ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1842/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 26 iunie 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Obștea A. a solicitat, ca urmare a refuzului nejustificat al pârâtului exprimat în Adresa nr. x de acordare a compensațiilor solicitate cu titlu de ajutor de stat aferent anului 2013, obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor la plata sumei de 67.054,12 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru suprafața de pădure de 408,50 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcțional T2, cu titlu de compensații/ajutoare de stat, și la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 67.054,12 RON, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 391 din 1 octombrie 2015, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Obștea A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor și a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 67.054,12 RON, cu titlu de compensație aferentă anului 2013, precum și a dobânzii legale aferente acestei sume de la data de 07.04.2015 până la plata debitului integral; totodată, a fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5.250 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2. a formulat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza în fond, respingerea acțiunii, în principal, ca inadmisibilă și în subsidiar, ca neîntemeiată.

Recurentul a arătat că Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, chiar în calitatea sa de autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură, așa cum se menționează în hotărârea supusă recurării, nu poate dispune plata ajutoarelor de stat/compensațiilor acordate proprietarilor de terenuri forestiere situate în arii naturale protejate, în care au fost instituite măsuri de protecție, prin încălcarea prevederilor legale incidente în materia speței dedusă judecății.

Legea nr. 46/2008 - Codul Silvic, cu modificările și completările ulterioare, prevede la art. 97 alin. (1) lit. b) acordarea unor compensații reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează din cauza funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice care determină restricții la recoltarea de masă lemnoasă, în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ teritoriale, prin bugetul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, dar coroborat cu prevederile art. 6, alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009, formele de sprijin prevăzute pentru persoanele juridice de Codul Silvic se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene, privind ajutoarele de stat.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, publicată în Monitorul Oficial al Uniunii Europene, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, a primit aviz favorabil pentru acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice sau juridice care dețin păduri în T1 și T2, din cadrul siturilor Natura 2000, însă, conform acestei decizii, ajutoarele de stat se pot acorda numai după publicarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutoarelor de stat, pentru aceste compensații, în Monitorul Oficial al României.

Potrivit prevederilor legale, acordarea ajutoarelor de stat, respectiv plata compensațiilor solicitate de către reclamanta-intimată, este condiționată de îndeplinirea a două condiții cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv: emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, condiție care a fost îndeplinită; adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiție ce nu a fost îndeplinită.

M.M.A.P a întreprins toate demersurile ce îi reveneau, conform atribuțiilor sale, prin elaborarea proiectului de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensații, aflat la data redactării recursului în procedura de avizare externă. Creanța solicitată de reclamantă cu titlu de compensații nu are caracter cert, lichid și exigibil, existența certă a acesteia fiind condiționată de promulgarea unor norme metodologice, prin care să se stabilească metodologia de calcul a compensațiilor.

În concret, procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensațiilor, avizate prin Decizia Comisiei Europene, nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României, Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații. Astfel, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor.

În speță, documentele ce ar fi trebuit avizate de către instituțiile abilitate, conform prevederilor legale, nu au trecut prin această procedură. Nu se poate considera că reclamanta a dovedit în mod concret întinderea prejudiciului invocat, sumele solicitate cu titlu de compensații fiind stabilite fără nicio detaliere concretă, nefundamentate pe un mod de calcul prevăzut de lege.

În lipsa unor Norme Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutoarelor de stat, nu pot fi verificate și avizate formularele de decont justificativ, pentru acordarea de compensații de către autoritățile abilitate în acest sens. Nu se poate reține culpa M.M.A.P având în vedere că, în lipsa normelor metodologice, documentația înaintată nu are o bază legală de calculație privind stabilirea întinderii prejudiciilor solicitate cu titlu de compensații, de verificare/avizare de către instituțiile abilitate și implicit, de efectuare a plății.

Dreptul reclamantei la acordarea ajutorului de stat a compensațiilor, aferente anului 2013 pentru terenuri forestiere, deținute în proprietate și situate în arii naturale protejate, supuse unor restricții de folosință, nu a fost încălcat și nici infirmat, sub adresa de răspuns adresată reclamantei, ci coroborat cu prevederile legale, ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea și publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menționat, în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinație, conform Deciziei Europene nr. C(2012) 5166. Ministerului nu îi este imputabil faptul că nu au fost aprobate normele metodologice, pe considerentul că nu se poate substitui atribuțiilor autorităților publice centrale, responsabile pentru aprobarea și publicarea normelor sus menționate. În contextul celor expuse, este evident că nu există un refuz nejustificat al M.M.A.P, emis cu exces de putere.

