ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1837/2019

Obiectul cererii Prin cererea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului București, la data de 28.04.2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Poliției Române, Direcția Generală a Poliției Municipiului București, Direcția Management Strategic și Suport Informațional și Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat instanței anularea actului administrativ Proces-verbal de constatare și afișare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016, răspunsul la contestația emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor comunicat în data de 21.03.2016 prin afișare prin care se admite în parte contestația și se menține rezultatul concursului consemnat în foile de răspuns. Ulterior, prin răspunsul la întâmpinare depus la dosarul cauzei la data de 19.07.2016, reclamanta și-a precizat acțiunea în sensul că, în principal, față de actul administrativ Ordin MAI 665/2008, formulează cerere în anulare parțială a actului respectiv a art. 33 alin. (1) din Anexa 2 la Ordin. Prin Sentința civilă nr. 7382/20.12.2016, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a dispus declinarea competenței de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal. Prin Sentința civilă nr. 1373/12.04.2017 a Curții de Apel București pronunțată în Dosar nr. x/2016, această instanță a disjuns capătul de cerere privind anularea parțială a Ordinului MAI nr. 665/2008, formându-se prezentul dosar. S-a dispus declinarea în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, a competenței de soluționare a cauzei în privința capetelor de cerere rămase în prezentul dosar, anume anularea Procesului-verbal de constatare și afișare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016 și a răspunsului la contestația reclamantei, a constatat ivirea conflictului negativ de competență între Curtea de Apel București și Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, și a înaintat cauza Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2349 din data de 14 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-au respins excepțiile inadmisibilității, lipsei de obiect și lipsei de interes; s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Direcția Generală de Poliție a Municipiului București și Inspectoratul General al Poliției Române și, în consecință, s-a respins acțiunea față de aceștia pentru lipsa calității procesuale pasive. S-a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne și s-a constatat nulitatea parțială a Ordinului MAI nr. 665/2008, mai exact art. 33 alin. (1) din anexa 2 la ordin, în ceea ce privește nemodificarea, prin creștere, a notei inițiale, urmare a unei diferențe mai mici 0,50 de puncte față de nota acordată cu prilejul soluționării contestației.

Recursul Împotriva Sentinței civile nr. 2349 din data de 14 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și solicitând casarea sentinței consecința respingerii acțiunii reclamantului, fie pe cale de excepție, după caz, ca lipsită de obiect sau lipsită de interes, fie pe fond, ca neîntemeiată. Recurentul a susținut că instanța de fond, în mod nejustificat și cu încălcarea prevederilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a ignorat faptul că Ordinul MAI nr. 665/2008 privind unele activități de management resurse umane în unitățile Ministerului Afacerilor Interne, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 833 din 11 decembrie 2008, cu modificările și completările ulterioare a fost abrogat, odată cu intrarea în vigoare a OMAI nr. 140/2016, privind activitatea de management resurse umane în unitățile de poliție ale Ministerului Afacerilor Interne, la data de 10.09.2016. Raportat la faptul că obiectul controlul judecătoresc îl constituie un act normativ abrogat, în mod greșit instanța de fond a trecut peste apărările formulate, abrogarea actului administrativ cu caracter normativ menționat lipsind de obiect acțiunea în contencios administrativ referitoare la anularea parțială a unui ordin inexistent. Practic, abrogarea unui act administrativ cu caracter normativ este similară revocării unui act administrativ cu caracter individual; produce efecte juridice doar pentru viitor. Actul în discuție nu mai este un act administrativ, el nu mai există. În al doilea rând, recurentul a susținut că cererea de anulare parțială a Ordinului MAI nr. 665/2008 este lipsită de interes deoarece, în condițiile abrogării sale nu se poate identifica interesul public născut și actual care sa necesite protecție juridică. Cât privește aspectele avute în vedere la pronunțarea sentinței