ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1193/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 05.01.2016 la Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2016, reclamanta ASOCIAȚIA B. în contradictoriu cu pârâții AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ-MADR și APIA- DIRECȚIA MĂSURI DE PIAȚĂ-COMPARTIMENTUL MĂSURI DE PIAȚĂ ZOOTEHNIC și APIA-PRIN DIRECTOR GENERAL, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis de Direcția Măsuri de Piață Zootehnic din cadrul M.A.D.R.-A.P.I.A., prin care s-a constatat că în sarcina sa un debit de 3.403,15 RON, precum si suspendarea executării acestui titlu de creanța pana la soluționarea cauzei.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 157 din 01 aprilie 2016 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta ASOCIAȚIA B. în contradictoriu cu pârâții AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ-MADR și APIA- DIRECȚIA MĂSURI DE PIAȚĂ-COMPARTIMENTUL MĂSURI DE PIAȚĂ ZOOTEHNIC și APIA-PRIN DIRECTOR GENERAL, dispunând anularea Deciziei nr. DMP/CC/84/19.11.2015 emise de APIA și obligarea pârâtei la emiterea unei decizii motivate în soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.09.2015 și la plata sumei de 50 RON cheltuieli de judecată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 157 din 01 aprilie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta AGENȚIA DE PLĂȚI ȘI INTERVENȚIE PENTRU AGRICULTURĂ, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței și rejudecând, respingerea în totalitate a acțiunii reclamantei ca neîntemeiată. Recurenta a susținut în primul rând că în mod greșit prima instanță a respins cererea acesteia de introducere în cauză în calitate de pârât a MADR, încălcând prevederile art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care această autoritate este emitentă a Raportului de control ex-post nr. x/16.06.2015, care a stat la baza emiterii procesului-verbal contestat. În ceea ce privește capătul de cerere privind anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.09.2015, recurenta reiterează actele normative incidente și situația de fapt, astfel cum au fost reținute în actul administrativ contestat și indicate în întâmpinare în fața primei instanțe, arătând în esență că în condițiile în care Decizia nr. DMP/CC/84/19.11.2015 emisă de APIA face trimitere exactă la actele normative incidente, intimata-reclamantă avea cunoștință de consecințele încălcării angajamentelor completate și semnate depuse o dată cu cererea de sprijin financiar. Mai mult, decizia de soluționare a contestației face trimitere la Raportul de control ex-post nr. x/16.06.2015 emis de MADR, la adresa aceleiași autorități nr. x/15.06.2015 coroborată cu răspunsul ANZ la adresele nr. x/28.07.2015 și y/14.09.2015, prin care s-a constatat că d-l C. nu a putut justifica producerea unui nr. de 29 familii de albine, drept pentru care se impune recuperarea sumei de 3403,15 RON, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.09.2015 fiind emis pe baza celor consemnate în Rapotul de control, Comisia de soluționare a contestației neavând nimic de adăugat, având în vedere și dispozițiile art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011.

Apărările formulate în cauză Reclamanta ASOCIAȚIA B. a formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat. La data de 25.07.2016 pârâta a formulat, în temeiul art. 201 alin. (2) din C. proc. civ., răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor invocate și admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, având în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 martie 2018.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinare de către intimată, precum și în raport de dispozițiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază recursul ca fiind nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Reclamanta ASOCIAȚIA B. s-a adresat instanței de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Craiova, solicitând, prin acțiunea astfel cum a fost formulată și precizată, efectuarea unui control de legalitate asupra Deciziei de soluționare a contestației nr. DMP/CC/84/19.11.2015 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.09.2015 emis de Direcția Măsuri de Piață Zootehnic din cadrul M.A.D.R.-A.P.I.A., prin care s-a constatat că în sarcina sa un debit de 3.403,15 RON, solicitând anularea acestora precum si suspendarea executării titlului de creanța pana la soluționarea cauzei. În ceea ce privește situația de fapt, Înalta Curte reține că reclamanta, prin cererea de plată nr. x/01.08.2013 a solicitat pârâtelor sprijin financiar în cadrul Programului Național Apicol (PNA, 2011-2013, beneficiind de sprijin financiar de 109 654,27 euro, din care 54.368,83 euro din fonduri FEGA și 55.285,44 euro fin BN. In urma efectuării misiunii de control ex-post din perioada 07-12.12.2014, care a vizat măsura "Ajutor financiar comunitar acordat în sectorul apicol", a fost întocmit de către M.A.D.R., Raportul de control nr. x/15.06.2015, conform Regulamentului (CE) nr. 485/2008, raport ce a fost înaintat