Legal citată, intimata Obștea A. nu a formulat întâmpinare în cauză.

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 14 februarie 2018, completul de filtru a respins excepția nulității recursului pentru netimbrare, a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond.

5.2. Aspecte procesuale

La data de 09.03.2017, recurentul pârât Ministerul Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor) a formulat cerere de introducere în cauză, în calitatea procesuală de recurent-pârât, a Ministerului Apelor și Pădurilor, care se substituie în drepturile și obligațiile procesuale ale Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor în temeiul art. 13 și 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 1/2017.

Prin încheierea din data de 20 septembrie 2017, Înalta Curte, luând act de transmisiunea calității procesuale în temeiul legii, a dispus înlocuirea în citativ a Ministerului Mediului (fost Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor) cu Ministerul Apelor și Pădurilor.

6.1. Situația de fapt

Reclamanta Obștea A. este proprietara suprafeței de 1.322,80 ha pădure, potrivit titlurilor de proprietate nr. x, nr. x/06.02.2007, nr. x/11.02.2009 și nr. x/03.04.2009 .

Din totalul acestei suprafețe, o suprafață de 408,50 ha a fost cuprinsă în aria protejată a Rețelei Ecologice Europene Natura 2000 în România, așa cum rezultă din Ordinul nr. 1964/2007 al MMDD (devenit MMAP), Anexa nr. 1, pct. 129 ROSCI0129 - Situl Nordul Gorjului de Vest, având rol de păduri de protecție situate în zone de tip funcțional T2, aspecte necontestate în cauză de către pârât și atestate de înscrisurile de la dosar.

În considerarea calității de proprietară, reclamanta s-a adresat Inspectoratului Teritorial de Regim Silvic și de Vânătoare Râmnicu Vâlcea cu cererea înregistrată la nr. 779/29.12.2014, înaintând centralizatorul suprafețelor ce se încadrează în prevederile legii pentru acordarea compensațiilor și solicitând ajutorul de stat aferent anului 2013.

Așa cum rezultă din cuprinsul Adresei nr. x/2015, Comisariatul de Regim Silvic și Cinegetic (ex-ITRSV) Râmnicu Vâlcea a refuzat acordarea compensațiilor cerute, iar față de răspunsul comunicat, reclamanta a formulat plângere prealabilă, care a fost respinsă prin adresa nr. x/2015 .

Prin Adresa nr. x/2015, CRSC (ex-ITRSV) Rm. Vâlcea i-a adus la cunoștință faptul că în data de 23.04.2015 a primit răspuns de la Cabinetul Secretarului de Stat din cadrul Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, prin care pârâtul a refuzat plata compensațiilor solicitate cu titlu de ajutor de stat aferent anului 2013.

Ca urmare a refuzului, reclamanta a sesizat instanța solicitând obligarea pârâtului la plata sumei de 67.054,12 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară în anul 2013, precum și la plata dobânzii aferente.

6.2. Scurtă prezentare a cadrului legislativ

6.2.1. Cadrul legislativ comunitar

a) În temeiul art. 107 alin. (1) din TFUE, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

b) Conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier în perioada 2007-2013 (paragraful 176), Comisia va declara ajutorul de stat pentru împădurirea terenurilor agricole sau neagricole, crearea de sisteme agroforestiere pe terenuri agricole, plățile Natura 2000, plățile pentru silvo-mediu, refacerea potențialului forestier și introducerea de acțiuni de prevenire, precum și investițiile neproductive compatibile cu articolul 87 alin. (3) litera (c) din Tratat, în cazul în care ajutorul îndeplinește condițiile prevăzute la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășește valoarea maximă prevăzută de acesta.

Ajutorul solicitat în cauza de față privește suprafețele forestiere cu funcție de protecție de tip T2 (zonele care fac obiectul unui regim de conservare specială-păduri seculare, virgine sau semivirgine) situate în întregime în zona Natura 2000.

c) Conceptul de ajutor existent la data aderării

Necesitatea introducerii acestui concept a fost legată de acordarea unor certitudini legale; practic, măsurile de sprijin implementate de Statele Membre înainte de intrarea în vigoare a Tratatului nu vor fi considerate ajutoare ilegale și Comisia Europeană nu va putea dispune recuperarea acestora.

