ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 649/2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș la data de 21.12.2016, sub nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, prin Inspectoratul Teritorial al Poliției de Frontieră Timiș, a formulat contestație împotriva Hotărârii nr. 115 pronunțate la data de 21.09.2016 de către Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor în dosarul cu nr. x/2016, solicitând admiterea contestației și anularea hotărârii atacate, ca netemeinică și nelegală.

Prin sentința civilă nr. 1076/31 martie 2017, Tribunalul Timiș a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei, în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, observându-se calitatea de autoritate publică centrală a emitentului actului contestat.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal sub același nr. 9268/30/2016, la data de 23 mai 2017.

La termenul de judecată din 22.06.2017 instanța a procedat la lămurirea cadrului procesual-pasiv, luându-se act că reclamantul înțelege să se judece în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne, în cadrul căruia funcționează Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor, acesta fiind citat în cauză în calitate de pârât, după cum s-a luat act că, în această împrejurare, excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de ITPF Timișoara a rămas fără obiect.

Prin sentința civilă nr. 345 din 16 noiembrie 2017, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive și a inadmisibilității acțiunii, ca neîntemeiate.

A respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate și, în rejudecare, să se dispună admiterea contestației și anularea hotărârii nr. 115 pronunțată la data de 21.09.2016 de către Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor în dosarul cu nr. x/2016 ca fiind netemeinică și nelegală.

În susținerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a arătat că soluția dată de Curtea de Apel Timișoara în hotărârea de fond este criticabilă sub aspectul aplicării greșite a normei de drept material. Prin acțiunea formulată a supus atenției instanței faptul că motivarea hotarîri de repunere în termen este inexistentă, mai mult motivarea în drept a hotărârii nu are nicio legătură cu decizia luată de a repune în termen cercetarea.

Astfel prevederile art. 33 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, invocate de Comisia de jurisdicție a imputațiilor, stabilește foarte clar care sunt motivele de repunere în termen: " (1) Atunci când, din motive temeinice, nu s-a efectuat cercetarea administrativă sau nu s-a emis decizia de imputare în termenele prevăzute la art. 23 alin. (1),

(2) și la art. 25 alin. (4), precum și în cazul în care decizia de imputare s-a emis împotriva altei persoane decât cea care a produs paguba ori pentru o paguba mai mica decât cea reală, comandantul sau șeful unității competent poate cere comisiei de jurisdicție a imputațiilor repunerea în termen. Cererea se face în cel mult 15 zile de la încetarea cauzei care a împiedicat efectuarea cercetării administrative sau emiterea deciziei de imputare ori de la data când comandantul sau șeful unității competent a luat cunoștința că decizia de imputare s-a emis împotriva altei persoane decât cea care a produs paguba sau pentru o paguba mai mica decât cea reală".

Niciuna din situațiile prevăzute în articolul menționat nu poate fi reținută ca fiind aplicabilă în speța de față, articolul făcând referire la situațiile în care cercetarea nu s-a efectuat, ori nu s-a finalizat. Pe când, în ceea ce îl privește, cercetarea s-a finalizat, deși s-a efectuat tardiv, încălcându-se flagrant termenele în care comisia trebuia să soluționeze cercetarea, cu toate acestea s-a emis decizia de imputare, care a fost desființată în urma contestației formulată. Pentru proasta gestionare a acestei cercetări, consideră că nu repunerea în termen este soluția legală, ci cea prevăzută de art. 34, amintit mai sus.

Instanța a reținut însă că textul mai sus citat are trei ipoteze, printre care și ce a neefectuării cercetării administrative, și prin urmare a concluzionat în mod eronat că atât timp cât decizia de imputare emisă pe numele său a fost anulată se consideră că cercetarea nu a fost efectuată.

