ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2504/2020

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/03.11.2016, emis de pârâtă. Ulterior, la data de 02.10.2017 reclamantul a formulat o cerere prin care a solicitat sesizarea CJUE cu soluționarea unei întrebări preliminare vizând aplicarea Deciziei nr. 2006/928/CE, a art. 10,11 și 13 din Directiva 65/46, art. 49 din CDFUE și art. 15 alin. (1) raportat la art. 39 și 40 din aceeași Cartă cu referire la art. 47 din Cartă. Totodată, a precizat motivele de nelegalitate formulând o cerere intitulată "excepție preliminară" invocând nulitatea raportului de evaluare ca urmare a încălcării prevederilor art. 26 alin. (3) teza II-a din Legea nr. 176/2010 cu privire la existența unei cauze de înlăturare a răspunderii disciplinare ca urmare a incompatibilității.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4158 din 06 noiembrie 2017, a respins cererea formulată de reclamant privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene în temeiul prevederilor art. 267 din TFUE, a admis acțiunea astfel cum a fost formulată și precizată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și, pe cale de consecință, a anulat raportul de evaluare emis de pârâtă sub nr. x/03.11.2016, luând act că reclamantul va solicita cheltuielile de judecată pe cale separată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că în conformitate cu prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010: (1) Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Activitatea de evaluare în prezenta cauză, privind evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităților, s-a efectuat pentru perioada cuprinsă între 25.10.2006 (data numirii în funcția publică) și 13.08.2013 (data emiterii adresei de Oficiul Național al Registrului Comerțului). Reclamantul A. deține calitatea de funcționar parlamentar începând cu anul 2006, fiind și în prezent titular al acestui statut. Activitatea de evaluare a reclamantului a fost demarată în data de 28.05.2013, moment la care intimatul deținea funcția publică, făcând parte dintre categoriile prevăzute de art. 1 al Legii nr. 176/2010. Activitatea de evaluare a incompatibilităților se efectuează pe toată durata deținerii funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani de la încetarea acestora. În situația dată, reclamantul se încadrează în prima teză a normei, deținând funcția de publică încă din anul 2006, în mod neîntrerupt. Astfel, prescripția prevăzută de norma specială nu a început să curgă în cazul său, întrucât acestuia nu i-a încetat funcția publică în considerentul căreia a fost demarată procedura de evaluare. Considerarea primei instanțe, referitoare la termenul general de prescripție de 3 ani, nu este aplicabilă în situația reclamantului, atât timp cât situația acestuia se încadrează în prima teză a normei juridice, fiind în exercițiul funcției publice față de care a început activitatea de evaluare. Aplicarea dispozițiilor legale în sensul în care a realizat-o instanța de fond ar presupune ideea ca evaluarea stării de incompatibilitate să fi fost efectuată doar pentru o perioadă de 3 anterioară datei la care ANI a fost sesizată și a demarat evaluarea și în cazul unui funcționar public care deține în mod neîntrerupt funcția publică, aspect care contravine flagrant normei speciale indicate, conform căreia activitatea de evaluare se desfășoară pe toată durata deținerii funcției publice. În altă ordine de idei se mai arată că decizia CCR are aplicabilitate doar pentru viitor, iar cauza prezentă pune în discuție o stare de incompatibilitate reținută pentru perioada 2006 - 2011. Recurenta mai precizează că Decizia CCR 449/2015 a fost pronunțată pentru respingerea unei excepții de neconstituționalitate ridicată în cadrul unui dosar ce avea ca obiect contestarea unui raport de evaluare emis în sarcina unei persoane ce deținea o funcție publică în baza unui mandat. Activitatea de evaluare a debutat în timpul deținerii funcției publice de către persoana evaluată, iar legea nu prevede un termen maximal în care inspectorul de integritate este obligat să emită raportul de evaluare într-o lucrare aflată în lucru. Reținerea instanței cu privire la termenul depășit de emitere a raportului de evaluare, în considerarea împlinirii unui termen general de 3 ani, invocat prin prisma considerentelor Curții Constituționale este eronată, întrucât, chiar dacă am da valența unei asemenea interpretări legislative, activitatea de evaluare în cazul reclamantului a debutat în termenul de 3 ani de la încetarea stării de incompatibilitate, iar emiterea raportului de evaluare nu este condiționată de respectarea niciunui termen legal. Așadar, dispozițiile speciale referitoare ia răspunderea disciplinară a persoanei evaluate au în vedere doar termenul de aplicare a sancțiunii disciplinare, prin raportare la rămânerea definitivă a unui raport de evaluare prin care este constatată o stare de incompatibilitate, sau de conflict de interese. Mai precis, competența materială a A.N.I. se întinde, numai asupra constatării unei stări de incompatibilitate sau de conflict de interese nu și asupra stabilirii