Conceptul de ajutor existent apare menționat în art. 108 alin. (1) din TFUE, unde se specifică următoarele: "Comisia, împreună cu Statele Membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea Pieței comune."

O definiție concretă a acestui concept se regăsește la articolul 1 lit. b) punctul i din Regulamentul nr. 659/1999, care statuează că ajutorul existent este "orice ajutor care a existat înainte de intrarea în vigoare a Tratatului în aceste State Membre, respectiv schemele de ajutor și ajutoarele individuale puse în aplicare anterior și care se aplică și ulterior intrării în vigoare a Tratatului."

Per a contrario, obligația de a nu pune în aplicare măsurile de ajutor în lipsa unei decizii finale a Comisiei cu privire la compatibilitatea acelei măsuri de ajutor se aplică numai măsurilor de ajutor puse în aplicare după intrarea în vigoare a tratatului pentru statul membru în cauză. În cazul României, tratatul a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007, iar la data aderării, acest ajutor era deja pus în aplicare.

6.2.2. Cadrul legislativ intern

Ca urmare a aderării, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora.

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 861 din 22 iulie 2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale și pentru aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice și de efectuare a controalelor de fond (fiind abrogată Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 23 august 2006).

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârșitul anului 2009. Conform art. 6 din aceste Norme Metodologice:

"(1) Formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice și la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările și completările ulterioare, se vor finanța numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

(2) Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință 2010-2013, prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."

În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000 și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.

Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene această schemă de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

6.2.3. Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană

Prin decizia menționată, a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă.

Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

6.3. Analiza motivelor de casare, întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că motivul de casare prin care se invocă faptul că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material [art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.] este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Cererea de față are ca obiect acordarea alocațiilor bugetare prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic aferente anului 2013.

Înalta Curte constată că plata compensațiilor solicitate de către reclamanta-intimata, este condiționată de îndeplinirea a două condiții cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

(i) emiterea Deciziei Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform 107 TFUE;

(ii) adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiție ce nu a fost îndeplinită.

(i) Emiterea deciziei Comisiei Europene

Necesitatea îndeplinirii condiției rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din Hg nr. 861/2009 și art. 4 și 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

Cum prin pct. 11 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)", rezultă că, pentru anul 2013, a existat aprobarea Comisiei Europene cu privire la acordarea prezentului ajutor de stat.

(ii) Condiția de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat

a) Necesitatea îndeplinirii condiției

Înalta Curte constată că această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control, aspect subliniat prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este și pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare și menționat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

b) Neîndeplinirea condiției

Prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice. Astfel, Înalta Curte va înlătura considerentele primei instanțe, care a reținut că lipsa unor norme metodologice nu constituie un impediment la stabilirea și achitarea compensațiilor solicitate, întrucât un astfel de act normativ există deja în cadrul legislativ național, acesta fiind H.G. nr. 861/2009.

Nu se poate constata, astfel cum a reținut prima instanță, faptul că există în cadrul legislativ național un act normativ în vigoare care reglementează metodologia de acordare a compensațiilor, cât timp art. 6 din H.G. nr. 861/2009 coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 14/2010 (emisă tocmai în vederea stabilirii cadrului juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 319 din 27 decembrie 2006, pentru realizarea unor producții competitive și în scopul asigurării securității alimentare a populației și pentru protejarea mediului) a prevăzut explicit ca etapă ulterioară emiterea de norme metodologice referitoare la modul de calcul și la criteriile de eligibilitate, precum și la procedurile de supraveghere și control.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a ICCJ, s-a reținut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat avizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, față de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 și față de cele statuate cu forță juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană, iar acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017).

Prin urmare, se pune problema de drept a aplicabilității sau nu a H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010-2016 iar în subsidiar, a dreptului la acordarea acestor compensații, în lipsa unor norme metodologice.