A învederat că teza invocată de instanță este condiționată de motive temeinice privind repunerea în termen, motive care trebuiau prezentate Comisiei de Jurisdicție a Imputațiilor și care se referă la acele cazuri în care din diverse motive nu comisiile au fost în imposibilitae de a efectua cercetarea. Ori, în situația sa cercetarea s-a făcut cu încălcarea flagrantă a legii, rezultatul anulării fiind decizia de imputare și nu anularea cercetării administrative. Practic, intimata nu a făcut altceva decât să preia cercetarea de la stadiul la care se afla. Mai mult materia repunerii în termen interesează acel spațiu temporal obigatoriu pe care comisia nu 1-a putut folosi. În ceea ce îl privește comisia de cercetare a folosit întreg termenul legal în care aveau obligația efectuării cercetării administrative sub sancțiunea decăderii și chiar mai mult au și depășit aceste termene.

De aceea apreciază că nu ne aflăm într-o situație justificată de repunere în termen, fiind mai mult vorba despre refacerea unui proces de stabilirea vinovăției pe care pârâții deja l-au pierdut.

Tocmai instanța a precizat că acivitatea Comisiei de Jurisdicție a Imputațiilor nu este una similară unei instanțe, prin urmare anularea deciziilor administrative nu dau putere emitentului de a relua la nesfârșit același procedeu.

Împotriva sentinței civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs incident pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, cu privire la soluționarea excepțiilor lipsei calității procesuale active și cea a inadmisibilității acțiunii, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului incident, casarea în parte a sentinței, în sensul admiterii excepțiilor astfel cum au fost formulate.

În motivare, a arătat în esență că, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale active a numitului A. în formularea acțiunii, instanța de fond a reținut în mod greșit că prin Hotărârea nr. 115/2016 a Comisiei de Jurisdicție a Imputațiilor reclamantul "a fost vătămat în dreptul său de a nu fi reluată cercetarea administrativă". Din dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor nu reiese existența unui astfel de drept în favoarea persoanelor cu privire la care se efectuează cercetarea administrativă. Deși instanța a indicat în mod corect faptul că "în contenciosul subiectiv au calitate procesuală activă persoanele fizice și juridice de drept privat care au fost lezate în drepturile sau interesele lor legitime de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri", totuși nu a indicat unde este prevăzut dreptul reclamantului "de a nu fi reluată cercetarea administrativă".

Astfel, în cauză, consideră că reclamantul nu a făcut dovada existenței unui drept subiectiv sau interes legitim vătămat, al cărui titular este. Prin hotărârea contestată, Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor a dispus repunerea în termen a cercetării administrative, în baza prevederilor art. 33 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998.

În conformitate cu dispozițiile art. 33 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 Comisia de jurisdicție a imputațiilor, judecând cererea de repunere în termen, o admite sau o respinge prin hotărâre, care este definitiva. Hotărârea se comunica în cel mult 15 zile de la pronunțare comandantului sau șefului unității care a solicitat repunerea în termen.

Art. 43 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor reglementează calea de atac pe care o pot urma persoanele care se consideră vătămate în urma finalizării unei cercetări administrative, statuând după cum urmează:

"în situația în care, după epuizarea acestor căi de atac, persoanele obligate la repararea prejudiciului în condițiile prezentei ordonanțe consideră că au fost lezate într-un drept legitim se pot adresa instanței judecătorești competente, potrivit legii."

