ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1158/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal la data de 17 mai 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie, în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.11.2016, încheiat la data de 10.11.2016, privind proiectul "Centrala de producere a biogazului și a energiei electrice din biomasă" - Contract de finanțare nr. x/29.02.2012, prin care a fost obligată la restituirea sumei 5.267.285,36 RON, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea aceluiași act administrativ.

Prin sentința civilă nr. 190 din 21 iunie 2017, Curtea de Apel Timișoara a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare, așa cum a fost formulată.

În dezvoltarea recursului, reclamanta a susținut că prima instanță a pronunțat hotărârea atacată cu încălcarea prevederilor art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă arată că, în condițiile unei analize sumare a actului administrativ contestat, elementele de nelegalitate sunt evidente. În acest sens, invocă nemotivarea în drept a actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Astfel, pârâta nu a detaliat ce prevederi ale Ordinului nr. 2228/2008 au fost încălcate, rezumându-se la a menționa lapidar încălcarea acestui ordin, ceea ce echivalează cu nemotivarea în drept a procesului-verbal de constatare a neregulilor. În opinia recurentei-reclamante, procedura necesar a fi urmată de către beneficiarii privați în cazul modificării unor aspecte/detalii legate de proiectul avizat a fost respectată în limitele cadrului legal conferit de Ordinul nr. 2228/2008 și O.U.G. nr. 66/2011. Un alt argument de natură a fundamenta existența cazului bine justificat se referă la faptul că pârâta avea cunoștință de modificarea soluției tehnice încă de la momentul luării decizei, fiind în posesia documentelor care specificau acest aspect, a luat parte la recepția proiectului, a construcției, a luat parte la discuțiile privitoare la necesitatea ajustătii proiectului și a soluțiilor tehnice, fără a formula obiecțiuni. Or, prin emiterea procesului-verbal contestat, autoritatea pârâtă nu face altceva decât să-și invalideze propriile decizii și documente, prevalându-se de prevederi legale generice și pretinse încălcări ale legislației aplicabile. Prin urmare, aceste elemente demonstrează existența cazului bine justificat, iar instanța a reținut greșit că nu ar fi îndeplinită această condiție.

Cât privește condiția pagubei iminente, contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta-reclamantă arată că este îndeplinită și această condiție. Astfel, raportat la cuantumul ridicat al sumei cerute a fi restituită și la specificul activității societății reclamante care necesită lichidități financiare pentru plata creditelor bancare angajate, consideră că această condiție a suspendării actului administrativ este dovedită. De asemenea, recurenta-reclamantă arată că riscă să sufere un prejudiciu prin punerea în executare a actului întrucât, este evident că achitarea acestei sume ar incapacita din punct de vedere financiar și funcțional societatea. În plus, susține recurenta-reclamantă, a fost aplicată o corecție financiară în cuantum de 5.267.285,36 RON, cuantum incorect, întrucât nu aceasta este suma care a fost solicitată spre rambursare, aferentă digestoarelor pretins edificate prin fraudă și cu ilegala modificare a proiectului, în fapt suma fiind de 494.634,00 RON.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Energiei a solicitat, în principal, anularea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, susținând, în esență, că prima instanță a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Prin note scrise, depuse ulterior întâmpinării, intimatul invocă excepția lipsei de interes în susținerea recursului, cu motivarea că reclamanta nu mai justifică un interes, în raport de temeiul de drept al cererii de suspendare și de faptul că acțiunea în anulare a fost soluționată în cadrul dosarului nr. x/2017

Prin rezoluția din 18 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 6 martie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Referitor la excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei

În motivarea excepției, intimatul-pârât a invocat nulitatea căii de atac pentru nemotivare, susținând faptul că, deși recurenta-reclamantă și-a încadrat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivele de recurs dezvoltate nu pot fi încadrate în cazul de casare anterior indicat.

Examinând excepția invocată, Înalta Curte o apreciază a fi neîntemeiată, reținând că, în cauză, criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, raportate la hotărârea atacată, se circumscriu motivului de casare invocat în susținerea recursului formulat, respectiv în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

II.2. Referitor la excepția lipsei de interes a recurentei-reclamante în susținerea recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei

Intimatul a opus excepția menționată în considerarea faptului că, după declararea recursului, societatea recurentă-reclamantă a obținut o soluție parțial favorabilă pe fondul cererii de anulare.

Suspendarea executării actului administrativ dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 durează până la soluționarea acțiunii în anulare în primă instanță [art. 14 alin. (1)], în timp ce suspendarea dispusă în temeiul art. 15 durează până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, soluția de suspendare a executării actului administrativ, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, încetează de drept să mai producă efecte juridice prin soluționarea definitivă a cauzei.

