ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 997/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea adresată Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Obștea A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să fie obligat la acordarea de compensații, reprezentând contravaloarea produselor, pe care reclamanta, ca proprietar, nu le-a putut recolta datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamentele silvice, care determină restricții în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2013, în sumă de 160.327,15 RON, pentru suprafața totală de 928,60 ha, situate în zona de conservare totală -tipul funcțional T2 și obligarea la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal de 160.327,15 RON, începând cel puțin cu data de 19.11.2014, dată la care a devenit exigibilă.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 428 din 23 octombrie 2015 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea reclamantei Obștea A., a obligat pârâtul Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor la plata către reclamantă a sumei de 160.327,15 RON, reprezentând contravaloare compensații aferente anului 2013, precum și a dobânzii legale aferente debitului calculate de la data promovării cererii de chemare în judecată-29.06.2015 și până la achitarea integrală a debitului și a obligat pârâtul la plata sumei de 5.015 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței civile nr. 428 din 23 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că la momentul formulării prezentului recurs, în baza noilor orientări ale Uniunii Europene privind ajutorul de stat în sectorul agricol și forestier pentru perioada 2014-2010 (2014/C204/01), publicate în Jurnalul Oficial al UE din data de 01.07.2015, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a reluat procedura prin elaborarea unui nou proiect de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensații. Proiectul a fost publicat pe site-ul M.M.AP în data de 23 iulie 2015, refăcut conform observațiilor primite de la ministerele avizatoare și transmis spre avizare externă. Recurentul consideră că instanța de fond a omis, în pronunțarea hotărârii, aspectul că în lipsa cadrului legal, respectiv avizelor acordate de către toate instituțiile de specialitate implicate, nu poate proceda la acordarea sumelor solicitate de reclamantă drept compensații. Raportat la dispozițiile legale relevante și a celor două orientări jurisprudențiale în domeniul litigiului, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului privind aprobarea normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, acesta nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Plata compensațiilor solicitate de către reclamanta-intimată, este condiționată de îndeplinirea a două condiții cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice și juridice care dețin păduri incluse în zonele T1 și T2, din siturile Natura 2000, respectiv: - emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, condiție care a fost îndeplinită; - adoptarea și publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiție ce nu a fost îndeplinită. Ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea și publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menționat, în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinație, conform Deciziei Europene nr. C(2012)r 5166. În opinia recurentului condiția impusă de Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166, referitor la posibilitatea acordării ajutoarelor de stat, în speță, acordarea de compensații, nu este îndeplinită. În concret, faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensațiilor vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României, Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații, nu există bază legală privind acordarea acestora. Ajutoarele de stat, solicitate de reclamantă, reprezintă compensații pentru lipsa de folosință a terenurilor forestiere, deținute în proprietate, situate într-o arie naturală protejată. Dreptul reclamantei-intimate de acordare a ajutoarelor de stat privind compensațiile aferente anilor 2013, pentru terenuri forestiere, deținute în proprietate și situate în arii naturale protejate, supuse unor restricții de folosință, nu a fost încălcat și nici infirmat. Ministerului nu îi este imputabil faptul că nu au fost aprobate normele legale, pe considerentul că nu se poate substitui atribuțiilor autorităților publice centrale, responsabile privind aprobarea și publicarea normelor legale susmenționate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului, prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o greșită interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că intimata-reclamantă s-a adresat Inspectoratului Teritorial de Regim Silvic și Cinegetic Vâlcea solicitând avizarea la plată a contravalorii produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafața de pădure de 828,60 ha, situată în aria protejată a Rețelei Ecologice Europene Natura 2000 în zona/tipul funcțional T2. Urmare a acestor cereri, prin adresa nr. x/2015 Inspectoratului Teritorial de Regim Silvic și Cinegetic Vâlcea i-a comunicat intimatei-reclamante că deconturile justificative au fost respinse de la avizare de către Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova. Astfel, prin Raportul de Inspecție Economico Financiară nr. x s-a reținut că nu au fost publicate Normele Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat. Instanța de control judiciar reține că prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din Ordonanța Guvernului nr. 14/2010. Or, absența normelor metodologice anterior menționate a fost motivul refuzului de plată a compensațiilor, prin adresa contestată comunicându-se intimatului-reclamant imposibilitatea acordării compensațiilor solicitate ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a acestora. Așa cum s-a reținut în considerentele deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție anterior menționate, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată în condițiile art. 521 C. proc. civ., plata compensațiilor este condiționată de adoptarea normelor metodologice, contrar celor reținute de către prima instanță. În concordanță cu considerentele deciziei nr. 36/2015, instanța de control judiciar reține că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale. Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009). Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ. Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora. Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate." Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (2010-2013), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat." De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat." Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000. În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control." În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații. Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă. Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor." La pct. 6 din aceeași decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000. Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)." Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern. Prin urmare, contrar celor reținute de prima instanță, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ național, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării și controlului sumelor anuare destinate gestionării durabile a fondului forestier. La momentul formulării prezentului recurs, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a reluat procedura prin elaborarea unui nou proiect de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare și control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensații. Proiectul a fost publicat pe site-ul M.M.AP în data de 23 iulie 2015. refăcut conform observațiilor primite de la ministerele avizatoare și transmis spre avizare externă. Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000. Având în vedere faptul că, în prezent, nu există bază legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat, Înalta Curte constată că acțiunea intimatei-reclamante este prematur formulată. În altă ordine de idei, după cum s-a reținut și în decizia pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept invocată anterior, este real faptul că situația juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiții suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuție, este aptă să lezeze dreptul la compensații pe care îl au proprietarii suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, însă, pentru aceasta există un alt remediu judiciar. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantei Obștea A., ca prematură.