ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3808/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea adresată Curții de Apel Constanța și înregistrată sub nr. x/28.07.2016 reclamanta UNIUNEA SERVICIILOR PUBLICE DE PAZĂ DE INTERES JUDEȚEAN DIN ROMÂNIA a chemat în judecată pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI și MINISTRUL AFACERILOR INTERNE (MAI), în temeiul dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, a formulat " cerere în anularea" prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare privind stabilirea numărului de posturi din aparatul de specialitate al primarului, aparatul de specialitate al consiliului județean, precum și din instituțiile publice locale înființate prin hotărâri ale autorităților deliberative, potrivit anexei care face parte integrantă din O.U.G. nr. 63/2010, solicitând să se dispună:

- admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010 cu consecința trimiterii cauzei către Curtea Constituțională în vederea pronunțării asupra neconstituționalității prevederilor actului normativ mai sus menționat;

- suspendarea cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate;

- pe fond admiterea acțiunii cu consecința anulării prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010;

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 217/CA pronunțată în data de 16 noiembrie 2016, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, respingând, ca inadmisibilă, acțiunea promovată de reclamanta UNIUNEA SERVICIILOR PUBLICE DE PAZĂ DE INTERES JUDEȚEAN DIN ROMÂNIA în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI, și MINISTRUL AFACERILOR INTERNE (MAI).

Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 217/CA din data de 16 noiembrie 2016 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta UNIUNEA SERVICIILOR PUBLICE DE PAZĂ DE INTERES JUDEȚEAN DIN ROMÂNIA, încadrând în drept criticile sale în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin recursul său recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a omis a cerceta actele dosarului și nu a sesizat că anexat cererii introductive de instanță a depus memoriul în care dezvolta pe larg motivele de neconstituționalitate ale articolului III din O.U.G. nr. 63/2010, memoriu care, urmare admiterii excepției de neconstituționalitate de către instanța în fața căreia s-a invocat, s-ar fi trimis Curții Constituționale.

Apreciază astfel recurenta că a respectat rigorile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme, din cuprinsul acțiunii introductive a solicitat ca instanța de contencios administrativ să se pronunțe asupra anulării prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010, precum și asupra excepției de neconstituționalitate, din perspectiva art. 29 din Legea nr. 47/1992, atașând acțiunii introductive memoriul separat ce viza neconstituționalitatea prevederilor sus-menționale.

Consideră recurenta că, în mod nelegal instanța de fond a apreciat că motivarea excepției de neconstituționalitate învederată în cuprinsul acțiunii introductive nu însoțește acțiunea, câtă vreme, cele două au fost formulate separat, la dosar depunând acțiunea în anulare și separat excepția de neconstituționalitate, astfel cum impun prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În mod evident, instanța de contencios administrativ nu putea fi învestită doar cu excepția de neconstituționalitate, deoarece, în raport de prevederile Legii nr. 47/1992, n cadrul controlului de constituționalitate a posteriori, neconstituționalitatea prevederilor din legi și/sau ordonanțe, poate fi invocată doar pe cale de excepție într-un litigiu pendinte, sens în care a solicitat instanței de contencios adminstrativ anularea dispozițiilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010 precum și analizarea condițiilor de admisibilitate ale excepției de neconstituționalitate și trimiterea acestei excepții, în situația în care instanța de fond aprecia îndeplinite condițiile prevăzute la art. 29 din Legea nr. 47/1992, căttre Curtea Constituțională.

Acesta a fost și motivul pentru care a solicitat și suspendarea cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate de către Curtea Constituțională, având în vedere că instanța de contencios administrativ poate soluționa cauza ce vizează anularea unor dispoziții cuprinse în ordonanțe de guvern, doar în situația în care Curtea Constituțională a constatat caracterul neconstituțional al prevederilor față de care s-a solicitat anularea.

Astfel, recurenta apreciază că articolul 9 constituie concretizarea în plan legislativ a principiului consacrat de art. 126 din Constituția României, potrivit căruia instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze cererile persoanei vătămate, sau, după caz prin dispoziții din ordonanțe ale guvernului declarate neconstituționale.

