ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2828/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 24.09.2015, sub nr. x/2015, reclamanta A. SA a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în calitate de reprezentant legal al Ministerul Fondurilor Europene -Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Creșterea Competitivității Economice", (în continuare "AM-POS"), solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună suspendarea provizorie a executării actului administrativ reprezentat de "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Achiziție echipamente dezvoltare (achiziție utilaje)" al A. SA nr. 19828/11.08.2015 până la pronunțarea instanței de fond.

Prin Sentința nr. 999 din 23 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată de reclamanta A. SA în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în calitate de reprezentant legal al Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Creșterea Competitivității Economice, ca neîntemeiată.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta A. SA a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare.

În drept au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, reiterând susținerile din fața instanței de fond, recurenta a arătat că:

Motivarea sentinței recurate este una lacunară, care nu răspunde exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea trebuie să cuprindă "expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Toate aceste elemente lipsesc din cuprinsul sentinței recurate.

În opinia recurentei, instanța de fond a omis să analizeze atât situația de fapt, cât și analiza înscrisurilor depuse și a motivelor de drept invocate. Astfel, instanța de fond a analizat, parțial, doar unul dintre motivele în temeiul cărora subscrisa am invocat existența unui caz justificat în speță. Celelalte motive, deși evidențiate prin secțiuni (subtitluri) separate în cuprinsul acțiunii au fost complet ignorate de instanța de fond.

În concret, instanța de fond nu a analizat motivul invocat de A. privind încălcarea prevederilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2001- Lipsa motivelor în fapt și în drept pe care trebuia să le conțină actul administrativ atacat. - Motivul invocat de A. privind faptul că autoritatea face trimitere la o serie de documente care nu explică concluzia la care a ajuns echipa de control

Față de toate aceste aspecte, solicită să se rețină incidența în speță a prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., să admită recursul formulat, să se caseze sentința recurată, iar, în temeiul art. 498 C. proc. civ., să se rețină cauza spre rejudecare în procedura de urgență - față de obiectul cauzei - și pe cale de consecință să se dispună admiterea cererii de suspendare formulată.

În mod greșit, instanța de fond a reținut faptul că în cauză, condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită, această reținere a instanței de fond fiind netemeinică și nelegală, întrucât sentința civilă a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii [mai exact a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la art. 4

4

din Legea nr. 346/2004 și a art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2001] la situația de fapt din speță.

Instanța de fond prin considerentele hotărârii pronunțate în realitate, completează actul administrativ atacat, arătând că temeiul de drept al acțiunii este reprezentat de prevederile art. 4

4

alin. (1) lit. a) coroborat cu alin. (4) din Legea nr. 346/2004.

Distinct de faptul că instanța de fond nu poate completa temeiul de drept al actului administrativ, interpretarea instanței potrivit căreia în speță sunt aplicabile prevederile art. 4

4

alin. (1) lit. a) coroborat cu alin. (4) din Legea nr. 346/2004.

Astfel, potrivit art. 4

4

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 346/2004, pentru a ne afla în prezența unor întreprinderi legate, este necesar ca o întreprindere să dețină majoritatea drepturilor de vot ale acționarilor sau ale asociaților celeilalte întreprinderi.

Or, din analiza acționariatului prezentată chiar de autoritate în cuprinsul Procesului-verbal rezultă faptul că B. este singura societate care are o participație în celelalte două societăți, însă este vorba doar de o participație de 17,86% la C., ce nu îi permite să dețină controlul asupra acestei din urmă întreprinderi.

Potrivit art. 4

4

alin. (4) din Legea nr. 346/2004, sunt considerate întreprinderi legate, întreprinderile între care există oricare dintre raporturile descrise mai sus, prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acționează de comun acord, sunt, de asemenea, considerate întreprinderi legate, dacă își desfășoară activitatea sau o parte din activitate pe aceeași piață relevantă ori pe piețe adiacente."

Astfel cum am arătat supra, în speță nu există nici un raport dintre cele prevăzute la alin. (1) al art. 4

4

din Legea nr. 346/2004, neexistând nicio politică comună a persoanelor ce au calitatea de asociat în cele trei societăți.

De altfel, nici autoritatea nu face referire la existența unui acord comun, ci se limitează a sublinia că societățile au asociați comuni.

În consecință, concluzia instanței potrivit căreia art. 4

4

alin. (4) din Legea nr. 346/2004 nu este fundamentată pe concluziile autorității (întrucât autoritatea nu a identificat un acord comun în activitatea societăților în discuție) ori pe vreun înscris depus la dosarul cauzei.