sancțiunilor care se iau ca urmare a existenței unui incident de integritate, conform Legii nr. 176/2010. Ulterior întocmirii, Raportul de evaluare este comunicat autorităților competente în vederea eventualei aplicări a unor sancțiuni. Prin raportul de evaluare contestat nu se aplică persoanei evaluate vreo sancțiune, ci doar se constată incidentul de integritate, motiv pentru care aspectele referitoare la prescripție extinctivă a răspunderii administrative nu prezintă un motiv de nulitate a raportului de evaluare, apărările întemeiate pe această instituție juridică putând fi valorificate în procedura subsecventă întocmirii raportului după pronunțarea unei hotărâri definitive și irevocabile de confirmare a existenței incompatibilității constatate prin raportul de evaluare contestat. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară, precum și decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Reclamantul A. a formulat recurs incident prin care solicită casarea sentinței și, în urma rejudecării, să se admită contestația, și să se constatate: - încălcarea procedurii de evaluare prevăzute de art. 20 din Legea 176/2010, sub sancțiunea nulității absolute impuse de art. 13 din Legea 176/2010, dat fiind că solicitarea de date și informații nepublice s-a făcut în lipsa informării și a invitării persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere; - încălcarea totală a dreptului la apărare al persoanei evaluate, garantat de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010; - lipsa sancționării de către lege a abaterii disciplinare a incompatibilității reținută în privința Recurentului-reclamant la momentul emiterii Raportului de evaluare contestat; - incidența cauzei de înlăturare a răspunderii disciplinare a incompatibilității prevăzută de art. 26 alin. (3) din Legea 176/2010. Recurentul consideră că sentința recurată este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât instanța a apreciat în mod eronat, prin aplicarea greșită a legii, că actele efectuate de recurenta-pârâta în lucrarea nr. 22945/S/I1/28.05.2013, inclusiv Raportul de evaluare nr. x/03.11.2016, cu care a fost finalizată această lucrare, sunt întocmite în mod legal deși întreaga procedură de evaluare s-a desfășurat pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie informată și invitată să depună un punct de vedere (acest aspect se circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.). Recurentul-reclamant mai susține că instanța de fond a pronunțat sentința recurată fără a avea în vedere garanția procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează procedura de desfășurare a evaluării ANI în privința stării de incompatibilitate, împărțind-o în două etape: înainte și respectiv după informarea persoanei evaluate. Așadar, potrivit dispozițiilor acestor texte de lege, persoana evaluată trebuie informată și invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele ce constituie elementele constitutive ale conflictului de interese, ce se rețin în sarcina acestuia de către ANI, înainte ca Agenția să poată solicita informații care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice. Potrivit art. 20 din Legea 176/2010, persoana evaluată are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice date ori informații pe care le consideră necesare. Prin exprimarea unui punct de vedere, persoanei evaluate i se dă posibilitatea de a se apăra, iar această posibilitate trebuie să fie efectivă. Procedura de evaluare a incompatibilităților, potrivit Legii 176/2010, este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) CEDO, în consecință i se aplică principiile și garanțiile CEDO în această materie, printre care și aplicarea legii ulterioare mai favorabile. Cu aplicabilitate la cazul de față, prin incompatibilitatea funcționar public parlamentar-administrator de societate, se restrânge exercițiul unor drepturi garantate de Constituție: dreptul de a ocupa o demnitate publică (art. 16, alin. (3), dreptul la muncă (art. 41, alin. (1) și libertatea economică (art. 45). Începând cu 01.01.2016 dispozițiile art. 9 din Legea 7/2006 au fost modificate și au în prezent următorul conținut "Calitatea de funcționar public parlamentar este incompatibilă cu orice altă funcție publică, cu excepția funcțiilor și activităților didactice din învățământul superior, cercetare științifică și creație literar-artistică, precum și cu excepția funcțiilor exercitate în domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public parlamentar, potrivit fișei postului." Astfel, noua formă a art. 9 din Legea 7/2006, exclude din sfera stării de incompatibilitate, fapta funcționarului public parlamentar care exercită funcții în domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuțiile exercitate ca funcționar public parlamentar. De asemenea, recurentul precizează că pretinsa stare de incompatibilitate a încetat la 01.01.2011, cu mai mult de 2 ani înainte de sesizarea Agenției ce a fost făcută la 28.05.2013, în consecință orice sancțiune disciplinară putea fi aplicată numai în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, adică cel mai târziu la data de 01.01.2014.