Solicită astfel admiterea recursului, respingerea excepției de inadmisibilitate, ca nefondată, cu consecința casării hotărârii și trimiterii cauzei instanței de fond, în vederea soluționării cauzei.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantă au formulat întâmpinări ambele autorități publice intimate-pârâte, în cadrul cărora au solicitat, în esență, respingerea recursului, ca nefondat și menținerea hotărârii de fond, ca fiind legală și temeinică.

A susținut intimatul -pârât Guvernul României că, instanța de fond a reținut corect, în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la condițiile de admisibilitate a excepției de neconstituționalitate prevăzute de Legea nr. 47/1992, că o perspană vătămată într-un drept ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ numai însoțită de excepția de neconstituționalitate.

Instanța de fond a avut în vedere cu justețe și Decizia nr. 660/2007 a Curții Constituționale.

La rândul său, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a susținut că obiectul acțiunii îl reprezintă însăși neconstituționalitatea ordonanței, iar în sistemul de drept românesc este inadmisibilă formularea unei acțiuni directe care să vizeze actul normativ, după ce acesta a intrat în vigoare, singurul care poate ridica excepții direct în fața Curții Constituționale fiind Avocatul Poporului. Astfel spus, potrivit art. 146 din Constituția României, titularul dreptului de sezină în cadrul controlului de constituționalitate a posteriori pe cale de acțiune este exclusiv Avocatul Poporului.

Prin urmare, apreciază intimatul că neconstituționalitatea unei ordonanțe a Guvernului (simple sau de urgență) nu poate forma obiectul unei acțiuni principale în fața instanței de contencios administrativ, ci trebuie să constituie întotdeauna un mijloc de apărare într-un litigiu în curs de soluționare, pe cale de excepție, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Astfel, excepția de neconstituționalitate, astfel cum a fost formulată reprezintă o veritabilă acțiune în contencios, fapt interzis expres de dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care atât cererea principală, care în acest caz se confundă cu excepția cât și excepția, sunt inadmisibile.

Față de aceste considerente, solicită respingerea recursului, ca nefondat, urmând a se constata că hotărârea pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin Rezoluția din data de 22 octombrie 2018 s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 10 septembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinările formulate de intimații-pârâți, a probatoriului administrat în cauză în fața primei instanțe și a normelor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Analizând actele și lucrările dosarului de fond, constată Înalta Curte că, prin cererea introductivă dedusă judecății în primă instanță, la data de 28 iulie 2016, pe calea prevăzută de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamanta UNIUNEA SERVICIILOR PUBLICE DE PAZĂ DE INTERES JUDEȚEAN DIN ROMÂNIA a formulat " cerere în anularea" prevederilor prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare privind stabilirea numărului de posturi din aparatul de specialitate al primarului, aparatul de specialitate al consiliului județean, precum și din instituțiile publice locale înființate prin hotărâri ale autorităților deliberative, potrivit anexei care face parte integrantă din O.U.G. nr. 63/2010, solicitând să se dispună:

- admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010 cu consecința trimiterii cauzei către Curtea Constituțională în vederea pronunțării asupra neconstituționalității prevederilor actului normativ mai sus menționat;

- suspendarea cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate;

pe fond admiterea acțiunii cu consecința anulării prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010;

- pe fond admiterea acțiunii, cu consecința anulării prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010

- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Totodată, alăturat cererii de chemare în judecată, reclamanta a depus un memoriu separat, în cadrul căruia a invocat Excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010, solicitând înaintarea prezentei excepții instanței de contencios constituțional, care să dispună admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, precum și pentru stabilirea unor măsuri financiare privind stabilirea numărului de posturi din aparatul de specialitate al primarului, aparatul de specialitate al consiliului județean, precum și din instituțiile publice locale înființate prin hotărâri ale autorităților deliberative, potrivit anexei care face parte integrantă din O.U.G. nr. 63/2010 ca urmare a încălcării dispozițiilor art. 16, art. 41, art. 45 și art. 135 din Constituția României, cu consecința declarării ca neconstituționale a acestor prevederi.