Așa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 222 din 19 septembrie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a soluționat fondul cauzei, fiind admisă, în parte, acțiunea în anularea actului administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată în cauza de față și, în consecință, au fost anulate în parte procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016 și decizia de soluționare a contestației nr. 240046/11.01.2017, emise de pârât, pe care le-a menținut în limita sumei de 1.086.809,5 RON.

De asemenea, potrivit informațiilor furnizate de sistemul Ecris, a rezultat că împotriva sentinței civile nr. 222 din 19 septembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, atât reclamanta, cât și pârâtul au declarat recurs, ce a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 29.11.2018, fără prim termen de judecată fixat.

În conformitate cu prevederile art. 494 coroborate cu art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 C. proc. civ., titularul căii de atac a recursului poate susține demersul său numai dacă subzistă un interes determinat, legitim, personal, născut și actual.

În cauză, suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.11.2016 emis de autoritatea pârâtă, s-a solicitat în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, soluția fiind de respingere a acestei cereri. În raport de data introducerii prezentei cereri de suspendare, temeiul de drept este cel regăsit în prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar folosul practic urmărit de recurenta-reclamantă prin promovarea prezentului recurs rezidă, finalmente, în admiterea acestei cereri, cu efecte asupra temporizării executării actului administrativ contestat până la rămânerea definitivă a soluției pronunțate în acțiunea în anularea respectivului act.

Astfel, Înalta Curte constată că reclamanta justifică interesul procesual al promovării cererii de suspendare, în condițiile în care, deși acțiunea în anulare a fost admisă, această soluție nu are caracter definitiv, fiind atacată cu recurs de pârâtul Ministerul Energiei, iar admiterea în fond a acțiunii în anulare nu conduce la suspendarea de drept a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.11.2016.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepția lipsei de interes.

II.3. Analizând recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, Înalta Curte îl constată fondat.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurenta-reclamantă pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Criticile invocate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, sentința recurată reflectând aplicarea greșită a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei.

Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Dispozițiile mai sus citate prevăd obligația îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiții se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

În cauză, contrar opiniei primei instanțe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Astfel, un prim aspect de nelegalitate ce poate fi analizat și în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ îl constituie nemotivarea actului administrativ, cerință de formă a cărei neîndeplinire naște o îndoială justificată asupra legalității acestuia. Instanța de control judiciar reține că este întemeiată critica reclamantei vizând nearătarea temeiului de drept al neregulii reținute, având în vedere că indicarea generică a Ordinului nr. 2228/2008, fără a se arăta în concret care anume dispoziții din cuprinsul acestui ordin au fost încălcate de către reclamantă, nu poate echivala cu o motivare în drept a procesului-verbal contestat.

Al doilea indiciu de posibilă nelegalitate al actului administrativ în discuție rezultă din soluția pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosarul nr. x/2015, în care s-au anulat în parte procesul-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.02.2015 și decizia de soluționare a contestației administrative îndreptate de reclamanta din cauză împotriva acestui proces-verbal de constatare, proces-verbal care a fost avut în vedere de B. la fundamentarea neregulii.

În fine, Înalta Curte constată că, în cauză, sunt elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, având în vedere soluția pronunțată în acțiunea în anulare a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată în prezenta cauză. Astfel, prin sentința civilă nr. 222 din 19 septembrie 2018, pronunțată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea în anulare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, și a anulat, în parte, procesul-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016 și decizia de soluționare a contestației nr. 240046/11.01.2017, emise de pârât, pe care le-a menținut în limita sumei de 1.086.809,5 RON, reținând că în cauză suma de restituit se ridică la această valoare, prin aplicarea unui procent de 70% folosit de autoritate asupra valorii indicate de expert.

Deși soluția pe fond este parțial favorabilă reclamantei, Înalta Curte constată că s-a anulat cea mai mare parte a corecției financiare din suma totală impusă reclamantei a fi restituită, ceea ce poate atrage suspendarea întregului act. Această soluție dată acțiunii în anularea actului administrativ are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016 ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, așa încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susțineri și apărări ale părților.

Chiar dacă susmenționata sentință civilă nu este definitivă, această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În consecință, în mod greșit prima instanță a constatat inexistența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016.

În ceea ce privește cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reține că, în speță, este întrunită și condiția pagubei iminente, așa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că punerea în executare a procesului-verbal, aparent nelegal, ar putea avea ca efect perturbarea gravă a activității acesteia, fără posibilitatea de reparare ulterioară a prejudiciului astfel creat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a respins cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli nr. x/15.11.2016, reținând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

II.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului și excepția lipsei de interes în susținerea recursului, invocata de intimatul-pârât Ministerul Energiei, va admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., va casa sentința atacată și, rejudecând, va admite cererea reclamantei de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.11.2016, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului și excepția lipsei de interes în susținerea recursului, invocate de intimatul-pârât Ministerul Energiei, ca neîntemeiate.

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 190 din 21 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând:

Admite cererea de suspendare.

Suspendă executarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/15.11.2016, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 martie 2019.