ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 846/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 1 iunie 2016, pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC "A." SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate, a solicitat suspendarea Deciziei nr. 106 din 22.10.2015 prin care s-a dispus revocarea Autorizațiilor de antrepozit fiscal nr. x din data de 01.01.2004, nr. x din data de 01.01.2004 și nr. x din data de 01.01.2004, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ sus-amintit, acțiune ce face obiectul prezentului dosar.

Hotărârea primei instanțe. Prin Sentința nr. 157/CA/2016 - PI din data de 14 iulie 2016 Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare și excepția lipsei de interes. A admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate și, în consecință: a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 106/22.10.2015 emisă de Comisia pentru Autorizarea Operațiunilor de Produse supuse accizelor armonizate din cadrul M.F.P., până la soluționarea definitivă a cauzei.

Cererea de recurs. Împotriva Sentinței nr. 157/CA/2016 - PI din data de 14 iulie 2016, pronunțate de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Prin primul motiv de recurs se arată că, hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.) deoarece, în arătarea motivelor care au format convingerea instanței, aceasta a preluat integral argumentele arătate de către reclamantă în formularea acțiunii, instanța limitându-se a arăta că acestea sunt "de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, fiind îndeplinită astfel cerința existenței unui caz bine justificat, în sensul art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ." Și în ceea ce privește cel de-al doilea motiv cerut de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, prevenirea unei pagube iminente, instanța a apreciat că "executarea actului administrativ a cărui suspendare se solicită este de natură a provoca societății reclamante prejudicii grave și iremediabile". Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 134/2010 hotărârea trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Nemotivarea hotărârii atrage implicit imposibilitatea realizării controlului judiciar ceea ce determină anularea hotărârii cu consecința trimiterii spre rejudecare a cauzei pentru respectarea dreptului la un proces echitabil. Prin cel de-al doilea motiv de recurs se arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) deoarece, în speța de față nu sunt îndeplinite niciuna dintre condițiile cerute de lege pentru acordarea suspendării actului administrativ: cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Referitor la cazul bine justificat, așa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ este ținută să analizeze împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ cum ar fi: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În legătură cu condiția privind prevenirea unei pagube iminente, paguba iminentă este definită la art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004: "prejudiciul material viitor și previzibil sau după caz, perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Or, din cererea de suspendare formulată nu rezultă că reclamanta face dovada existenței unei pagube iminente. Simplele afirmații prin care reclamanta susține iminența producerii unui prejudiciu, fără a fi susținute de dovezi, în sensul pe care această noțiune o are potrivit art. 249 C. proc. civ., nu pot fi reținute ca argument pentru admiterea cererii de suspendare.

Apărările formulate în cauză. Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care invocă excepția lipsei de interes în susținerea recursului, iar în subsidiar solicită respingerea recursului, ca nefondat. În susținerea excepției lipsei de interes în susținerea recursului se arată că actul administrativ ce face obiectul prezentului recurs a fost anulat în procedura fondului. Sub acest aspect se arată că prin Sentința nr. 157/CA/2016 ce face obiectul prezentului recurs, instanța a dispus, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziilor nr. 106/22.10.2015 și nr. 118/17.12.2015 emise de Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de produse supuse accizelor armonizate până la soluționarea definitivă a cauzei. Prin Sentința nr. 178/CA/19.09.2016 Curtea de Apel Oradea a soluționat în primă instanță acțiunea în contencios administrativ și a dispus anularea Deciziilor nr. 106/22.10.2015 și nr. 118/17.12.2015 emise de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate. În raport de aceste aspecte, intimata-reclamantă consideră că cererea de recurs este lipsită de interes.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 17 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 17 decembrie 2018.