Prin urmare, este fără dubiu că soluția instanței s-a bazat pe o interpretare greșită a textelor legale arătate, având în vedere că nu ne aflăm în niciuna dintre ipotezele prevăzute de prevederile art. 4

4

din Legea nr. 346/2004.

Rezultă astfel că nu s-a efectuat un control și o analiză serioasă a situației din speță, autoritatea trăgând o concluzie care nu are în vedere situația reală existentă între societăți., concluzie ce nu a fost bazată pe nici un fel de documente.

Rezultă astfel că, orice decizie emisă de autoritate, în exercițiul atribuțiilor pe care legea i le conferă, trebuie să cuprindă argumentația în fapt și în drept care a stat la baza emiterii acesteia și nu doar indicarea unor aspecte de fapt generice, respectiv enumerarea unor texte de lege despre care se pretinde ca fiind incidente față de situația de fapt reținută.

Totodată, în acord cu jurisprudența și doctrina în materie, motivarea actului administrativ individual, atât în fapt cât și în drept, reprezintă o cerință obligatorie a actului administrativ, sancționată cu nulitatea.

Autoritatea nu a indicat care este raționamentul propriu care susține concluzia potrivit căreia subscrisa nu se încadra în categoria IMM la data semnării contractului de finanțare. Inexistenta unei corelări între textele legale invocate -art. 4.4 din Legea nr. 346/2004 și situația de fapt expusă, astfel să se poată pretinde în mod cert nerespectarea condițiilor de eligibilitate.

Autoritatea a considerat fără nici o analiză proprie, respectiv un raționament propriu, că în situația în care mai multe societăți sunt deținute de aceiași asociați, acestea sunt automat întreprinderi legate, cu toate că nu există nicio dispoziție legală generală care să permită o astfel de concluzie.

Față de aspectele arătate, nelegalitatea actului administrativ este vădită, fiind fără dubiu faptul că simpla referire sau enumerare a unor acte nu poate ține loc de o motivare corespunzătoare în fapt și în drept unui act administrativ.

Este fără dubiu că, atât timp cât la pct. 6 Motivele de fapt din Procesul-verbal se face o simplă trimitere la Suspiciunea de neregulă nr. 14593/16.06.2015 și nu se arată care au fost constatările efective ale echipei de control, Procesului-verbal emis îi lipsește întru totul motivarea în fapt.

Totodată, este inadmisibil ca temeiul de drept precizat în cuprinsul unui act administrativ emis de autoritatea competentă în materie să facă referire la cuprinsul mai multor acte normative (în integralitatea lor) și la cuprinsul tuturor clauzelor contractului de finanțare, fără a identifica efectiv prevederile pe care se sprijină.

Mai mult, nu sunt indicate prevederile legale de drept material pretins a fi încălcate de către subscrisa. Simpla enumerare altundeva în conținutul actului a art. 4

4

din Legea nr. 346/2004, cu toate ipotezele sale, nu reprezintă nici pe departe o motivare în drept a actului administrativ.

Față de această situație, subscrisa se află practic în imposibilitate de a se apăra, iar la rândul său instanța de judecată nu poate aprecia asupra legalității și temeiniciei actului administrativ contestat.

Lipsa unei astfel de justificări este de natură a crea o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a actelor administrative emise, actului contestat lipsindu-i una din elementele sale obligatorii de formă, sancționată cu nulitatea. în concluzie, este fără putință de tăgadă că nemotivarea în fapt și în drept a Procesului-verbal reprezintă o încălcare a prevederilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Referințele din Procesul-verbal sunt la Situație plați contract AMPOSCCE, Instrucțiunea AMPOSCCE nr. 425/226.02.2015, Declarația privind încadrarea întreprinderii în categoria întreprinderilor mici și mijlocii, Lista de reverificare a eligibilității completată pentru A..

Or, autoritatea nu arată care sunt documentele pe care le-a analizat și din care rezultă că recurenta ar fi întreprindere legată ce are 327 salariați. Nici unul dintre documentele la care face referire autoritatea nu sunt de natură a proba numărul de salariați avut de subscrisa la momentul semnării contractului de finanțare. Cel mai probabil autoritatea a preluat concluziile din suspiciunea de nereguli fără a efectua o analiză a documentelor relevante, validând concluziile cuprinse în suspiciunea de nereguli fără a analiza dacă din înscrisurile indicate la pct. 10 din Procesul-verbal rezultă faptul că subscrisa eram la momentul semnării contractului de finanțare o întreprindere mare.

Totodată, arătă că nici unul dintre cele trei documente nu reflectă situația asociaților/acționarilor ori a numărului de salariați ai societăților la care face referire autoritatea, la data la care a fost semnat contractul de finanțare, deși autoritatea pretinde că la acel moment nu erau îndeplinite condițiile de eligibilitate.

