ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6107/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Sănătății ("MS") și Institutul Clinic Fundeni ("ICF"), în temeiul art. 8 alin. (1) și urm. din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a solicitat următoarele:

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 210 din 30 ianuarie 2017, a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant al reclamantei Asociația "B." în ceea ce privește acțiunea formulată în Dosarul nr. x/2016 ca neîntemeiată.

A respins ca neîntemeiată excepția lipsei de interes invocată cu privire la acțiunea formulată în același dosar conexat.

A admis acțiunile conexate formulate de reclamanții A. și Asociația "B.", în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Institutul Clinic Fundeni.

A anulat Ordinele emise de pârâtul Ministerul Sănătății cu nr. 1412 din 10 noiembrie 2015 și nr. 1434 din 12 noiembrie 2015.

Împotriva Sentinței civile nr. 1488 din 25 aprilie 2017 au declarat recurs pârâții Ministerul Sănătății și Institutul Clinic Fundeni.

Recursul Ministerului Sănătății a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. iar cel al Institutului Clinic Fundeni pe cele ale art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

II. Analiza cererilor de recurs

Astfel, în recursul Ministerului Sănătății se arată că referitor la Ordinul ministrului sănătății nr. 1412/2015 precizăm că instanța de fond nu a înțeles oportunitatea delimitării Centrului pentru transplant medular fată de celelalte secții și implicit de cea de hematologie.

Prin modificarea acestei structuri organizatorice s-a avut în vedere delimitarea exactă a secțiilor care nu aveau ca și activitate "transplantul" fața de structurile care aveau acest obiect de activitate.

Pe de alta parte arată faptul că Centrul pentru transplant medular funcționează în cadrul Institutului Fundeni, neavând personalitate juridică, iar delimitarea activității de transplant în Centru are la bază aspecte de ordin medical și nu de ordin administrativ.

Totodată, s-a constatat faptul că oportunitatea emiterii Ordinului nr. 1412/2015 a fost impusă și de situația de fapt existentă atât la momentul emiterii ordinului contestat cât și în prezent urmare creșterii în mod semnificativ a activității de transplant constând în numarul mare de proceduri derulate în cursul unui an calendaristic în ultimii trei ani comparativ cu activitatea acestuia de la momentul înființării lui pentru transplant medular. De asemenea, urmare motivelor prezentate în "Referatul de aprobare", înregistrat cu nr. x din 10 noiembrie 2015, s-a decis oportunitatea emiterii Ordinului nr. 1412/2015 avându-se în vedere tocmai crearea unei structuri care să desfășoare activitatea pentru care a fost creată corelată cu adaptarea acesteia la nevoile stricte de transplant medular în vederea creșterii calității și eficienței actului medical.

S-a mai arătat că instanța de fond nu a ținut cont de faptul că în nota de fundamentare nr. x din 21 octombrie 2015, întocmită de Institutul Clinic Fundeni, notă care a stat la baza reorganizării activității institutului se precizează faptul că printre motivele medicale stă inclusiv bugetul necesar desfășurării activității medicale de transplant.

Precizarea referitoare la bugetul programului este relevantă, deoarece în lipsa unei activități clar determinate pe programul de sănătate finanțat de la bugetul de stat, se poate ajunge la prejudicierea bugetului de stat prin efectuarea de cheltuieli neeligibile, ceea ce ar putea conduce inclusiv la acțiuni în regres în scopul recuperării prejudiciilor constatate de către organele de control abilitate.

Referitor la Ordinul ministrului sănătății nr. 1434 din 12 noiembrie 2015 pentru modificarea Ordinului ministrului sănătății nr. 769/2013 privind constituirea Comisiilor de allotransplant de celule stem hematopoietice de la donator neînrudit în cadrul Programului național de transplant de organe, țesuturi și celule stem de origine umană - Subprogramul de transplant de celule stem hematopeietice periferice și centrale", instanța a dispus anularea acestuia ținând cont de argumentele subiective ale reclamantului și nicidecum de motivele obiective ce au stat la baza emiterii acestui ordin.

Oportunitatea modificării și completării componenței Comisiei a fost analizată și susținută de către reprezentanții Institutului Clinic Fundeni în structura căreia este organizată și funcționează această comisie.

În ceea ce privește prevederile "Ordinului ministrului sănătății 1434 din 12 noiembrie 2015 (...)", modificarea acestuia s-a făcut urmare solicitării conducerii Institutului Clinic Fundeni, transmise prin Adresa nr. x din 21 octombrie 2015.

Totodată, prin Adresa nr. x din 21 octombrie 2015, conducerea Institutului Clinic Fundeni a comunicat Ministerului Sănătății faptul că unii membri ai comisiei și-au încetat activitatea sau sunt în "activitate cu prelungiri anuale peste vârsta de pensionare".

Pentru ca aceasta comisie analizează cazurile din toate secțiile de hematologie din București și pentru ca unii membri ai comisiei și-au încetat activitatea sau sunt în "activitate cu prelungiri anuale peste vârsta de pensionare" se impunea o astfel de modificare și completare a acestei comisii.

Schimbarea componenței Comisiei s-a datorat și necesității includerii în cadrul Comisiei a cate un medic din cadrul tuturor secțiilor de hematologie din București care să cunoască istoricul medical complet al pacientului.

S-a susținut că în cauză reclamantul trebuie să facă dovada că a participat efectiv la activitatea de transplant medular și dovada ca are supraspecializare în acest domeniu, pentru a demonstra dovada capacității profesionale experiența medicală în domeniul transplantului medular, depunându-se Curriculum vitae al reclamantului A. și Curriculum vitae al d-nei C. actuala Președinte a Comisiei.

S-a mai afirmat instanța de fond a dispus în mod greșit anularea "Ordinului ministrului sănătății 1434 din 12 noiembrie 2015 (...)", neținând cont de faptul că prin acest ordin s-a urmărit o regândire a componenței Comisiei cu membrii supraspecializați datorată și delimitării exacte a obiectului de activitate al comisiei, respectiv transplant medular.

Totodată, instanța de fond a consemnat în considerentele Sentinței civile nr. 210 din 30 ianuarie 2017 faptul că potrivit prevederilor din Ordinul 386/2015 prevăzute la capitolul IV.3.2. intitulat "subprogramul de transplant de celule stem hematopoietice periferice și centrale" lit. C) pct. 5, "componența Comisiilor prevăzute la punctul 3. se aprobă prin ordin al ministrului sănătății, la propunerea RNDVCSH" (Registrul Național al Donatorilor Voluntari de Celule Stem Hematopoietice), fără a remarca faptul că, conform definiției dată de DEX noțiunea de "propunere" reprezintă o idee, sugestie anunțată care urmează să fie discutată, aprobată, înfăptuită.

Având în vedere prevederile amintite mai sus prin Ordin al ministrului, act normativ cu caracter normativ, condiția impusă de Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, este ca aceasta să aibă la bază un referat de aprobare, ceea ce în prezenta cauză există.

Atâta timp cât RNDVCSH (Registrul Național al Donatorilor Voluntari de Celule Stem Hematopoietice) nu a înregistrat în cadrul Ministerului Sănătății nicio propunere în acest sens, ținând cont și de faptul că nu există nici un fel de sancțiune pentru neînregistrarea prepunerii, precum și de faptul că Institutul Clinic Fundeni a înștiințat Ministerul Sănătății în privința schimbării componenței Comisiei, precum și motivele pentru care a cerut această schimbare, opinăm că simpla motivație a judecătorului că nu există propunerea RNDVCSH, nu constituie motiv de anulare a OMS nr. 1434/2015.

În recursul Institutului Clinic Fundeni, în ceea ce privește incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., raportat la:

- presupusa nemotivare/falsă motivare a acestor două ordine din perspectivă medicală sau economico-financiară;

- afectarea calității îngrijii oferite pacienților ca urmare a acestor modificări;

- inexistența unei propuneri din partea Registrului Național al Donatorilor Voluntari de Celule Stem Hematopoietice în ceea ce privește noii membrii ai Comisiei de transplant.

s-a invocat:

- inexistența unei obligații legale de motivare a actelor administrative individuale,

- greșita aplicare la situația de fapt a obligației privind motivarea actelor administrative,

- caracterul nelegal și nejustificat al standardelor motivării celor două ordine.

Un alt set de argumente subsumat aceluiași temei a insistat asupra faptului că schimbarea structurii Centrului pentru Transplant Medular și a componenței Comisiei de Transplant Medular a urmărit creșterea operativității și înlăturarea deficiențelor întâmpinate în trecut

În ceea ce privește Centrul de Transplant Medular

Astfel până la modificarea structurii Centrului pentru Transplant Medular, acesta avea în componența sa, pe lângă secțiile strict necesare activității sale, și alte secții secundare, ce nu concurau, în mod strict la realizarea activității acestui centru.

Rațiunea introducerii acestor secții secundare în componența Centrului a fost aceea că, la momentul constituirii (anul 2010), activitatea de transplant medular nu era suficient de dezvoltată, existând numai 2 medici specialiști pe departamentul de transplant medular. Mai precis, pentru a putea crea acest Centru, au fost introduse toate secțiile cu o oarecare incidență sau legătură asupra activității de transplant, în pofida faptului că acestea desfășurau, în mare parte, activități ce nu aveau legătură cu necesitățile Centrului.

În ceea ce privește Comisia pentru Transplant Medular

În ceea ce privește rațiunile ce au stat la baza modificării componenței Comisiei pentru Transplant Medular, aceasta au avut în vedere, de asemenea, creșterea calității și eficienței actului medical, având în vedere deficiențele întâmpinate în trecut în desfășurarea activității acestei comisii.

Astfel, necesitatea schimbării componenței Comisiei s-a datorat:

• pensionării Prof. Dr. D. încă din anul 2015, precum și continuarea activității cu prelungire anuală a Prof. Dr. E.;

• necesității includerii în cadrul Comisiei a cate unui medic din cadrul tuturor secțiilor de hematologie din București, care să cunoască istoricul medical complet al pacientului;

• necesității unei colaborări mai strânse cu toate secțiile de hematologie din București în ceea ce privește evaluarea și urmărirea tuturor pacienților cu indicație de transplant medular de la donator neînrudit

• împrejurării că președintele actual al Comisiei, Prof. Dr. A., nu a participat niciodată efectiv la activitatea de transplant medular, acesta neavând o supraspecializare în acest domeniu.

Pe de altă parte, după cum am precizat, Centrul de Transplant Medular primește solicitări de transplant din întreg Bucureștiul, inclusiv din țară, nefiind destinat strict pacienților Institutului Clinic Fundeni.

Astfel, a avut loc o regândire a componenței sale prin includerea unor medici din toate secțiile de hematologie din București care trimit pacienți cu indicativul de transplant medular, în vederea asigurării unei eficiențe sporite a actului medical.

La fel s-a subliniat faptul că prin schimburile efectuase s-a îmbunătățit actul medical, argumentându-se că:

• delimitarea în Centre în cadrul ICF are numai o natură strict medicală, iar nu și administrativă care să presupună o separare strictă a diverselor secții sau centre;

• activitatea ICF este una unitară, ce se desfășoară fără discontinuități, în toate secțiile și compartimentele din structura sa;

• echipa multidisciplinară formată din medici pediatri, medici hematologi și medici de laborator își desfășoară, în continuare, activitatea în cadrul noii structurii a Centrului, fără nicio modificare;

• dezvoltarea semnificativă a activității de transplant a condus la necesitatea unei mai bune delimitări a acesteia pentru o mai bună eficiență și o mai bună alocare a resurselor financiare.

Îmbunătățirea actului medical de transplant medular este dovedită inclusiv de creșterea semnificativă a numărului de transplanturi efectuate de la 31 la sfârșitul anului 2015 la 46 la sfârșitul anului 2016, precum și de faptul că aceste transplanturi nu se mai realizează în mod predominant asupra pacienților ICF, ci asupra oricărui pacient venit din București sau din țară.

S-a mai invocat în sprijinul aceluiași temei "greșita aplicare a dispozițiilor art. IV 3.2 lit. c) pct. 3 și 5 din Ordinul nr. 388/2015, în sensul că, niciunde în cuprinsul Ordinului nr. 386/2015 nu se precizează sancțiunea ce intervine în lipsa unei asemenea propuneri, ceea ce ar conduce la concluzia că aceasta propunere are numai natura unei recomandări.

În ceea ce privește motivul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., punct pe care cu lipsa de diligență recurenta nu îl numește în mod efectiv se invocă generic o lipsă a motivării sentinței.

Se regăsesc astfel trei seturi de motive cele vizând incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe lângă aprecieri comune pe fondul cauzei asupra Ordinelor analizate, recursul Institutului Clinic Fundeni criticând și obligația de motivare a actelor administrative și "standardele motivării".

În fapt, în ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., o simplă lectură a sentinței - câtă vreme pârâta-recurentă nu a indicat în concret care aspecte nu ar fi fost motivate, relevă un standard de motivare corespunzător.

Firul logic al motivării conduce la concluzia adaptată prin sentință.

Faptul că instanța nu se repetă în motivare nu dă ample și neutile citate de trimitere doar pentru a spori numărul de pagini, nu reprezintă o lipsă de motivare ci din contră.

Cât privește lipsa unei obligații legale de motivare a actelor administrative cu caracter individual cu referire la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța a subliniat faptul că nu se referă la o motivare formală, ci la una concretă.

Astfel, s-a subliniat în ceea ce privește Ordinul nr. 1412 din 10 noiembrie 2015 "lipsa oricărei fundamentări medicale și economico-financiare care să justifice măsura".

Recurentele au umplut prezentul dosarul cu file de studii statistici vizând perioada ulterioară emiterii ordinului, deși apare evident că fundamentarea acestuia trebuie să vizeze perioada anterioară emiterii actului, înscrisurile justificative trebuie să provină din acea perioadă.

Și în ceea ce privește secundul Ordin nr. 1434 din 12 noiembrie 2015, în în care se invocă o "lipsă de comunicare rapidă cu secțiile de hematologie din afara ICF", o astfel de justificare a fost în mod corect apreciată de către instanța de fond ca nefiind susținută de împrejurări concrete-documente care să fi stat la baza deciziei administrative și nu ulterioare.

Pe fondul recursului:

- în ceea ce privește Ordinul nr. 1412 din 10 noiembrie 2015 emis de Ministerul Sănătății la art. I s-a stabilit că art. 2 lit. c) din OMS nr. 731/2012 privind aprobarea structurii organizatorice a pârâtului ICF se modifică și va următorul cuprins:

centrul pentru transplant medular, care cuprinde:secția hematologie IV(transplant medular), secția clinică pediatrie II și Banca de celule stem.

La art. II s-a stabilit că Anexa OMS nr. 731/2012 se modifică după cum urmează:"compartimentul analize hematologice speciale pentru transplant medular" se înlocuiește cu "compartimentul analize hematologice".

La baza emiterii acestui ordin au stat procesul-verbal nr. x din 19 octombrie 2015 al Consiliului de Administrație din cadrul pârâtului ICF, procesul-verbal întocmit în formă olografă de membrii Comitetului Executiv din cadrul pârâtului ICF la data de 20 octombrie 2015, adresa nr. x din 21 octombrie 2015 emisă de Managerul ICF și președintele Consiliului de Administrație din cadrul ICF prin care pârâtul ICF a solicitat pârâtului MS reorganizarea Centrului pentru Transplant Medular, în sensul că aceasta să conțină numai structurile strict legate de această activitate, urmând ca celelalte secții incluse în acest Centru în care nu se desfășoară o astfel de activitate, să facă obiectul unei solicitări de înființare a unui nou Centru în cadrul ICF.

Prin urmare structura nou propusă urmează a cuprinde:secția hematologie IV - transplant medular, secția clinică pediatrie II, Banca de Celule, cu excluderea secțiilor clinice hematologie I și II și secția de hematologie III, compartimentului de analize medicale hematologice pentru transplant medular, secția clinică pediatrie I a laboratorului de cercetare hematologie cu nucleele de cercetare component și nucleul cercetare pediatrie.

La adoptarea acestei propuneri au fost avute în vedere următoarele considerente:

- capacitatea de internare pentru transplant medular a crescut de la 7 camere sterile (pentru adulți ți copii) la 17 camere sterile - 11 (pentru adulți) și 6 (pentru copii),

- înființarea secției Hematologie IV (transplant medular adulți) cu 25 de paturi - datorită creșterii semnificative a adresabilității și a experienței echipei,

- înființarea Băncii de Celule, entitate separată în structura ICF,

- s-a reamenajat sectorul de pretransplant cu rezerve de 1 și 2 paturi, cu fonduri de la MS;

- s-a reamenajat compartimentul de transplant medular copii din cadrul secției de Pediatrie 2;

- s-au diversificat procedurile de transplant, efectuându-se la ora actuală toate tipurile de transplant de celule stem hematopoietice;

- creșterea exponențială a activității de transplant medular, ajungându-se la un număr de 130 de proceduri de transplant pe an, ceea ce înseamnă peste 60% din activitatea de transplant medular din România.

Critica soluției instanței de fond care a reținut nemotivarea corespunzătoare a ordinului a fost susținută de recurente din perspectiva greșitei rețineri a situației de fapt existentă la momentul emiterii Ordinului și a oportunității emiterii.

Motivări de genul "delimitări exacte ale secțiilor care nu aveau ca activitate transplantul", nu pot prin ele însele reprezenta o justificare în raport de organizarea comună anterioară.

Fără a-și aroge calitatea de specialist în materie, instanța reține ca activitate atât de importantă trebuie să fie justificată obiectiv în sensul că una dintre modalitățile de organizare este preferabilă celeilalte.

Evident susținerile pârâtei Institutul Clinic Fundeni pe baza unor date statistice ulterioare nu pot fi primite.

Cât privește aspectele bugetare, acestea au fost doar menționate, fără însă o justificare concretă .

Astfel, apar incidente prevederile art. 4 lit. b) și art. 5 din Legea nr. 95/2006 din perspectiva drepturilor pacienților și la protecția sănătății.

Cât privește Ordinul nr. 1424 din 12 noiembrie 2015 emis de Ministerul Sănătății prin aceasta a fost modificat art. 1 pct. 1 din OMS nr. 769/2013 privind constituirea Comisiilor de allotransplant de celule stem hepatopoietice de la donator neînrudit în cadrul Programului național de transplant de organe, țesuturi și celule de origine umană - Subprogramul de transplant de celule stem hepatopoietice periferice și centrale, după cum urmează: 1. Centrul Universitar București: Președinte: C.-ICF; Membri:Dr. F. - ICF; Dr. G. - ICF; Dr. H. - ICF; Dr. I. - Spitalul Universitar de Urgență București; - Dr. J. - Spitalul Clinic Colțea; Dr. K. - Spitalul Clinic Colentina.

La baza acestui act administrativ cu caracter individual au stat Adresa nr. x din 19 octombrie 2015 emisă de pârâtul ICF prin Directorul medical coordonator al programului de transplant prin care se învedera managerului acestei unități medicale împrejurarea că prof. D. și-a încetat activitatea, iar Prof. E. este în activitate cu prelungire anuală peste vârsta limită de pensionare, precum și Adresa nr. x din 21 octombrie 2015 emisă de managerul ICF și direcționată către pârâtul Ministerul Sănătății prin care se propunea viitoarea componență a acestei Comisii.

Totodată, același emitent a justificat emiterea acestui Ordin și raportat la împrejurarea că în ultimul an au existat diverse disfuncționalități ale Comisiei legate de lipsa permanentă a unor membri - prof. D. și prof. E.-, precum și lipsa de comunicare rapidă cu secțiile de hematologie din afara ICF, fiind necesară o eficientizare a activității acestei comisii.

Trebuie precizat faptul că justificările recurentei Ministerul Sănătății la cele reținute de prima instanță că Ordinul privind comisia este nelegal, deoarece a fost stabilită componența Comisiei de transplant medular fără o propunere prealabilă în acest sens din partea Registrului Național al Donatorilor Voluntari de Celule Stem Hematopoietice ("Registrul"), sunt greșite întrucât o apărare precum ca în cuprinsul Ordinului nr. 386/2015 nu se prevede o sancțiune în lipsa unei asemenea propuneri, nu poate în niciun caz a fi primită, fiind evidentă nerespectarea dispozițiilor normative, sancțiunea netrebuind a fi prevăzută expres.

Criticile din aceeași perspectivă din recursul reclamantei precum că "propunerea" nu reprezintă decât "o idee sugestivă" sunt rizibile și fără a le caracteriza, trebuie precizat faptul că aceste "idei/sugestii" erau obligatorii.

Încălcarea acestui aspect atrage de drept anularea ordinului.

Aspectele de oportunitate invocate nu au nici ele cum să fie primite, în lipsa unei justificări factuale.

Chiar aspectul cel mai relevant respectiv acela că reclamantul nu deține o supraspecializare de transplant modular nu poate fi primită neindicându-se, cum de altfel a reținut și instanța de fond, fără a fi criticat efectiv prin recurs, dispozițiile normative ce impuneau aceasta.

În aceste condiții în raport de criticile formulate hotărârea primei instanței apare ca temeinică și legală.

Cererile de intervenție accesorie formulate în favoarea reclamantelor vor avea soluția dată cererilor principale.

Cum motivele invocate de recurentul Ministerul Sănătății nu se încadrează în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar cele invocate de Institutul Clinic Fundeni, în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. urmează a respinge recursul ca nefondat.

Cât privește cererile de intervenție accesorii formulate de de L., M. și N., aceasta urmând soluția părților în favoarea cărora s-a intervenit conform dispozițiilor art. 63, 67 C. proc. civ. urmează de asemenea a fi respinse.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâții Ministerul Sănătății și Institutul Clinic Fundeni împotriva Sentinței civile nr. 210 din 30 ianuarie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Respinge cererile de intervenție accesorie formulate de L., M. și N..

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 3 decembrie 2019.

GGC - LM