisiei de cercetare a averilor.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2, reclamanta Agenția Națională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În esență, recurenta - reclamantă arătat că ordonanța de clasare întrunește elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, iar în condițiile în care Legea nr. 115/1996, pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanței Comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ.

În speță, sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004:

- Condiția ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată

- Condiția ca actul atacat să emane de la o autoritate publică

- Condiția ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim

- Condiția îndeplinirii procedurii prealabile

- Condiția termenului

1.4. Apărărea intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat întrucât legea speciala nr. 115/1996 nu prevede nicio cale de atac impotriva Ordonanței de clasare menționata la disp. art. 10

4

alin. (1) lit. b).

Fata de acestea, inseamna ca reclamanta A.N.I. nu avea la indemana posibilitatea uzitata, aceea a se folosi de norma cu caracter general - legea contenciosului administrativ.

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din Codul de procedură civilă, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 23 aprilie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.2. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă și a prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Actul juridic pe care Agenția Națională de Integritate l-a supus controlului instanței de contencios administrativ este o ordonanță de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curții de Apel București în temeiul art. 10

4

alin. (1) lit. b din Legea nr. 115/1996, privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere.

Așa cum rezultă din însăși denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege.

Comisia de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători și un procuror, desemnați pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acțiunea de control odată sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate de aceeași perioadă (art. 10

1

din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 10

2

-10

3

din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale - dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din Constituția României și Legii nr. 304/2004.

Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcție de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 10

4

alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni."

"Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale", conform art. 10

4

alin. (2) din aceeași lege.

Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004.

Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația invocată de intimatul - pârât și reținută în sentința atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Este adevărat că Agenția Națională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate din perspectiva protecției oferite de prevederile art. 6 și 13 din Convenția europeană a drepturilor omului. Agenția Națională de Integritate este însă o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

În consecință, constatând întemeiate criticile recurentei - reclamante, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare, aceleiași instanțe, care urmează să soluționeze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 485 din 16 februarie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 mai 2018.