Raportat la acest temei de drept, apreciază că legiuitorul a înțeles să acorde calitate procesuală activă numai persoanelor care au fost obligate la repararea prejudiciului stabilit de către o comisie de cercetare administrativă, iar în acest sens invocă și decizia civilă nr. 2897/09.10.2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Întrucât angajarea propriu-zisă a răspunderii materiale se face prin decizie de imputare - care are natura juridică a unui act administrativ tipic, fiind actul administrativ susceptibil să facă obiectul unei jurisdicții administrative speciale, este evident că, potrivit art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, are calitate procesuală activă de a ataca în contencios administrativ hotărârea Comisiei de Jurisdicție a Imputatiilor doar persoana obligată la repararea prejudiciului și care consideră că a fost lezată într-un drept legitim. În acest context, a învederat faptul că, în prezenta cauză, prin hotărârea Comisiei de Jurisdicție a Imputatiilor nu s-a stabilit obligația reclamantului la repararea pagubei și în consecință, acesta nu a fost vătămat într-un drept legitim. Astfel, raportat la dispozitivul hotărârii contestate, se observă că prin acest act nu s-a stabilit existența unei pagube în sarcina reclamantului și nici nu s-a dispus antrenarea răspunderii materiale a acestuia, comisia hotărând în sensul că admite cererea de repunere în termen formulată de inspectorul șef al I.T.P.F. Timișoara, domnul comisar șef de poliție B. în ceea ce privește paguba produsă în cauza privindu-l pe A..

Această hotărâre poate sta la baza efectuării cercetării administrative în condițiile prevăzute de lege, iar ulterior a emiterii unui act administrativ vătămător pentru reclamant, respectiv o eventuală decizie de imputare, care va putea fi contestată potrivit dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 121/1998.

În concluzie, consideră că reclamantul - recurent nu are nici interes și nici calitate procesuală activă de a ataca în instanță Hotărârea nr. 115/21.09.2016 a Comisiei de Jurisdicție a Imputatiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, arată că instanța a apreciat în mod greșit argumentele prezentate cu privire la natura juridică a actului contestat.

Deși a arătat că Hotărârea nr. 115/2016 a Comisiei de Jurisdicție a Imputațiilor nu îndeplinește condițiile legale pentru a fi considerată un act administrativ, în înțelesul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanța a considerat, în mod eronat, că excepția inadmisibilității ar fi motivată numai pe faptul că acest act "nu vatămă drepturile reclamantului".

A arătat că printre condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ se numără și aceea ca actul atacat să fie un act administrativ, respectiv ca acest act să vatăme un drept subiectiv recunoscut de lege sau un interes legitim.

Actul administrativ, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau atinge raporturi juridice.

În conformitate cu prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6) și asupra operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Prin urmare, instanța de contencios administrativ este obligată să stabilească dacă acțiunea privește un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta (așa cum este în cazul de față), sau simple adrese, notificări, etc. cu caracter pur tehnic administrativ, exceptate controlului judecătoresc.

Apreciază că în mod greșit instanța de fond a analizat excepția inadmisibilității numai din prisma faptului că actul contestat nu a vătămat drepturile reclamantului, fără să analizeze și aspectul învederat cu privire neîndeplinirea cerințelor legale necesare pentru ca un act să constituie act administrativ, în înțelesul legii contenciosului administrativ.

Prin Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne s-a admis cererea de repunere în termen a cercetării administrative. Actul atacat este un document întocmit în cadrul unei proceduri de jurisdicție specială care ar putea sta la baza emiterii unui act administrativ vătămător pentru persoanele care vor fi găsite vinovate de producerea pagubei constatate.

Ulterior, dacă se stabilește existenta unei pagube în sarcina persoanelor vinovate, se va emite actul administrativ individual vătămător, în speță, decizia de imputare (act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004), care va putea fi contestată conform dispozițiilor legale.

Așadar, solicită să se constate faptul că Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne are valoarea unui act administrativ atipic, preparator și, pe cale de consecință, să fie admisă excepția invocată și să se respingă acțiunea reclamantului ca inadmisibilă.

Recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal ca neîntemeiat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței primei instanțe, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanță.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând legalitatea sentinței nr. 345/16.11.2017 recurată de către ambele părți litigante, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul principal declarat de recurentul-reclamant este nefondat, iar recursul incident declarat de recurentul-pârât este fondat în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, cu precizarea că acesta din urmă va analizat cu prioritate.

