Decizia nr. 1666/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 380/2016 a Curții de Apel Cluj

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/28.04.2016, întocmit de către Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. x/11.11.2013; suspendarea executării actului administrativ- raport evaluare până la pronunțarea instanței de fond.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 380/2016 din 18 noiembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și în consecință a anulat Raaportul de evaluare nr. x întocmit de pârâtă . Totodată, a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că într-adevăr reclamantul a fost numărat în scopul stabilirii cvorumului de prezență și că s-ar pune astfel o problemă din perspectiva respectării obligației de abținere. Nu este mai puțin adevărat că motivul pentru care s-a procedat astfel trebuie examinat prin prisma principiului in dubio pro reo care trebuie să profite reclamantului, acuzat într-o procedură de integritate.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 380/2016 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, în condițiile art. 483 C. proc. civ. Susținând că aceasta a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulată de reclamant ca neîntemeiată. Criticile formulate de recurentă au vizat, în esență, următoarele aspecte: - încălcarea dispozițiilor legale prevăzute de art. 176 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este indiscutabilă, în condițiile în care intimatul deține calitatea de consilier local iar categoria acestora este expres vizată de dispozițiile articolului mai sus menționat fără nicio excepție. - a participat la deliberarea privind aprobarea hotărârii Consiliului Local nr. 5 din 28 martie 2013 privind organizarea administrarea și exploatarea pășunilor proprietatea comunei Silivașu de Câmpie și B. (în baza căreia a fost încheiat între Primăria comunei Silivașu de Câmpie și B. "C.", reprezenată de intimatul A., Contractul de concesiune nr. x din 6 iunie 2013, hotărâre la care a luat cuvântul și a propus redevența care a fost și aprobată, încălcând astfel dispozițiile art. 77 din legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare. - a participat la deliberarea privind adoptarea Hotărârii Consiliului Local Silivașu de Câmpie nr. 13/24.04. 2015 privind închirierea pășunilor, a Regulamentului de pășunat, a Caietului de sarcini referitor la închirierea suprafețelor de pășunat care constituie domeniul public al Comunei Silivașu de Câmpie (în baza căreia a fost încheiat între Primăria Primăria Comunei Silivașu de Câmpie și A., Contractul de Concesiune nr. x/11.06.2015). - în contextul prevederilor art. 75lit. f) din Legea nr. 393/2004, recurenta învederează că există un interes personal de natură patrimonială. - recurenta a mai arătat că intimatul mai avea obligația de a anunța interesul său personal la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra problemei, iar nicidecum în cursul acesteia ori la momentul votului. - onorariul avocațial vădit disproporționat în raport cu complexitatea cauzei și cu activitatea desfășurată de avocat.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat și obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, arătând că: - soluția propusă de recurentă în sensul casării în tot a sentinței, rejudecării cauzei și respingerii contestației nu este posibilă față de actele depuse în dosar. - Agenția Națională de Integritate nu a observat că a fost declarată starea de incompatibilitate iar acest aspect a fost consemnat în procesul-verbal, așa cum corect a reținut instanța de fond. - prezenta intimatului la ședința consiliului local a fost doar pentru a se stabili cvorumul sedinței.

Procedura de filtrare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar și față de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reține că este fondat recursul de față, astfel că urmează a fi admis, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu consecința casării sentinței atacate, respingerii acțiunii formulate de reclamantul A., ca neîntemeiată, în considerarea celor în continuare arătate. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante. Instanța de contencios administrativ a fost învestită de către intimatul-reclamant A., pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acțiune având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/28.04.2016 prin care Agenția Națională de Integritate a identificat elemente în sensul unui conflict de interese, conform art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010), art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003 și art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004. Prin actul administrativ atacat s-a reținut că reclamantul, consilier local în cadrul Consiliului Local al Silivașu de Câmpie, județul Bistrița -Năsăud nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât a participat la încheierea contractului de concesiune nr. x din 6 iunie 2013, încheiat între Consiliul Local Silivașu de Câmpie și D. "Poienița" al cărei președinte este. De asemenea că a mai participat la deliberări privind aprobarea HCL nr. 13/24.04.2015 prin care a fost încheiat între Primăria comunei Silivasu de Câmpie și A.., contractul de concesiune nr. x/11.06.2015 . Curtea de apel, pe baza înscrisurilor administrate, a ajuns la concluzia că existența unui interes a fost anunțată, chiar dacă nu de către reclamant. Totodată, s-a menționat și faptul că reclamantul A. s-a abținut de la vot, pe motiv de "conflict de interese". În ceea ce privește ședința de consiliu local din 24.04.2015, instanța a reținut că reclamantul s-a abținut de la vot privitor la adoptarea proiectului: "se supune la vot proiectul de hotărâre cu modificările propuse și aprobate. în urma votului este aprobată cu 3 voturi pentru (...) și 2 voturi abținere (E. și A.), din cei 5 consilieri prezenți la ședința, datorită faptului că, 5 consilieri sunt în conflict de interese...". Această soluție nu este corectă. Răspunzând punctual la criticile recurentei, Înalta Curte remarcă mai întâi că, recurenta-pârâtă a avut în vedere faptul că intimatul-reclamant în calitate de consilier local a participat la elaborarea proiectului de hotărâre a Consiliului Local Silivașul de Câmpie a semnat expunerea de motive a proiectului de hotărâre și a votat introducerea pe ordinea de zi a acestui proiect. Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". În temeiul art. 71 din același act normativ: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii conflictului de interese intimatul-reclamant îndeplinea funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local Silivașu de Câmpie, județul Bistrița -Năsăud . Potrivit dispozițiilor art. 77 alin. (1)-(3) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, invocate de recurentă: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii; (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă; (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". Potrivit procedurii interne a consiliului local, rezultatul votului a fost consemnat în procesul-verbal încheiat în data de 28 februarie 2013, în sedința ordinară a Consiliului local al Comunei Silivașuu de Câmpie, cu situația votului, în sensul că " în urma votului proiectului de hotărâre în forma propusă cu modificările aduse a fost aprobată cu nouă voturi pentru cei nouă consilieri în funcție. În procesul-verbal, s-a consemnat s-a mai consemnat că "La punctul 2 din Ordinea de zi a ședinței Consiliului Local al Comunei Silivașu de Câmpie a fost pus în discuție pentru votare și proiectul de hotărâre pentru hotărâre Organizarea, Administrarea și Exploatarea Pajiștilor Prorietatea Comunei Silivași de Câmpie-inițiator Primar F. Referitor la redevență, d nul A. propune redevența de 100 RON/an". În acest context, adoptarea unei decizii nu se putea fundamenta decât pe elemente probatorii, care în speță există. În fapt, intimatul-reclamant avea obligația de a anunța interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării hotărârii nr. 5/28.03.2013, la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum în cursul dezbaterilor ori la momentul votului. Aceasta deoarece orice hotărâre a unei autorități deliberative colegiale se ia într-un proces care implică inițial deliberări urmate de vot, acesta concretizându-se într-un act scris care consemnează rezultatul deliberării, conținutul său fiind însușit de către persoanele care au participat la adoptarea sa. Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soț, soție, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relație de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care dețin calitatea de asociat unic, funcția de administrator sau de la care obțin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceștia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociație sau fundație din care fac parte." Art. 25 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 ne arată că aleșii locali sunt primarul, consilierii locali, președintele consiliului județean și consilierii județeni. În asigurarea liberului exercițiu al mandatului lor, aceștia îndeplinesc o funcție de autoritate publică, beneficiind de dispozițiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcție ce implică exercițiul autorității de stat. În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale, prevăd că: "nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". Ca o detaliere a acestei interdicții legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali se arată: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.(2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.(3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". În cauza de față, așa cum s-a menționat anterior, în exercitarea mandatului de consilier local, a participat la deliberări privind adoptarea Hotărârii Consiliului Local Silivașu de Câmpie nr. 5/28 martie 2013, se constată că intimatul a votat alături de ceilalți consilieri locali introducerea pe ordinea de zi a proiectelor de hotărâre prin pronunerea redevenței . Înalta Curte nu poate reține susținerea intimatului cum că nu a votat, întrucât nu rezultă că acesta ar fi părăsit sala de ședință și că nu a votat. Mai mult decât atât, în lumina principiului transparenței decizionale și a dispozițiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea că intimatul-reclamant "să anunțe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum și faptul că din această cauză nu va vota. Astfel, conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și a mediului de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, ca fiind situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative. Reglementarea legală a conflictului de interese administrativ reprezintă garantarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public prin sancționarea situațiilor în care interesul privat prevalează asupra interesului public, în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. O definiție a conflictului de interese privind funcționarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naște în situația în care un funcționar public are un interes personal de natură să influențeze sau să pară a influența exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor sale oficiale ". Chiar și la exprimarea acestui vot intimatul justifica un interes întrucât potrivit art. 43 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 iar susținerea potrivit căreia "reclamantul a fost numărat în scopul stabilirii cvorumului de prezență și că s-ar pune astfel o problemă din perspectiva respectării obligației de abținere" nu pote fi primită. Nici la momentul supunerii la vot a propunerii de adoptare a hotărârii Consiliului Local Silivașu de Câmpie nr. 13/24 aprilie 2015 prin care a fost încheiat între Primăria comunei Silivașu de Câmpie și A., Contractul Conseșiunenr. 84/2015,intimatul-reclamant nu a procedat conform dispozițiilor legale enunțate mai sus, rezumându-se doar să nu voteze, fără a "anunța" interesul său în cauză, fără a părăsi sala de ședință. Potrivit dispozițiilor art. 45 alin. (6) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetățeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun cu sprijinul secretarului unității administrativ teritoriale și al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Nu în ultimul rând, reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea Constituțională statuând prin jurisprudența sa (Decizia nr. 951/25.06.2009) că textul legal stabilește garanții ale imparțialității autorităților publice și a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuțiilor lor. Rațiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidența prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice (Decizia nr. 418/03.07.2014). Ca atare, instanța de control judiciar în analiza cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., constată că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, având în vedere că legiuitorul stabilește condițiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea și adoptarea unei hotărâri de consiliu local asupra unei probleme asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială. III. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Înalta Curte constată că scopul reglementărilor invocate de recurentă: de a asigura imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public nu a fost atins, astfel că în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 din C. proc. civ., se va admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 48 din 27 ianuarie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința atacată și va respinge acțiunea formulată de reclamantul G., ca neîntemeiată.