Practic, AM-POS în loc să procedeze la o verificare proprie a circumstanțelor în care s-a acordat finanțarea și a situației de fapt concrete, a ales să valorifice sesizarea cuprinsă în Suspiciunea de neregulă nr. 14593/19.06.2015, care după cum îi spune și numele "suspiciune", era necesar a fi completată de o analiză reală și efectivă a autorității abilitate în urma căreia să se confirme ori să se infirme informația cuprinsă în document.

În sensul legii, scopul motivării actului administrativ nu este în nici un caz acela de a obține o enumerare a unor împrejurări de fapt. Motivarea trebuia să fie adecvată actului emis și să prezinte de o manieră clară raționamentul urmat de autoritate în adoptarea măsurilor atacate. O astfel de cerință era cu atât mai necesară cu cât instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, respectiv în condițiile în care Procesul-verbal contestat constată că suma de 4.523.500,52 RON este neeligibilă. Subscrisa suntem pusă în situația de a rambursa suma de 4.523.500,52 RON în termen de 30 de zile de la data comunicării Procesului-verbal, deși este mai mult decât incert că actul administrativ va fi menținut de instanța de fond, având în vedere premisele neclare și insuficient motivate avute în vedere de autoritatea la emiterea actului contestat.

În fine, recurenta consideră că în prezenta cauză este îndeplinită condiția cazului bine justificat, existând cel puțin indicii de nelegalitate ale actului administrativ contestat, soluția instanței de fond fiind sub acest aspect nelegală.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 05.032018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din data de 09.05.2018 completul filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data 18 septembrie 2018, cu citarea părților.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5,6 și 8 C. proc. civ., dar și de apărările intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că nu subzistă motive de casare a hotărârii primei instanțe, în considerarea celor în continuare arătate.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării actului administrativ reprezentat de "Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind proiectul "Achiziție echipamente dezvoltare (achiziție utilaje)" al A. SA nr. 19828/11.08.2015 până la pronunțarea instanței de fond.

Prima instanță a respins acțiunea ca neîntemeiată, soluție împărtășită de Înalta Curte.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă, cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Argumentele dezvoltate în cererea de recurs reiau, în esență, criticile de nelegalitate expuse de reclamanta-recurentă în cererea de chemare în judecată, instanța de fond pronunțându-se în mod corect cu privire la toate aceste aspecte.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fiscal a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ fiscal atacat.

Înalte Curte reține că aspectele invocate de recurent nu fundamentează încălcarea prevederilor art. 425 din C. proc. civ., întrucât, din analiza lucrărilor dosarului de recurs, se observă că, instanța de fond, pronunțând sentința ce formează obiectul recursului, a răspuns motivelor invocate de reclamantă, expunând pe larg argumentele de fapt și de drept pentru care a reținut că acțiunea este întemeiată, astfel încât sentința respectă cerințele impuse de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ.

În sensul acestor dispoziții procedurale, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, întrucât o hotărâre care nu evocă reținerile ei constituie o dispoziție arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil. Aceasta nu înseamnă, însă, că instanța este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor părților care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința ce formează obiectul recursului.

Înalta Curte constată că susținerile recurentei referitoare la faptul că AM-POS în loc să procedeze la o verificare proprie a circumstanțelor în care s-a acordat finanțarea și a situației de fapt concrete, a ales să valorifice sesizarea cuprinsă în Suspiciunea de neregulă nr. 14593/19.06.2015,nu poate fi circumscrisă cazului bine justificat care să poată fi analizată în cadrul unei cereri de suspendare.

Prin urmare, contrar celor afirmate de recurentă, Înalta Curte constată că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare.

În consecință, se constată că în mod corect, prima instanță, prin "pipăirea" fondului a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2014.

În ceea ce privește paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, Înalta Curte, fără a înlătura de plano, consistența acestui argument, constată că, în raport cu cele reținute anterior în privința neîndeplinirii condiției cazului bine justificat, nu se impune reformarea sentinței, pentru că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții.

De asemenea, Înalta Curte are în vedere că în cauză, este probat că prin Sentința nr. 1337/2017 pronunțată de Curtea de Apel București s-a dispus respingerea acțiunii în anulare formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a cărui suspendare s-a solicitat.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța investită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actelor a căror suspendare s-a solicitat, nefiind astfel răsturnată prezumția de legalitate atașată actelor administrative.

Prin urmare, criticile recurentei sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. SA împotriva Sentinței nr. 999 din 23 martie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 septembrie 2018.

GGC - GV