Având în vedere criticile susținute de către recurentul-pârât prin recursul incident referitoare la excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, Înalta Curte va analiza cu prioritate natura juridică a actului contestat, aceasta fiind un veritabil fine de neprimire a acțiunii de fond.

Astfel, în fapt, împotriva reclamantului a fost declanșată cercetarea administrativă, în urma căreia a fost emisă decizia de imputare nr. x/29.04.2016 pentru suma de 9.404,69 RON care reprezintă paguba adusă Ministerului Afacerilor Interne prin nerespectarea angajamentului încheiat, de a efectua un stagiu de 10 ani de la finalizarea studiilor, într-o instituție/structură din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Prin hotărârea Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Timișoara nr. x/11.08.2016 decizia de imputare a fost anulată, motivat de faptul că, pe parcursul cercetării administrative, reclamantul nu a beneficiat de dreptul de a fi ascultat și de a prezenta probe în apărare, fără ca acest viciu procedural să poată fi imputat comisiei de cercetare administrativă.

În temeiul art. 33 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 și al art. 108 din Instrucțiunile M.A.I. nr. 114/2013, inspectorul șef al Inspectoratului Teritorial al Poliției de Frontieră Timișoara a formulat cerere de repunere în termen a cercetării administrative.

Cererea de repunere a fost admisă de către Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin hotărârea 115/21.09.2016.

Această din urmă hotărâre face obiectul prezentei acțiuni, recurentul - reclamant aducând critici de nelegalitate și netemeinicie referitoare la necomunicarea acesteia și la inexistența motivării ori a temeiniciei hotărârii.

Înalta Curte reține că, având în vedere dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau atinge raporturi juridice, ale art. 2 alin. (1) lit. f), care definesc contenciosul administrativ, ale art. 8 alin. (1), care conturează obiectul acțiunii judiciare și ale art. 18 alin. (1), care statuează soluțiile care pot fi pronunțate în materia contenciosului administrativ, rezultă că susceptibile de anulare sunt exclusiv actele administrative tipice, iar pentru ipoteza în care se solicită cenzurarea refuzului de soluționare a unei cereri, soluția pe care o poate pronunța instanța este, conform art. 18, exclusiv aceea de obligare a autorității publice să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

În mod greșit instanța de fond a analizat excepția inadmisibilității fără să analizeze dacă acțiunea privește un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, ca în cauza dedusă judecății, sau simple adrese, notificări, etc. cu caracter pur tehnic administrativ, exceptate controlului judecătoresc.

Prin Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne s-a admis cererea de repunere în termen a cercetării administrative.

Așadar, actul atacat este un document întocmit în cadrul unei proceduri de jurisdicție specială care ar putea sta la baza emiterii unui act administrativ vătămător pentru persoanele care vor fi găsite vinovate de producerea pagubei constatate.

Ulterior, dacă se stabilește existența unei pagube în sarcina persoanelor vinovate, se va emite actul administrativ individual vătămător, în speță, decizia de imputare, acesta fiind un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care va putea fi contestată conform dispozițiilor legale.

În aceste condiții, Înalta Curte constată că în cauză se impunea respingerea acțiunii ca inadmisibilă având în vedere că Hotărârea nr. 115/21.09.2016 emisă de Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor de pe lângă Ministerul Afacerilor Interne nu este un act producător de efecte juridice, iar efectele juridice se produc doar la momentul emiterii deciziei de imputare.

Având în vedere modul de rezolvare a recursului incident, respectiv soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, Înalta Curte reține că nu se mai justifică argumentele susținute prin recursul principal, astfel că acesta urmează să fie respins ca nefondat.

Pentru argumentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. coroborat cu dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul incident, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând va respinge acțiunea ca inadmisibilă, menținând soluția cu privire la celelalte dispoziții ale sentinței de fond și va respinge recursul principal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul incident formulat de către pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Respinge acțiunea ca inadmisibilă.

Menține soluția cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 345 din 16 noiembrie 2017 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 februarie 2020.