Apărările formulate În cauză, părțile au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că atât recursul principal, cât și recursul incident sunt nefondate. Deși au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și va răspunde criticilor formulate prin considerente comune. Din actele și lucrările dosarului rezultă că prin raportul de evaluare întocmit de ANI sub nr. x/03.11.2016 s-a constatat că reclamantul nu a respectat dispozițiile legale privind regimul juridic al incompatibilităților, întrucât în perioada 25.10.2006(data numirii în funcția publică parlamentară) și data de 01.01.2011(data modificării dispozițiilor art. 10 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 7/2006) a deținut simultan cu calitatea de funcționar public parlamentar și funcțiile de administrator la S.C. B. și S.C. C. S.R.L., încălcând dispozițiilor art. 9 și 10 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 7/2006. Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a apreciat că sunt incidente dispozițiile privind prescripția extinctivă a răspunderii disciplinare din perspectiva posibilității autorității publice pârâte de a continua procedura de evaluare și de a emite raportul de evaluare în condițiile în care termenul general de 3 ani s-a împlinit anterior emiterii acestuia. În mod temeinic și legal s-a constatat de către instanța de fond că potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015 revine instanței de contencios administrativ învestită cu evaluarea legalității raportului de evaluare să verifice dacă pârâta a întocmit un astfel de raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă. Potrivit considerentelor menționate de instanța de contencios constituțional, termenul general de prescripție a răspunderii administrativ disciplinare în privința reclamantului este de 3 ani care a început să curgă de la data săvârșirii faptei reținută în sarcina acestuia, cel mai târziu de la data de 01.01.2011 când a fost modificată prevederea legală care stabilea o astfel de situație de incompatibilitate în privința funcționarilor publici parlamentari, împlinindu-se la data de 01.01.2014, în condițiile în care activitatea de evaluare a reclamantului a început ulterior împlinirii acestui termen, neavând relevanță, potrivit aceleiași decizii a Curții Constituționale, dacă în fapt pârâta a început activitatea de evaluare în limita termenului prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010, neputând fi reținută o întrerupere sau o suspendare a cursului prescripției, cauzele fiind strict și limitativ prevăzute de lege. În ceea ce privește susținerile recurentului-reclamant privind încălcarea prevederilor art. 13 din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că solicitarea și prelucrarea datelor și informațiilor a avut loc cu respectarea prevederilor speciale din Legea nr. 176/2010. Față de reclamant au fost transmise toate informările prevăzute de lege, pentru fiecare dintre aceste informări fiind formulate adrese de revenire. Toate aceste adrese au fost returnate Agenției Naționale de Integritate, întrucât nu au fost ridicate de la oficiul poștal. Acest aspect nu echivalează cu neefectuarea procedurii de informare, fapt care să poată fi invocat ca și echivalent al cauzei de nulitate a procedurii și a raportului. Înalta Curte are în vedere faptul că legea nu impune pentru legalitatea procedurii, ca persoana evaluată să își exprime acordul cu privire la procedura de evaluare, ulterior transmiterii scrisorilor de informare. De altfel, prin modul în care recurentul a formulat criticile sale, reies în sarcina inspectorilor de integritate obligații pe care legea nu le prevede. În ceea ce privește motivul de recurs privind încălcarea dreptului la apărare - art. 8 alin. (3) Legea nr 176/2010 - lipsa punctului de vedere, Înalta Curte apreciază că dreptul la apărare al persoanei evaluate poate fi exercitat atât în faza administrativă a procedurii de evaluare, cât și în faza contencioasă, prin formularea contestației împotriva raportului de evaluare. Acest aspect acoperă orice vătămare adusă în faza administrativă dreptului la apărare. Din actele și lucrările dosarului rezultă că în faza administrativă, procedura legală a informării a fost îndeplinită, fiind solicitat punctul de vedere al persoanei evaluate, și fiind furnizate toate informațiile referitoare la manifestarea dreptului la apărare al acesteia. Susținerile reclamantului referitoare la încălcarea dreptului la apărare al persoanei evaluate sunt, așadar, nefondate, atât în ceea ce privește vătămarea sa, cât și în ceea ce privește lipsa acoperirii acestei vătămări. Cu privire la susținerile reclamantului privind lipsa legalității stării de incompatibilitate reținută de inspector prin raportul de evaluare, Înalta Curte reține că așa cum a reținut și instanța de fond în considerente, și în cuprinsul raportului de evaluare, în evaluarea stării de incompatibilitate, a fost respectat principiul general de drept al aplicării legii în vigoare la data nașterii faptelor juridice - tempus regit actum- astfel că situațiilor de fapt avute în vedere în perioada supusă evaluării le-au fost aplicate normele legale în forma existentă în vigoare la fiecare moment. Înalta Curte are în vedere și faptul că legea prevedea expres incompatibilitatea dintre calitatea de funcționar public parlamentar și orice altă funcție publică sau privată, cu excepția celor didactice sau din sfera cercetării științifice, pe de o parte, iar, pe de altă parte, prevedea incompatibilitatea între calitatea de funcționar public parlamentar și orice altă funcție remunerată sau neremunerată, în cadrul societăților comerciale. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile formulate de recurenți sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.