Verificând legalitatea hotărârii recurate, instanța de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, raportat la dispozițiile 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, reține că ordonanțele Guvernului nu sunt acte administrative supuse controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ ci, potrivit art. 115 din Constituție, sunt acte normative cu putere de lege, adoptate în temeiul delegării legislative.

În temeiul art. 126 alin. (6) din Constituția României, instanțele de contencios administrativ nu exercită un control de legalitate asupra ordonanțelor, ci sunt competente doar să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale de Curtea Constituțională.

Conform art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, denumit de legiuitor "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului":

"Alin. 1- Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

Alineatul 5 al aceluiași articol prevede că " - Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Astfel, constată Înalta Curte că articolul 9 din Legea nr. 554/2004 conferă posibilitatea învestirii instanțelor de contencios administrativ cu acțiuni formulate împotriva ordonanțelor guvernului, însă acestea pot avea ca obiect numai acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

Rezultă din dispozițiile mai sus menționate că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, poate solicita instanței de contencios administrativ sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate invocate împotriva ordonanței Guvernului, doar în condițiile în care a sesizat instanța cu o cerere având unul dintre obiectele enunțate la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, chiar Curtea Constituțională, în jurisprudența sa constantă, respingând ca inadmisibile excepțiile de neconstituționalitate, a statuat că, legile și ordonanțele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acțiune introdusă în acest scop la instanța de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepție, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Analizând cererea de chemare în judecată, instanța de control judiciar constată că în speță, reclamanta a formulat acțiunea sub forma unei "cereri de anulare", solicitând anularea aceluiași act normativ cu privire la care invocă și excepția de neconstituționalitate, respectiv articolul III din O.U.G. nr. 63/2010. De altfel, astfel cum se poate observa din petitul acțiunii, reclamanta solicită chiar instanței de contencios administrativ să dispună " admiterea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010". În esență, reține Înalta Curte că întreaga argumentație a reclamantei pentru anularea articolului III din O.U.G. nr. 63/2010 este construită pe ideea neconstituționalității acestei dispoziții, multe dintre aspectele prezentate în cererea de chemare în judecată fiind reluate de parte în motivarea excepției de neconstituționalitate atașată la cererea de chemare în judecată. Se constată astfel că, în cauză reclamanta nu solicită anularea unui act administrativ emis în baza articolului III din O.U.G. nr. 63/2010, astfel cum impun dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, ci obiectul principal al acțiunii în constituie în concret chiar ordonanța de guvern, atacată de parte pe cale principală, astfel că, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea, ca fiind inadmisibilă.

Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, respectiv alin. (4) și (5), ce prevăd următoarele:

"(4) Sesizarea Curții Constituționale se dispune de către instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate, printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale părților, opinia instanței asupra excepției, și va fi însoțită de dovezile depuse de părți. Dacă excepția a fost ridicată din oficiu, încheierea trebuie motivată, cuprinzând și susținerile părților, precum și dovezile necesare.

5) Dacă excepția este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) sau (3), instanța respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curții Constituționale."

Astfel, analizând aceste dispoziții, constată Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, că instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de neconstituționalitate are posibilitatea de a aprecia doar asupra condițiilor de admisibilitate a excepției de neconstituționalitate, neavând competența de a analiza pe fond excepția de neconstituționalitate, acesta fiind atributul exclusiv al Curții Constituționale, exercitat potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

Din această perspectivă, instanța de control judiciar apreciază susținerile recurentei -reclamante, din cuprinsul cererii de recurs, în sensul că a "respectat rigorile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme, în cuprinsul acțiunii introductive a solicitat ca instanța de contencios administrativ să se pronunțe asupra anulării prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010 precum și asupra excepției de neconstituționalitate", ca fiind fără suport legal.

În esență, Înalta Curte reține că pretinsa nelegalitate invocată de recurenta-reclamantă este întemeiată exclusiv pe caracterul neconstituțional al prevederilor art. III din O.U.G. nr. 63/2010, inadmisibil a fi analizat de instanța de contencios administrativ.