Din punct de vedere al aplicabilității H.G. nr. 447/2017 și pentru compensațiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensațiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispozițiile prevăzute la secțiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensații numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri și până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivității legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, cât și obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Cum Înalta Curte a înlăturat și argumentul în sensul că mai putea fi aplicată H.G. nr. 861/2009 ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensațiile aferente anului 2013, nu a fost îndeplinită condiția de a exista norme metodologice care să pună în aplicare schema de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

c) Consecințele lipsei normelor metodologice

În ceea ce privește acest aspect, pe de o parte, reclamanta a invocat existența unui refuz nejustificat al autorității de acordare a compensațiilor în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, iar pe de altă parte, încălcarea dreptului la proprietate privată conform art. 44 și 136 alin. (5) din Constituție în lumina art. 1 din Protocolul 1 la CEDO.

c1) În ceea ce privește existența unui refuz nejustificat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ

Conform textului menționat, prin refuz nejustificat se înțelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane [art. 2 alin. (1) lit. i) din legea contenciosului administrativ], iar prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor [art. 2 alin. (1) lit. n) din legea contenciosului administrativ].

Problema de drept ce trebuie dezlegată de instanță este dacă refuzul autorității publice de a acorda un ajutor de stat ce a fost aprobat de Comisie, dar nu a fost pus în aplicare printr-un act normativ intern a cărui necesitate a fost statuată prin acte normative cu forță juridică superioară, reprezintă sau nu un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că rezolvarea acestei probleme de drept este dată de jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunțată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franța în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menționată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

La baza acestei concluzii, a stat următorul raționament: o decizie a Comisiei Europene este obligatorie în toate elementele sale pentru destinatarii pe care îi indică, dar destinatarul deciziei de aprobare a schemei de ajutor de stat era statul membru, nu particularul potențial beneficiar al ajutorului de stat.

Apoi, s-a mai reținut faptul că o prevedere a unei decizii adresate unui stat membru poate fi invocată de particular în raporturile cu acest stat membru atunci când dispoziția în cauză impune destinatarului său o obligație necondiționată și suficient de clară și de precisă.

În cauza respectivă, s-a constatat că acordarea ajutorului era subordonată aprobării de către Comisie a unui proiect de punere în aplicare, astfel că s-a reținut că, "în pofida intervenției Comisiei, statele membre dispun de o largă putere de apreciere atât în ceea ce privește decizia de a utiliza această posibilitate, cât și în ceea ce privește cuprinsul măsurii avute în vedere, fără ca, din aprobarea acestei măsuri de către Comisie, să poată decurge vreo obligație de a utiliza respectiva posibilitate."

Astfel, se reține că obținerea aprobării face posibilă acordarea ajutorului de stat, care necesită un act național pentru punerea sa în aplicare, dar nu impune o astfel de acordare.

În concluzie, cât timp nu se poate reține existența unei obligații necondiționate și suficient de clare și precise care să poată fi opusă statului membru, particularii nu pot invoca un drept întemeiat direct pe decizia Comisiei Europene, drept care să fie opozabil autorității publice din statul membru respectiv.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat față de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorității publice.

c2) În ceea ce privește protecția proprietății private

Reclamanta a invocat, iar prima instanță a validat argumentul că reținerea apărării pârâtului legată de inexistența metodologiei de calcul a compensațiilor ar conduce la încălcarea dispozițiilor art. 44 și art. 136 alin. (5) din Constituția României, care garantează dreptul la proprietate privată, precum și a dispozițiilor art. 1 din Protocolul adițional la C.E.D.O. S-a argumentat pe ideea că efectul neadoptării într-un termen rezonabil a actului normativ este acela că reclamanta este lipsită de folosința bunului, pentru o cauză de utilitate publică, fără însă a primi o dreaptă și prealabilă despăgubire pentru această restricție majoră a dreptului său de proprietate, deși însăși legea în a cărei executare ar trebui emisă hotărârea de guvern îi recunoaște dreptul la acordarea unei compensații.

Înalta Curte constată că, dincolo de împrejurarea că orice apărări prin care se invocă aspecte legate de protecția proprietății private reprezintă aspecte de natură civilă care nu pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, calificarea ca ajutor de stat a compensațiilor pretinse exclude în mod logic argumentul legat de o eventuală vătămare a acesteia în raport de ceilalți deținători de fonduri forestiere.

c3) În concluzie, nefiind îndeplinite cumulativ cele două condiții în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv nefiind îndeplinită condiția de a fi fost adoptate normele metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorității publice.

6.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Prin urmare, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta Obștea A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor împotriva sentinței civile nr. 391 din 1 octombrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Obștea A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 mai 2018.