A.P.I.A. prin adresa nr. x/24.03.2015, înregistrată la autoritatea parata cu nr. x/15.06.2015, și prin care a concluzionat, în urma verificărilor efectuate la Asociația B., cât și la membrii beneficiari de sprijin PNA și la cei 4 furnizori de material biologic, că trei dintre ei ridică suspiciunea că nu pot justifica capacitatea de producere a materialului biologic vândut. (...). llinca D. deținea în anul 2013 un efectiv de 230 de familii de albine și a vândut Asociației în perioada 26.06 -l 7.07.2013, un număr de 259 de familii de albine și 175 roiuri pe faguri, astfel încât llinca D., care deținea în anul 2013 un efectiv de 230 de familii de albine nu poate justifica capacitatea de producere a materialul biologic apicol vândut. (...)". În baza propunerii din Raportul de control de reverificare a Cererii de plată nr. x/01.08.2013 aferentă PNA 2013 și ulterior de recuperare a sumei de 112.548,85 RON reprezentând sprijinul acordat B. pentru PNA 2013 pentru produsele furnizate de cei trei furnizori la care se ridică suspiciunea de nerealizării materialului biologic, dacă aceasta se impune, conform legislației în vigoare, Direcția Măsuri de Piață din cadrul APIA a solicitat Agenției Naționale pentru Zootehnie, prin adresa nr. x/16.07.2015, un punct de vedere cu privire la cei trei furnizori de material biologic și prin adresa nr. x/16.08.2015 să precizeze dacă familia de albine poate produce 1-2 familii de albine, 2-3 roiuri/faguri, 1 buc. roi la pachet cât și dacă această familie de albine poate fi în continuare prezentă în stup. In urma primirii răspunsului Agenției Naționale pentru Zootehnie transmis prin adresele nr. x/28.07.2015 și nr. y/14.09.2015, prin care se precizează că dintr-o familie de albine, conform parametrilor tehnologici, într-un an apicol se pot obține, maxim, încă două familii de albine sau o familie de albine și două roiuri pe faguri, Direcția Măsuri de Piață a apreciat că apicultorii E. și F. au putut produce numărul de familii de albine și roi pe faguri, furnizate asociației în anul 2013, în timp de dl. C. nu a putut justifica producerea unui număr de 29 de familii de albine. Astfel, la data de 24.09.2015, Agenția de Plați si Intervenție pentru Agricultura a încheiat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x, prin care s-a stabilit in sarcina reclamantei, în calitate de beneficiar al proiectului o creanță bugetară în cuantum de 3.403,15 RON/804,0519 euro, împotriva căruia reclamanta a formulat contestație, înregistrată la APIA sub numărul 45673/26.10.2015, iar prin Decizia APIA nr. DMP/CC/84/19.11.2015 a fost respinsă contestația ca neîntemeiată. Înalta Curte constată că instanța de fond a admis acțiunea reclamantei, astfel cum a fost precizata la termenele din data de 04.03.2016 si 01.04.2016, fără să procedeze la efectuarea unui control de legalitate și asupra Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.09.2015, dispunând doar anularea Deciziei nr. DMP/CC/84/19.11.2015 si obligarea paratei APIA la emiterea unei decizii motivate în soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva acestui proces-verbal, reclamanta neformulând recurs. În ceea ce privește susținerea recurentei-pârâte că în mod greșit prima instanță a respins cererea acesteia de introducere în cauză în calitate de pârât a MADR, încălcând prevederile art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care această autoritate este emitentă a Raportului de control ex-post nr. x/16.06.2015, care a stat la baza emiterii procesului-verbal contestat, instanța de control judiciar o apreciază ca fiind nefondată, având în vedere, pe de o parte, că Raportul nu face obiectul cauzei de față, având natura juridică de act de sesizare, instanța de contencios administrativ nefiind învestită cu un control de legalitate asupra acestuia, ci asupra procesului-verbal de nereguli, iar pe de altă parte, că în baza concluziilor și prounerilor pârâta a efectuat propriile verificări, al căror rezultat, coroborat cu concluziile Raportului, au condus la emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor, care trebuie să conțină în mod necesar toate motivele de fapt și de drept care au fundamentat constatarea existenței neregulilor și stabilirea creanței bugetare afectate de nereguli. În litigiile de contencios administrativ, sunt relevante dispozițiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, fiind citată autoritatea emitentă a actului administrativ contestat care produce efecte juridice, care are obligația să depună la dosarul cauzei actele care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, temeiurile de fapt și de drept trebuind să rezulte din conținutul acestora, Raportul fiind doar un act de sesizare, care constată anumite împrejurări, acesta nefăcând obiectul acțiunii. În ceea ce privește soluția de anulare a Deciziei nr. DMP/CC/84/19.11.2015 si de obligare a paratei APIA la emiterea unei decizii motivate în soluționarea plângerii prealabile formulate împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.09.2015, Înalta Curte constată că în mod legal și temeinic prima