ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2613/2018

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. x/2015 reclamantul Județul Dâmbovița prin Consiliul Județean Dâmbovița a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (M.D.R.A.P.) - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative (A.M.P.O.D.C.A.) solicitând anularea Deciziei M.D.R.A.P. nr. 10/25.05.2015 de soluționare a contestației formulate împotriva Notei de constatare a abaterii și de stabilire a reducerilor procentuale nr. 3640-P/13.10.2014, acte administrative privind proiectul cu cod SMIS 12696, cu titlul "Strategia pentru dezvoltarea durabilă a județului Dâmbovița", cu retragerea constatărilor, anularea măsurilor și a concluziilor finale de aplicare a reducerii procentuale în sumă de 28.595 RON, reprezentând 10% din valoarea contractului de serviciu nr. x/21.07.2011.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 263 din 4 decembrie 2015, Curtea de Apel Ploiești a admis acțiunea formulată de reclamantul JUDEȚUL DÂMBOVIȚA PRIN CONSILIUL JUDEȚEAN DÂMBOVIȚA în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE (M.D.R.A.P.) - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative (A.M.P.O.D.C.A.), a anulat Deciziile nr. 10/25.05.2015 și nr. 38/17.02.2015 și Nota de constatare a abaterii și de stabilire a reducerilor procentuale nr. 426-P/24.02.2015.

Cererea de recurs Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs recurentul a arătat că, instanța de fond a reținut în mod greșit că actele administrative atacate, respectiv Deciziile nr. 10/25.05.2015, nr. 38/17.02.2015 și Nota de constatare a abaterii și de stabilire a reducerilor procentuale nr. 426-P/24.02.2015 au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivității legii, prin raportare la Decizia Curții Constituționale nr. 66/2015, prin care au fost declarare neconstituționale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011. Raportat la acest motiv de recurs a arătat că, potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: "Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare". Prin Decizia Curții Constituționale nr. 66/22.02.2015, publicată în Monitorul Oficial nr. 237/07.04.2015 s-a reținut că dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt norme tranzitorii, care reglementează "măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ" și care "trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să curgă firesc și să evite retroactivitatea acestuia". În situația de față, legiuitorul a ales drept criteriu pentru rezolvarea situațiilor tranzitorii, existența în curs de desfășurare a unor activități de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, în sensul că pentru aprecierea legalității raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003, se aplică această ordonanță numai dacă activitățile menționate sunt în desfășurare. În schimb, dacă aceste activități nu sunt în curs de desfășurare, aprecierea legalității raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi. În consecință, prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 aduc atingere principiului neretroactivității, deoarece permit aplicarea normelor de drept substanțial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârșite în intervalul temporal în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003. Prin Nota de constatare a abaterii și de stabilire a reducerilor procentuale nr. 426-P/24.02.2015 a fost aplicată o reducere procentuală de 10% din valoarea contractului afectat de neregulă nr. 339/21.07.2011 încheiat de UAT Județul Dâmbovița cu Asocierea S.C. A. S.A. și S.C. B. S.R.L. Prin urmare, dacă se au în vedere considerentele reținute de Curtea Constituțională, actul normativ în vigoare la momentul săvârșirii neregulii era O.G. nr. 79/2003, iar nu O.U.G. nr. 66/2011.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant Județul Dâmbovița prin Consiliul Județean Dâmbovița a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate, ca fiind legală și temeinică.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 26 martie 2018, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 21.05.2018 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, s-a fixat termen de judecată în ședință publică, cu citarea părților la data de 18.06.2018.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Controlul judiciar declanșat de intimata-reclamantă are ca obiect verificarea legalității Deciziei M.D.R.A.P. nr. 10/25.05.2015 de soluționare a contestației formulate împotriva Notei de constatare a abaterii și de stabilire a reducerilor procentuale nr. x/13.10.2014, acte administrative privind proiectul cu cod SMIS 12696, cu titlul "Strategia pentru dezvoltarea durabilă a județului Dâmbovița", cu retragerea constatărilor, anularea măsurilor și a concluziilor finale de aplicare a reducerii procentuale în sumă de 28.595 RON, reprezentând 10% din valoarea contractului de serviciu nr. x/21.07.2011. Prima instanță a reținut că, abaterile reținute de pârât pentru stabilirea reducerii procentuale de 10% din valoarea contractului încheiat în urma procedurii de achiziție publică privesc o procedură de achiziție de servicii prin licitație publică, inițială de reclamant anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, invitația de participare nr. x fiind publicată în SEAP la data de 31.05.2011. În raport de această situație, instanța de fond a reținut că activitatea de verificare cu privire la respectarea legislației naționale în materia achizițiilor publice, cu consecința constatării eventualelor abateri de la legalitate, regularitate or conformitate, nu este supusă incidenței dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, ci dispozițiilor O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător. Soluția primei instanțe nu este împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. Prin