Soluția instanței de recurs Cu prioritate, în raport de dispozițiile art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza excepția lipsei de interes în susținerea recursului, invocată de intimata-reclamantă. Reclamanta SC "A." SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate, a solicitat suspendarea Deciziei nr. 106 din 22.10.2015 prin care s-a dispus revocarea Autorizațiilor de antrepozit fiscal nr. x din data de 01.01.2004, nr. x din data de 01.01.2004 și nr. x din data de 01.01.2004, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ sus-amintit. Literatura de specialitate și practica judiciară au statuat că interesul reprezintă o condiție generală de exercitare a dreptului la acțiune, ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să subziste nu doar cu prilejul promovării acțiunii, ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze. Astfel, conform art. 32 alin. (1) lit. d) din noul C. proc. civ., justificarea unui interes este o condiție de exercitare a oricărei cereri, inclusiv a unei cereri de recurs, iar conform art. 33 C. proc. civ., interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamanților. Condiția interesului se verifică nu numai la introducerea cererii, ci ea trebuie îndeplinită pe toată durata procesului civil, inclusiv în legătură cu exercitarea căilor de atac. În măsura în care promovarea unei căi de atac nu prezintă un folos practic pentru cel care a recurs la ea, acea formă procedurală este lipsită de interes. Așa cum rezultă din actele depuse la dosarul cauzei, prin Sentința nr. 178/CA/19.09.2016 Curtea de Apel Oradea a soluționat în primă instanță acțiunea în contencios administrativ și a dispus anularea Deciziilor nr. 106/22.10.2015 și nr. 118/17.12.2015 emise de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate, însă această hotărâre nu este definitivă, ci a fost atacată cu recurs de către Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de Produse Supuse Accizelor Armonizate. Chiar dacă, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă a cauzei, recurentul justifică un interes actual în susținerea recursului, în vederea obținerii unei soluții de admitere a recursului, de casare a sentinței atacate și de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, aspect față de care, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes a recursului. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța de control judiciar va răspunde punctual motivelor de recurs, după cum urmează: Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere că argumentele de fapt și de drept folosite de părțile implicate în raportul juridic, instanța are posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc explicit toate susținerile invocate de ambele părți în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat, întrucât instanța nu are obligația să reia punctual și întocmai în forma în care au fost expuse toate susținerile părților, ci are obligația să expună raționamentul judiciar și să înlăture explicit ori implicit acele argumente care nu corespund acestui raționament, răspunsurile la aceste susțineri putând să se regăsească în argumentația juridică din cuprinsul considerentelor, fie să rezulte în mod logic prin raportare la raționamentul judiciar reținut de instanță ca fiind valabil în raportul juridic dedus judecății. 6.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Înalta Curte constată că, asupra temeiului legal care a stat la baza actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat planează o incertitudine câtă vreme însăși autoritatea recurentă a recunoscut expres faptul că în raport de dispozițiile Sentinței civile nr. 1/18.01.2016, pronunțate de Curtea de Apel Oradea, în Dosarul nr. x/2015 și ale art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 intimata-reclamantă beneficiază în prezent de efectul suspendării executării Deciziei nr. 106/22.10.2015, până la pronunțarea instanței de fond. În plus, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora: "În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)". Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prin Sentința nr. 178/CA/2016-PI din 19.09.2016, pronunțată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea reclamantei S.C. A. S.A. și a anulat Decizia nr. 106/22.10.2015 emisă de Ministerul Finanțelor Publice - Comisia pentru Autorizarea Operatorilor de produse supuse accizelor armonizare. În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel infirmată prezumția de legalitate atașată actului administrativ, până la soluționarea recursului, astfel că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ supus cenzurii instanței. Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, intimata-reclamantă a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește actul administrativ a cărui suspendare se solicită. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantei sau intereselor pe care aceasta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamantă, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Astfel, Înalta Curte constată că motivele invocate de intimata-reclamantă respectiv, oprirea activității ca urmare a revocării autorizației de antrepozit fiscal atrage prejudicii importante deoarece procesul de producție în curs de desfășurare implică fermentații cu bacterii vii, a căror oprire conduce la pierderea întregii producții aflate în lucru, sunt de natură a dovedi temeinicia cererii de suspendare din perspectiva îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea unor pagube iminente. Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. În concluzie, în speța de față, nu sunt întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în susținerea recursului invocată de intimata-reclamantă S.C. A. S.A. și, în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat. În temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., recurentul-pârât va fi obligata la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 3.385,22 RON, către intimata-reclamantă.