Astfel, în condițiile în care, prin cererea formulată reclamanta nu a respectat limitele obiectului acțiunii, astfel cum sunt menționate expres la alin. (5) al articolului 9 din Legea nr. 554/2004, promovând o acțiune în care obiectul principal al acesteia îl constituie constatarea neconstituționalității de către instanța de contencios administrativ, respectiv anularea articolului III din O.U.G. nr. 63/2010, în mod legal acțiunea sa a fost respinsă, ca inadmisibilă.

Instanța de control judiciar amintește că atacarea pe cale directă a dispozițiilor cuprinse în conținutul unui astfel de act constituțional-ordonanța de urgență - în fața instanțelor de contencios administrativ nu poate fi recunoscută în temeiul dispozițiilor de drept intern, constituind un fine de neprimire care împiedică analizarea caracterului neconstituțional și neconvențional al acestui act normativ având forța juridică a unei legi, de către instanțele judecătorești de drept comun, aspect menționat chiar prin disp. art. 146 lit. d) din Constituția României,

În plus, Înalta Curte are în vedere considerentele Curții Constituționale a României în pronunțatea Deciziei nr. 660/2007 prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate și s-a constatat că dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituționale în măsura în care permit ca acțiunea introdusă la instanța de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituționalității unei ordonanțe sau a unei dispoziții dintr-o ordonanță.

Astfel, a reținut instanța constituțională că " Soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate a unei legi sau a unei ordonanțe, ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial, reprezintă o formă de control al constituționalității care se derulează a posteriori. Atât art. 146 lit. d) din Constituție, cât și art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 se referă la excepțiile de neconstituționalitate ridicate în fața "instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial", "în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia". Excepția trebuie să aibă ca obiect neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare "care are legătură cu soluționarea cauzei".

Prin urmare, se deduce că posibilitatea ridicării excepției de neconstituționalitate presupune existența unui litigiu pe rolul instanței, iar soluționarea acestuia depinde de rezolvarea de către Curtea Constituțională a unei excepții care are legătură cu cauza. Or, în speța de față, obiectul principal îl constituie chiar neconstituționalitatea unei dispoziții dintr-o ordonanță, inadmisibil de analizat de către instanța de contencios administrativ, acesta fiind atributul exlusiv al instanței constituționale.

Așa fiind, Înalta Curtea reține că, atunci când obiectul acțiunii principale introduse la instanța de judecată este constatarea neconstituționalității unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență a Guvernului ori a unor dispoziții din aceasta, excepția de neconstituționalitate este transformată într-o veritabilă acțiune directă, pierzându-și astfel natura sa de excepție, înțeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuție fondul pretenției deduse judecății."

Astfel, în condițiile în care, dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, permit doar promovarea unei acțiuni de anulare a actelor administrative emise în baza unei ordonanțe sau a unei dispoziții dintr-o ordonanță. apreciată ca neconstituțională, excepția de neconstituționalitate invocată pe calea prevăzută de art. 9 fiind doar un mijloc de apărare și nu o veritabilă acțiune, iar în prezenta cauză se solicită anularea aceleiași dispoziții din ordonanța de guvern ce face și obiectul excepției de neconstituționalitate, respectiv articolul III din O.U.G. nr. 63/2010, deși normele legale mai sus menționate, permit doar promovarea unei acțiuni de anulare a actelor administrative emise în baza acesteia, Înalta Curte constată că instanța de fond, analizând judicios obiectul cererii de chemare în judecată, prin raportare la temeiul de drept invocat, în mod legal a constatat că acțiunea promovată de reclamantă este inadmisibilă, " anularea" unui articol dintr-o ordonanță de Guvern nepuntându -se dispune decât printr-un act normativ cu forță juridică cel puțin egală cu a actului care se modifică, iar emiterea unei legi sau a unei ordonanțe de Guvern, indiferent de obiectul reglementării, nu intră în sfera de competență a instanței judecătorești.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de reclamanta Uniunea Serviciilor Publice de Pază de Interes Județean din România, ca nefondat, fiind astfel menținută hotărârea atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Uniunea Serviciilor Publice de Pază de Interes Județean din România împotriva sentinței civile nr. 217/CA din 16 noiembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 septembrie 2019.