recurate, recurentul arată că analizând excepția lipsei de obiect, instanța a reținut ca total nerelevantă împrejurarea abrogării ordinului ulterior concursului contestat de reclamantă. În opinia instanței, o atare excepție s-ar fi verificat în măsura în care acesta nu ar fi produs efecte în raport de reclamantă și s-ar fi urmărit înlăturarea lui pentru viitor din ordinea juridică. Dacă ar trebui să îmbrățișăm optica instanței de fond, ar trebui ca abrogarea unui act să nu fie opozabilă erga omnes, lăsând la latitudinea instanțelor de judecată modalitatea de soluționare a cererilor deduse judecății prin care s-ar pretinde rezolvarea unor situații particulare în care interesul particular ar prevala față de statusul cadrului legal. Cu alte cuvinte, orice persoană manifestă un interes în rezolvarea situației sale particulare ar avea asigurat dreptul pretins, trecând peste anularea actului normativ care reglementează situația de fapt, instanțele de judecată investite cu anularea unui ordin deja abrogat putând să dispună anularea acestuia doar pentru satisfacerea interesului personal învederat de parte. În ceea ce privește excepția lipsei de interes, instanța de fond a statuat că interesul legitim, personal și actual al reclamantei în contestarea acestui ordin constă tocmai în faptul că soluția concursului a vătămat-o, iar ceea ce urmărește reclamanta prin demersul său judiciar este tocmai înlăturarea acestei prevederi din raționamentul juridic al cauzei sale. Aspecte de altfel evidente, deoarece rațiunea pentru care reclamanta a solicitat anularea parțială a art. 33 alin. (1) din Anexa 2 la Ordinul MAI nr. 665/2008 a fost aceea de a obține o soluție favorabilă în Dosarul nr. x/2016 ce are ca obiect anularea concursului organizat la data de 21.03.2016 pentru încadrarea unui număr de 7 posturi vacante de ofițer în specialitatea poliție rutieră aflate în cadrul Brigăzii Rutiere. Însă, chiar dacă am aprecia că reclamanta susține un interes în prezenta cerere de anulare, abrogarea este cea mai importantă modalitate de încetare a efectelor actelor normative și reprezintă scoaterea din vigoare a unei norme ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi. Abrogarea Ordinul MAI. nr. 665/2008 a constat în desființarea efectelor vechii reglementări prin precizarea în detaliu, în conținutul noului act normativ, a actelor normative scoase din vigoare. Solicitarea reclamantei de a obține pe cale unei hotărâri judecătorești încă odată abrogarea parțială a Ordinului MAI nr. 665/2008 este evident lipsită de obiect, instanța neputând dispune anularea unui ordin oricum inexistent. De aceea, recurentul apreciază că instanța de fond și-a motivat decizia pornind de la o interpretare subiectivă și eronată a situației de fapt, fiindcă a stabilit că, pentru a prima interesul personal al reclamantei, se poate anula un act normativ deja abrogat. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că, textul incriminat este lipsit de logică, încalcă principiul legalității și al nediscriminării, constituind un exces de putere în accepțiunea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În prezenta cauză nu poate fi vorba de un exces de putere, Ordinul MIRA nr. 665/2008 fiind un ordin cu caracter normativ emis pe baza și în executarea unui act normativ de nivel superior, astfel cum prevede art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativa pentru elaborarea actelor normative. La momentul edictării sale, ordinul contestat a respectat limitele impuse de legea de nivel superior în speță, Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, astfel că nicidecum nu se poate aprecia că prin punerea sa în aplicare instituția și-a exercitat un drept de apreciere prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege. Pentru ca măsurile dispuse de o autoritate publică să îmbrace forma excesului de putere trebuie să ne află într-una dintre situațiile: măsurile dispuse nu urmăresc un scop legitim; deciziile autorităților publice nu sunt adecvate situației de fapt sau scopului legitim urmărit, în sensul că depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestui scop; nu există o justificare rațională a măsurilor dispuse, inclusiv în situațiile în care se stabilește un tratament juridic diferit pentru situații identice, sau un tratament juridic identic pentru situații diferite; prin măsurile dispuse autoritățile statului limitează exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale, fără a exista o justificare rațională care să reprezinte, în special, existența unui raport adecvat între aceste măsuri, situația de fapt și scopul legitim urmărit. În speță, niciuna dintre condițiile excesului de putere nu este întrunită, astfel încât să poată îndritui instanța de fond să pronunțe o decizie întemeiată pe acest considerent.