motivul de recurs formulat încadrat de Curte în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul critică sentința atacată, susținând că este nelegală pe considerentul că prima instanță a aplicat greșit legea. În limitele acestui motiv de recurs, Curtea notează că o hotărâre este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, fie atunci când nesocotește o normă de drept substanțial, fie atunci când interpretează greșit norma juridică aplicabilă. Prin urmare, instanța ar fi culpabilă când ignoră o lege în vigoare la data judecății sau când recurge la texte de lege aplicabile litigiului le dă o greșită interpretare. Recurentul pretinde că instanța de fond în mod greșit a apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale și a dispus anularea acestora, reținând faptul că "prin aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, în speță s-a încălcat principiul constituțional al neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României". În speța de față Înalta Curte constată incidența Hotărârii din 26 mai 2016, în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14 de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Astfel, prin Hotărârea din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a analizat aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și cu privire la a patra întrebare în cauza C 260/14 a concluzionat că: Prin intermediul celei de a patra întrebări în cauza C 260/14, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice. În această privință, dintr-o jurisprudență constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligația de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securității juridice și protecției încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctele 35 și 36, precum și jurisprudența citată). Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit aceleiași jurisprudențe, deși principiul securității juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situații anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, același principiu impune ca orice situație de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziții exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 37 și jurisprudența citată). Astfel cum reiese din aceeași jurisprudență, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 38 și jurisprudența citată). Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C 260/14 că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale. În esență, dată fiind prioritatea dreptului european, consacrată la nivel constituțional prin dispozițiile art. 148 alin. (2), statuările CJUE asupra problemei de drept în dispută vor fi reținute ca argument în combaterea ideii de înlăturare a incidenței dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte constată că, în cauză, contractul de finanțare nr. x cod SMIS 12696, cu titlul "Strategia pentru dezvoltarea durabilă a Județului Dâmbovița" a fost încheiat anterior adoptării O.U.G. nr. 66/2011, însă instanța de fond în mod greșit a reținut inaplicabilitatea acestui act normativ pentru că nu era în vigoare la data încheierii contractului și a săvârșirii faptelor ce pot fi sancționate cu corecție financiară, având în vedere faptul că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care se desfășoară după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Activitatea de constatare a neregulilor este reglementată prin prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile competente în conformitate cu prevederile actului normativ invocat, în vederea stabilirii existenței unei nereguli, în situația în care activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a fost declanșată după intrarea în vigoare a O.U.G, nr. 66/2011. Prin urmare, Înalta Curte constată că au fost corect aplicate de către organul de control prevederile acestui act normativ (legea nouă), chiar dacă fapta a fost săvârșită sub imperiul legii vechi (O.G. nr. 79/2003). În cauza de față, activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sunt ulterioare datei intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, drept pentru care acest act normativ a fost aplicat corect reclamantului. Deci, pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care au început după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile prevederile acestui act normativ. Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: "Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare". Din interpretarea acestui text de lege rezultă faptul că O.U.G. nr. 79/2003 continuă să fie aplicată numai pentru activitățile de constatare a neregulilor care erau în desfășurare la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, fiind instituit astfel un caz de ultraactivitate a legii pentru că O.U.G. nr. 79/2003 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 66/2011, dar că activitățile de constatare a neregulilor ce vor fi declanșate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se vor putea desfășura numai în baza noii reglementări. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că în cauză nu sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pronunțând o hotărâre nelegală și netemeinică, motiv pentru care o va casa, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza actele administrative supuse cenzurii prin prisma verificării condițiilor de fond ale neregulii, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, a legalității corecțiilor aplicate de organul administrativ, precum și toate apărările și susținerile părților. 5. Temeiul de drept al soluției Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare formulate pot determina casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare, așa încât, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 488 alin. (1) pct. 8 raportat la art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare.