ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2153/2018

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Județul Dâmbovița- prin Consiliul Județean Dîmbovița a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritate de Management Pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative (AM PODCA), solicitând anularea Deciziei nr. 286/15.09.2014 de soluționare a contestației formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/09.07.2014, acte emise în cadrul proiectului "Strategia pentru dezvoltarea durabilă a Județului Dâmbovița" cod SMIS 12696. 1.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 2769 din 28 octombrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul Județul Dâmbovița- prin Consiliul Județean Dîmbovița în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Autoritate de Management Pentru Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative (AM PODCA), ca neîntemeiată. 1.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 2769 din 28 octombrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul Județul Dâmbovița- prin Consiliul Județean Dîmbovița, solicitând casarea hotărârii recurate și, pe fond în rejudecare, admiterea acțiunii, cu consecința anulării actelor administrative contestate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. Recurentul a formulat, în esență, următoarele critici de nelegalitate: - hotărârea cuprinde o analiză sumară a cauzei, în contextul în care deși instanța de fond redă în considerente situația de fapt expusă pe larg în cererea de chemare în judecată, nu face și o analiză a acestora și nici a înscrisurilor depuse în probațiune, ceea ce echivalează cu o nemotivare. - în mod nelegal a fost respinsă susținerea referitoare la intervenția prescripției la data emiterii procesului-verbal nr. x/09.07.2014, în condițiile in care instanța de fond, (i) a reținut, prin interpretarea eronată a dispozițiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, atât că reclamantul a invocat decăderea autorității din dreptul de a efectua verificări și de a emite procesul-verbal, dar și că temeiul actului îl constituie art. 50 alin. (4) din aceeași ordonanță, iar nu art. 31; (ii) a trecut peste faptul că în mod corect reclamantul, pornind de la prevederile art. 31 care trimit la art. 21 alin. (23) și (24) din O.U.G. nr. 66/2011, a susținut că de la data de 28.08.2013, data finalizării activității de verificare consemnată în procesul-verbal inițial nr. x/28.08.2013 și până la data de 09.07.2014, data emiterii celui de al doilea proces-verbal au trecut mai mult de 90 de zile, respectiv 180 de zile; (iii) nu a observat că denumirea localității Brezoaele care ar fi influențat echipa de verificare la calcului distanței dintre locul permanent al unuia dintre participanți și locul de desfășurare al cursului, în sensul determinării eligibilității ori neeligibilității cheltuielilor cu cazarea pentru acest participant, nu constituie o informație suplimentară necunoscută la data efectuării verificărilor/reluarii verificării distanței dintre localitățile Brezoaele și Moroeni, prin contactarea funcționarului din primăria Brezoaele pentru lămuriri cu privire la acest aspect, așa încât nu se încadrează în niciuna dintre situațiile reglementate prin art. 31 și art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, care să întrerupă cursul prescripției activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare și care să susțină posibilitatea emiterii unui nou titlu de creanță. - prima instanță a interpretat și aplicat în mod greșit prevederile art. 31, art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2011, precum și dispozițiile art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006 1.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat susținând, în esență, că soluția instanței de fond a fost pronunțată cu respectarea legii. Astfel, s-a învederat că instanța de fond a reținut în mod justificat că actele administrative au fost emise cu respectarea legii, în condițiile în care: - activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a fost realizată în conformitate cu prevederile art. 21 și ale art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu prevederile art. 8 lit. b) pct. 2 din contractul de finanțare nr. x. - prin procesul-verbal nr. x/09.97.2014 echipa de control a pus în executare Decizia nr. 110/26.03.2014 constatând faptul că acele cheltuieli sunt eligibile, și în consecință, a fost modificată valoarea cuantumului cheltuielilor neeligibile, în sensul micșorării acestora de la 15.827,00 RON( valoare reținută conform procesului-verbal nr. x) la 15.200,00 RON, așa încât nu este vorba de o reverificare. 1.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii din data de 17 ianuarie 2018, conform dispozițiilor art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 28 februarie 2018, completul de filtru a admis în principiu recursul, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., fixând termen pentru judecarea pe fond a acestuia, cu dezbateri contradictorii. 2. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței atacate prin prisma motivelor de casare, precum și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare: 2.1 Verificând sentința recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se poate reține incidența niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, fiind respectate și exigențele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) din C. proc. civ. Față de soluția pronunțată, în raport de limitele controlului de legalitate impus prin succesiunea de decizii și de procese-verbale ce au determinat emiterea Deciziei nr. 286/15.09.2014 de soluționare a contestației formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/09.07.2014, în mod corect judecătorul fondului și-a limitat analiza la motivele de nelegalitate care puteau face obiectul controlului de legalitate, în respectul caracterului definitiv al Deciziei nr. 264/08.11.2013. Mai mult, deși recurentul a invocat acest motiv de recurs, în cuprinsul căii de atac formulată a prezentat argumente prin care a susținut că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. Prin urmare, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este întrunit. 2.2 Referitor la cel de-al doilea motiv de nelegalitate invocat prin recurs, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că și acesta este nefondat, prin raportare la toate cele trei critici expuse prin cererea de recurs. 2.2.1 Printr-o primă critică formulată recurentul invocă soluționarea greșită prin hotărârea instanței de fond a excepției prescripției dreptului de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, datorită nerespectării de către intimată a termenelor impuse de O.U.G. nr. 66/2011, în îndeplinirea obligației de organizare a activității de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Sub acest aspect recurentul a invocat, nelegalitatea actelor administrative contestate, prin prisma nerespectării termenelor reglementate prin dispozițiile art. 21 alin. (23) și (24) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora " termenul maxim de efectuare a verificării și de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a verificării..(..)…în cazul în care activitatea de verificare vizează mai mulți beneficiari și/sau întreaga perioadă în care, potrivit prezentei ordonanțe de urgență, pot fi luate măsuri de recuperare a creanțelor, precum și în cazuri justificate în care - în scopul verificării - este necesară colaborarea cu alte instituții, termenul de verificare a activității de verificare prevăzut la alin. (23) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile". În raport cu aceste texte legale, recurentul susține că, în cauză a intervenit prescripția dreptului autorității intimate de a mai constata creanța bugetară, în condițiile în care de la data de 28.08.2013, data finalizării activității de verificare finalizată cu procesul-verbal inițial nr. x/28.08.2013 și până la data de 09.07.2014, data emiterii celui de al treilea proces-verbal nr. x/09.07.2014, au trecut mai mult de 90 de zile și, chiar 180 de zile. Dincolo de aspectele factuale ale cauzei, corect reținute de judecătorul fondului, cu referire concretă la emiterea celui de al treilea titlu de creanță, în executarea unei decizii de soluționare a contestației, în cauză este important să se stabilească natura juridică a termenelor reglementate prin dispozițiile art. 21 alin. (23) și (24) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul în care respectivele termene nu au o natură juridică predefinită de O.U.G. nr. 66/2011, ceea ce a condus la calificarea diferită a celor două termene, pe cale de interpretare, ca fiind de prescripție, în viziunea recurentului, respectiv de decădere, în opinia instanței de fond. Fără îndoială că procedura privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, în sensul O.U.G. nr. 66/2011, este reglementată prin norme imperative care nu lasă o marjă discreționară de apreciere autorităților publice cu competențe în gestionarea fondurilor europene. Din analiza procedurii reglementate prin O.U.G. nr. 66/2011, se poate constata că termenele stabilite prin dispozițiile art. 21 alin. (23) și alin. (24) nu sunt în conexiune cu încheierea unor acte de procedură ce preced încheierea unui act de procedură de natură jurisdicțională ci cu săvârșirea unor act sau operațiuni materiale administrative pregătitoare emiterii unui act administrativ. Așadar, termenele reglementat de art. 21 alin. (23) și (24) sunt termene de recomandare, menite să asigure celeritatea constatării și sancționării neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, a căror nerespectare constituie abatere, în sensul art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2001, sancționată în limitele prevăzute de art. 60 alin. (4) din același act normativ, fără însă a afecta legalitatea actelor administrative, așa cum în mod greșit susține recurentul. Prin urmare, contrar celor susținute atât de judecătorul fondului, respectivele termene reglementate de O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt termene de procedură pentru a atrage decăderea, sub acest aspect fiind corecte susținerile recurentului, cât și de recurent în condițiile în care respectivele termene nu pot fi calificate nici ca fiind termene de prescripție deoarece specific prescripției este stingerea dreptului la acțiune în sens material. Or, calificarea naturii termenului având în vedere gravitatea consecințelor nerespectării acestuia trebuie făcută imperativ de legiuitor și nu dedusă pe cale de interpretare. Atunci când a fost cazul, legiuitorul a calificat expres termenele din domeniul administrativ ca fiind de prescripție/decădere (de exemplu, art. 45 alin. (1), art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011), cu consecințele și sancțiunile ce decurg din aceasta, iar lipsa unei astfel de mențiuni nu poate fi suplinită pe cale de interpretare. 2.2.2 Printr-o a doua critică recurentul invocă, nelegalitatea sentinței recurate, prin raportare la interpretarea și aplicarea greșită, în cauză, a dispozițiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora ``activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 daca, până la data împlinirii termenului de prescripție apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora``. Înalta Curte constată că și această critică este neîntemeiată, în condițiile în care, este lipsit de orice îndoială că din cuprinsul acestor dispoziții rezultă că, până la data împlinirii termenului de prescripție, în oricare dintre situațiile menționate, respectiv apariția unor date suplimentare necunoscute sau erori de calcul, care nu trebuie îndeplinite cumulativ, se poate emite un nou proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru eventualele diferențe necesare, pana la acoperirea integrala a prejudiciului. Contrar celor susținute de recurent termenul de prescripție la care face trimitere norma reglementată prin art. 31 alin. (1) nu este cel reglementat prin dispozițiile art. 21 alin. (23) și (24), calificat ca fiind termen de recomandare cu toate consecințele care decurg dintr-o astfel de calificare, ci termenul de 5 ani reglementat prin dispozițiile art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, așa încât analiza criticilor privind inexistența unor cauze de întrerupere a prescripției fiind lipsită de orice relevanță juridică în economia speței. În consecință, în mod legal autoritatea publica intimată a emis, în executarea Deciziei nr. 110/25.03.2014, procesul-verbal nr. x/09.07.2014 de constatare și stabilire a creanței suplimentare, cu aplicarea dispozițiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, criticile formulate de recurentă fiind nefondate și sub acest aspect. Prin urmare motivul de recurs, circumscris criticilor referitoare la nerespectarea termenelor prevăzute de art. 21 alin. (23) și (24) precum și la încălcarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este întemeiat, hotărârea instanței de fond fiind corectă în limitele calificării termenelor pretins a fi nerespectate ca fiind de recomandare și nu de decădere, precum și reținerii art. 31 ca și temei de drept pentru emiterea celui de al treilea titlu de creanță. 2.2.3 Pe fondul cauzei recurentul critică sentința instanței de fond în ceea ce privește interpretarea și aplicarea greșită pe de o parte a dispozițiilor art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006 iar pe de altă parte a dispozițiilor art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2001. Ceea ce omite recurentul este faptul că deși în cauză a supus controlului de legalitate Decizia nr. 286/15.09.2014 prin care MDRAP a respins contestația formulată de UAT Județul Dâmbovița împotriva procesului-verbal de constare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/09.07.2014 emis de Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli -PODCA din cadrul MDRAP, instanța de contencios administrativ nu poate trece cu vedere procedura care a condus la emiterea celor două acte administrative contestate. Astfel, prezintă importanță faptul că problema eligibilității cheltuielilor aferente cursului de instruire din perioada 11-16.09.2011, pentru 28 de persoane( 25 de cursanți și 3 reprezentanți ai echipei de implementare a proiectului cod SMIS 12696) a făcut obiectul acțiunii de control finalizate prin emiterea de către AM PODCA din cadrul MDRAP a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.08.2013, prin care s-a stabilit în sarcina recurentului o creanță bugetară în valoare de 15.827,00 RON și TVA 1.453,50 RON. Prin decizia nr. 264/08.11.2013 a fost admisă în parte contestația formulată de recurent, constatându-se că pentru una din cele 17 persoane reținute în procesul-verbal contestat trebuie reverificată eligibilitatea cheltuielilor, prin raportare la îndeplinirea primi condiții prevăzute prin art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006. Prezintă importanță faptul că recurentul nu a uzat de dreptul de a contesta în condițiile Legii nr. 554/2004, decizia nr. 264/2013 prin care i s-au respins criticile referitoare la eligibilitatea restului de 16 persoane participante la cursul de instruire verificat, așa încât în mod corect judecătorul fondului a calificat ca fiind neîntemeiate criticile referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006, prin raportare la efectele dispozițiilor art. 51 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. În temeiul Decizie nr. 264/2013, definitivă prin necontestare în condițiile Legii nr. 554/2004, a fost emis procesul-verbal nr. x, desființat prin Decizia nr. 110/25.03.2014, prin care s-a dispus emiterea unui nou titlu de creanță, în conformitate cu Decizia nr. 264/2013. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/09.07.2014, emis ca urmare a punerii în executare a Deciziei nr. 110/2014, în limitele stabilite prin Decizia nr. 264/2013, s-a stabilit în sarcina recurentului o creanță bugetară rectificată în sumă de 14.896 RON și TVA 1368 RON, reprezentând contravaloarea cheltuielilor de cazare pentru numai 16 participanți la cursul de instruire, față de 17 participanți cum se stabilise prin procesul-verbal desființat prin Decizia nr. 264/2013. Prin criticile formulate, recurentul trece cu vederea faptul că procesul-verbal de nereguli contestat nu este rezultatul unei noi verificări, în condițiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, ca efect al descoperirii unor împrejurări necunoscute la momentul primului control finalizat cu procesul-verbal din 28.08.2013, când au fost declarate neeligibile cheltuielile de cazare pentru 17 participanți la cursul de instruire, ci al îndeplinirii obligației de punere în executare a Deciziei nr. 110/25.01.2014, ceea ce a presupus emiterea unui nou titlu de creanță, pentru un număr de 16 participanți. Prin urmare în mod corect a reținut instanța de fond că din punct de vedere procedural cel de-al treilea titlu de creanță a fost emis în condițiile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011și nicidecum în condițiile art. 21 din același act normativ. Este lesne de observat că deși recurentul nu a contestat modul în care prin Decizia nr. 264/2013, i-au fost respinse toate apărările referitoare la îndeplinirea condițiile prevăzute prin dispozițiile art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006, în persoana celor 16 participanți la cursul de instruire, în mod constant atât în procedura administrativă derulată în fața autorităților administrative, ulterior momentului 08.11.2013, cât și prin acțiunea dedusă prezentei judecăți, reiterează criticile ce au primit o dezlegare definitivă, deși o astfel de cale nu-i mai este deschisă, prin prisma dispozițiilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011. În consecință, Înalta Curte constată, că și criticile cu privire la greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2011, sunt neîntemeiate în condițiile în care în mod corect instanța de fond a reținut că, în respectul dispozițiilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, recurentul nu mai poate repune în discuție, pe calea controlului de legalitate a celor două acte contestate, emise în executarea deciziei de soluționare a contestației nr. 110/2014, criticile de nelegalitate respinse prin decizia nr. 264/08.11.2013, definitivă prin neatacare în condițiile Legii nr. 554/2004. Din aceleași rațiuni ce decurg din caracterul definitiv al Deciziei nr. 264/2013, nu pot fi primite nici criticile formulate cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006, în cazul neeligibilității cheltuielilor de cazare pentru cei 16 participanți la cursul de instruire, în condițiile în care aceste critici au fost respinse prin Decizie nr. 264/2013, iar recurentul nu a înțeles să uzeze de calea de atac reglementată prin Legea nr. 554/2004, în acord cu dispozițiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare,nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident în cauză. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinței instanței de fond potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.