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat. De asemenea, intimata pârâtă DGPMB a formulat întâmpinare prin care au învederat că își însușesc criticile formulate de Ministerul Afacerilor Interne.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru. În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile art. XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 11 octombrie 2019. Prin încheierea dată în Camera de Consiliu din data de 23.01.2019 s-a dispus preschimbarea termenului de judecată pentru data de 03.04.2019, când au fost citate părțile.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse de către intimat, precum și în raport de dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază recursul ca fiind nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamanta A. s-a adresat instanței de contencios administrativ a Tribunalului București, solicitând exercitarea unui control parțial de legalitate asupra Ordinului MIRA 665/2008, în ceea ce privește art. 33 alin. (1) din Anexa 2 la Ordin, asupra Procesului-verbal de constatare și afișare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016 și asupra răspunsului la contestația emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor comunicat în data de 21.03.2016 prin afișare prin care se admite în parte contestația și se menține rezultatul concursului consemnat în foile de răspuns, considerându-se vătămată, de procedura și modul de soluționare a contestației. În speță, vătămarea reclamantei pornește atât de la modul de reglementare a art. 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008, cât și din modul de aplicare a acestuia, precum și a efectelor asupra clasamentului final, urmare a nemodificării prin creștere a notei acordate inițial, dacă - în cazul notelor de până la 9,50 - diferența este mai mică de 0,50 puncte. Instanța de contencios administrativ a Curții de Apel București, devenită competentă urmare a declinării de competență și rămânând sesizată cu controlul de legalitate asupra 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008, a apreciat că acest mecanism este expresia cea mai clară și neechivocă a unui atare exces de putere, lipsind candidatul/concurentul de punctajul apreciat de însăși comisia de contestații ca fiind meritat și conferind efecte erorii inițiale sau chiar abuzului inițial al comisiei de corectare, care a depunctat nemeritat candidatul/concurentul, putându-se ajunge în final, cum s-a și întâmplat în cazul reclamantei, la denaturarea rezultatelor concursului, care nu mai constituie expresia concursului de competențe, ci pur și simplu rezultatul hazardului sau chiar al relei credințe. Potrivit acestei dispoziții din Ordinul MIRA 665/2008 privind unele activități de management resurse umane în unitățile Ministerului Internelor și Reformei Administrative, "(1) Nota acordată inițial se modifică, prin creștere sau prin descreștere, dacă între aceasta și nota acordată de comisia de soluționare a contestațiilor se va constata o diferență de cel puțin 0,50 puncte, până la nota 9,50. Dacă diferența dintre cele două note este mai mică de 0,50 puncte, nota inițială rămâne neschimbată, pentru notele de până la 9,50. Pentru lucrările corectate cu note de cel puțin 9,50 se acordă nota de la recorectare". Reclamanta a justificat interes în contestarea acestui ordin, alături de celelalte capete de cerere privind derularea și rezultate ale concursului, pentru trecerea în corpul ofițerilor, organizată DGPMB pentru ocuparea postului de ofițer principal II în cadrul Biroului de Poliție Rutieră sector 4, întrucât, în urma testului scris, a obținut nota 9,25, fiind declarat admis celălalt candidat, care obținuse aceeași notă, însă criteriul de departajare i-a fost favorabil și, urmare a admiterii contestației, s-a constatat o diferență de 0,15 puncte cuvenite în plus, care, în baza textului contestat, nu i-a fost adiționată la nota finală, care ar fi fost 9,40 și care ar fi schimbat rezultatul final al concursului. În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că textul incriminat a fost adoptat de pârâtul MAI cu exces de putere, fiind întrunită ipoteza normei legale cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, contrazicând însuși fundamentul noțiunii de contestație și efectele juridice firești ale admiterii acesteia, cu efecte directe asupra rezultatului final al unui concurs, cu efecte vătămătoare pentru subiectul contestației. Recurentul a susținut, în primul rând, că actul administrativ în discuție nu mai este un act administrativ, el nu mai există, fiind abrogat, odată cu intrarea în vigoare a OMAI nr. 140/2016, privind activitatea de management resurse umane în unitățile de poliție ale Ministerului Afacerilor Interne, la data de 10.09.2016. Abrogarea unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte pentru viitor, în sensul că își încetează aplicabilitatea o dată cu intrarea în vigoare a noului act administrativ de aceeași natură care urmează a fi aplicat, neafectând raporturile juridice născute în temeiul său pe perioada în care a fost în vigoare. Nulitatea actului administrativ, spre deosebire de abrogare, produce efecte retroactive de la data emiterii sale, prin urmare afectează raporturile juridice născute în baza lui pe perioada dintre emitere și abrogare. Reclamanta a supus controlului de legalitate, astfel cum s-a reținut, o dată cu prevederile 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008 și actul administrativ individual emis în procedura de soluționare a contestației, respectiv Procesul-verbal de constatare și afișare a rezultatelor concursului organizat la data de 19.03.2016 întocmit de Comisia de soluționare a contestațiilor prin care se admite în parte contestația și se menține rezultatul concursului consemnat în foile de răspuns, deși prin admiterea contestației și adiționarea diferență de 0,15 puncte cuvenite în plus, care, în baza textului contestat, nu i-a fost adiționată la nota finală, ar fi fost condus la 9,40 și ar fi schimbat rezultatul final al concursului. Din acest punct de vedere, actul vătămător, metodologia în sine, producând efecte vătămătoare, controlul de legalitate nu rămâne fără obiect, reclamanta justificând un interes legitim privat să se constate nelegalitatea acestor dispoziții cu consecința anulării, în dosarul disjuns, și a procesului-verbal, demersul judiciar având ca efect constatarea vătămării sale o dată cu organizarea concursului de trecere în corpul ofițerilor în sesiunea februarie - martie 2016, unde dacă i se adiționa punctajul obținut în soluționarea contestației ar fi putut trece în corpul ofițerilor de poliție. A mai susținut recurentul că în prezenta cauză nu poate fi vorba de un exces de putere, Ordinul MIRA nr. 665/2008 fiind un ordin cu caracter normativ emis pe baza și în executarea unui act normativ de nivel superior, astfel cum prevede art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativa pentru elaborarea actelor normative. În mod legal și temeinic prima instanță a constatat încălcarea principiului legalității prin elaborarea metodologiei privind organizarea și desfășurarea examenelor/concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante în Ministerul Internelor și Reformei Administrative, doar în ceea ce privește art. 33 alin. (1) din Anexa 2 a Ordinului MIRA 665/2008, privind unele activități de management resurse umane în MAI, act administrativ normativ emis de MIRA în organizarea executării Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, Legii nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii învățământului nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare și Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin restricționarea unui drept prevăzut de lege. Elaborarea unei metodologii de concurs în temeiul acestor acte normative, care reglementează organizarea unor forme de concurs, trebuie să respecte principiile cuprinse în cuprinsul acestora din perspectiva modalității de evaluare a lucrărilor scrise și consecințelor procedurilor de contestare, în care se dă eficiență rezultatului final al acestora, pârâta neindicând nicio dispoziție legală care să prevadă o asemenea metodă de evaluare a rezultatului analizei contestației. Prin urmare, în mod legal și temeinic a apreciat prima instanță că suntem în prezența unui exces de putere, în elaborarea unui act administrativ normativ având ca obiect o metodologie de concurs, aprecierea consecințelor admiterii contestației conducând la ineficiența acestei forme procedurare de reevaluare a lucrării scrise și la încălcarea drepturilor concurenților de valorificare a punctajului suplimentar astfel obținut, dacă diferența dintre cele două note este mai mică de 0,50 puncte, pentru notele de până la 9,50, cu consecințe asupra clasamentului final, restricția nefiind justificată rezonabil față de scopul urmărit.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de aceste considerente, în baza art. 496 C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinței nr. 2349 din 14 iunie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.