instanță a constatat nemotivarea deciziei prin care a fost soluționata contestația reclamantei in sensul respingerii acesteia ca neîntemeiata, astfel cum este redat în considerentele sentinței conținutul acestuia de la dosarul de fond. Chiar dacă decizia de soluționare a contestației nu este actul administrativ individual ci actul administrativ de soluționare a contestației administrative, emis în realizarea controlului intern de legalitate în procedura specială prevăzută de art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, specie a recursului grațios, nemotivarea acesteia este vătămătoare pentru titularul contestației, întrucât nu benefeciază de un remediu eficient, nu primește un răspuns la susținerile sale din cuprinsul contestației, fiindu-i în mod evident încălcat dreptul la apărare. Și aceasta cu atât mai mult cu cât, astfel după cum a reținut și prima instanță, potrivit art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea publica emitenta a titlului de creanța, in aplicarea prevederilor art. 21, se va pronunța prin decizie motivata cu privire la admiterea in tot sau in parte a contestației sau la respingerea ei (…), susținerea recurentei că decizia de soluționare a contestației face trimitere la Raportul de control ex-post nr. x/16.06.2015 emis de MADR și la corespondența purtată cu ANZ pe baza cărora a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/24.09.2015, Comisia de soluționare a contestației neavând nimic de adăugat, conducând practic la lipsa de ineficiența juridică a procedurii de contestare și la inaplicabilitatea dispozițiilor mai sus citate. O autoritate administrativă dispune de puterea discretionară (puterea de apreciere) atunci când are dreptul de a alege intre mai multe decizii, care trebuie să fie conforme cu legalitatea. Ea rămâne liberă de a aprecia oportunitatea în funcție de circumstanțe, soluția care îi pare mai bună adaptată la situație, legea în vigoare lăsându-i acesteia o marjă de autonomie în acest sens. Potrivit art. 6 Titlul I din versiunea consolidată a TFUE, așa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile enunțate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată de Parlamentul European, Consiliul Europei și Comisiei Europene 2007/C 303/01, Uniunea Europeană, la art. 41 fiind prevăzut dreptul la bună administrare, iar potrivit acestei prevederi, orice persoană are dreptul de a beneficia, în ceea ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agenților Uniunii. Acest include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respetarea intereselor legitime legate de confidențialitate și secretul profesional și comercial; c) obligația administrației de a-și motiva deciziile. În speță suntem în prezența derulării unei proceduri legale administrative soluționată nefavorabil fără ca titularul contestației să fie informat cu privire la motivele respingerii cererii sale, decizia autorității nefiind motivată, astfel încât pârâta a determinat ineficiența juridică a căii de atac formulate. Buna administrare reprezintă baremul de evaluare a modului de exercitare a puterii discreționare a administrației, atât ca structură funcțională cât și prin competențele funcționarilor publici, prin care se realizează controlul intern sau judiciar de legalitate. Obligația de motivare a deciziilor rezultată din art. 296 (2) din T.F.U.E. și recunoscută ca drept potrivit art. 41 (2) c) din Carta Drepturilor Fundamentale a U.E., reprezintă și o componentă esențială a dreptului la un remediu/recurs efectiv recunoscut de art. 47 din Cartă. Această obligație impune indicarea temeiului legal al actului, a situației generale care a condus la adoptarea acestuia și a obiectivelor generale care sunt urmărite. Prezentarea motivelor trebuie să menționeze, într-o manieră clară și neechivocă, rațiunea urmată de autoritatea care a adoptat măsura, astfel încât persoanele interesate să decidă dacă vor să își apere drepturile printr-o acțiune în justiție. Astfel cum Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut constant în jurisprudența sa, "motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului, ci trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile și efectele deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. În jurisprudența comunitară s-a reținut în mod constant că amploarea și detalierea motivării depind de natura atului adoptat sau emis și de circumstanțele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greșită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării." (ICCJ-SCAF, Decizia nr. 482/26.01.2007). Prin urmare, în mod legal și temeinic a reținut prima instanță că Decizia APIA nr. DMP/CC/84/09.11.2015 de soluționare a contestației nu analizează în concret apararile reclamantei si nu răspunde punctual acestora, fiind practic nemotivata, sancțiunea fiind nulitatea, care nu poate fi acoperita prin motivarea efectuata de parata ulterior, prin întâmpinarea depusa la dosar. 5. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva sentinței nr. 157 din 01 aprilie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,