ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4805/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/07.12.2017 întocmit în Lucrarea nr. 41470/S/II/26.09.2013.

Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 96 din 30 mai 2018, a respins acțiunea formulată de reclamată ca nefondată.

Recurenta-reclamantă susține că actul administrativ atacat, deși a reținut conflictul de interese față de participarea la deliberarea și votarea HCL nr. 8/2012 și HCL nr. 14/2013, instanța de fond a verificat legalitatea actului și prin raportare la HCL nr. 21/2012 și nr. 28/2013.

Instanța de fond, analizând motivul de anulare a actului administrativ din perspectiva depășirii competenței autorității emitente, a reținut că Legea nr. 176/2010 și Legea nr. 161/2003 reglementează generic cadrul legal privind atât exercitarea funcțiilor și demnităților publice, cât și procedurile de evaluare a respectării acestora și sancțiunile aplicabile în situația încălcării regimului juridic privind incompatibilitățile și conflictul de interese, motiv pentru care, în raport de prev. art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a fost desfășurată pe perioada deținerii mandatului de consilier local.

Reclamanta-recurentă în prezentul dosar, nu a criticat legalitatea raportului de evaluare din perspectiva încălcării prevederilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, ci din perspectiva disp. art. 21 și 25 din Legea nr. 176/2010, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, în condițiile în care art. 77 din Legea nr. 161/2003 face trimitere la prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001, iar art. 32 din Legea nr. 176/2010 nu reglementează cu privire la posibilitatea completării prevederilor Legii nr. 176/2010 cu dispozițiile Legii nr. 393/2004, în general, și cu cele ale art. 75, în special.

În acest context, termenul de 3 ani de după încetarea funcției, nu presupune că vor putea fi evaluate în anul 2017 aspecte ce țin de un presupus conflict de interese din anul 2012 sau 2013, ci eventual, față de elemente ale unui astfel de conflict de interese din anul 2014, pentru ca termenul de 3 ani să nu exceadă termenului general de prescripție reglementat de norma generală.

Față de prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001, recurenta-reclamantă susține că a fost evaluată pentru perioada 2012-2013, cu trimiterea făcută la prevederile art. 77 din Legea nr. 161/2003, ceea ce face ca în privința conflictului de interese, să se evalueze starea de fapt, prin raportare la prevederile art. 146 din Legea nr. 215/2001, ceea ce constituie o ultraactivare a legii.

În concret, recurenta-reclamantă susține că la data adoptării HCL nr. 8/2012, nu avea posibilitatea să anticipeze că votând proiectul de hotărâre, administratorul desemnat nu va fi B., ci soțul său, atâta timp cât, la acea dată, chiar dacă ar fi vorbit cu soțul său plecat la muncă în Italia, nu ar fi putut să fie informată de acesta că va deveni administratorul societății înființate de consiliul local, pe motiv că nu a fost niciodată întrebat și a aflat despre demersul primarului abia în luna mai 2012.

Folosul material, consecință a încălcării regimului conflictelor de interese, trebuia să fi fost urmărit de reclamantă, să-i fi influențat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor specifice consiliului local, să-i fi știrbit imparțialitatea și integritatea în detrimentul supremației interesului public.

Recurenta-reclamantă nu a putut anticipa ce va face primarul ulterior votării proiectului de hotărâre, sub aspectul că va redacta împreună cu secretarul unității, hotărârea într-o altă formă decât cea adoptată de consiliu, că-l va desemna ca administrator pe soțul său care, după ce s-a întors din Italia, în luna mai, și-a manifestat voința în sensul acceptării numirii.

Salariul administratorului reprezintă 20% din salariul soțului său, obținut în Italia, neexistând interesul patrimonial.

În ceea ce privește existența unui conflict de interese față de HCL nr. 21/2012, nr. 14/2013 și nr. 28/2013, recurenta-reclamantă arată că a participat la votul pentru suspendarea activității societății, deoarece aceasta nu a generat vreun beneficiu sau dezavantaj viitor pentru sine sau pentru soț.

Nominalizarea persoanelor cu drept de semnătură pentru S.C. C. S.R.L., administratorul și contabilul, prin HCL nr. 14/2013, în condițiile în care dreptul de semnătură este o cerință implicită a funcției de administrator, nu poate fi considerată a îndeplini cerința întrunirii cumulative a condițiilor conflictului de interese.

Din analiza prevederilor legale sus-menționate, intimatul-pârât arată că recurenta-reclamantă s-a aflat în conflict de interese, întrucât a luat parte la deliberarea și adoptarea HCL C. nr. 8/2012, prin care a fost aprobată înființarea S.C. C. S.R.L. și a fost numit soțul său în funcția de administrator.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Din cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/07.12.2017, la Capitolul IV - Concluzii, rezultă că în urma finalizării activității de evaluare, s-a constatat faptul că recurenta-reclamantă din prezenta cauză a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât a participat la deliberări și a votat "pentru" aprobarea HCL C. nr. 08/30.03.2012, prin care a fost aprobată înființarea S.C. C. S.R.L. și numirea lui D., soțul acesteia, în funcția de administrator al societății.

În cuprinsul actului administrativ atacat s-a făcut mențiune despre împrejurarea participării recurentei-reclamante la deliberări și la vot, cu ocazia adoptării HCL C. nr. 21/30.08.2012, prin care s-a decis suspendarea activității societății, HCL C. nr. 14/27.03.2013, prin care s-a decis acordarea dreptului de semnătură administratorului societății și HCL C. nr. 28/17.04.2013, prin care s-a hotărât revocarea lui D. din funcția de administrator al societății.

Deși au fost exemplificate aceste ultime hotărâri ale Consiliului Local C., conflictul de interese nu a fost analizat și din perspectiva acestora, raportul de evaluare reținând expres numai situația HCL nr. 08/30.03.2012.

Din acest motiv, analiza făcută de prima instanță în privința legalității actului administrativ prin luarea în considerare și a altor hotărâri la care a participat recurenta-reclamantă este nelegală, constatându-se într-adevăr o extindere nepermisă a cercetării judecătorești și încălcarea dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, cum în mod corect a arătat recurenta-reclamantă în cuprinsul motivelor de nelegalitate a sentinței atacate.

Cu privire la depășirea competențelor Agenției Naționale de Integritate pentru evaluarea cauzelor și condițiilor conflictului de interese, recurenta-reclamantă arată că prima instanță a invocat în mod greșit disp. art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, deoarece prin acțiunea introductivă nu s-a solicitat anularea actului administrativ din această perspectivă, ci în raport de disp. art. 25 din Legea nr. 176/2010.

Potrivit art. 25 din Legea nr. 176/2010, fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective și nu poate consta în mustrare sau avertisment.

În opinia recurentei-reclamante, raportul de evaluare ar fi trebuit să cuprindă și consecințele reglementate prin art. 25 din Legea nr. 176/2010, conform art. 21 din aceeași lege.

Critica este nefondată, avându-se în vedere că disp. art. 21 din Legea nr. 176/2010 nu obligă ca în cuprinsul raportului de evaluare să se înscrie consecințele legale ale constatării incompatibilității sau conflictului de interese.

Referitor la indicarea disp. art. 11 din Legea nr. 176/2010 de către judecătorul fondului, acesta n-a făcut-o ca urmare a susținerii reclamantei din acțiunea introductivă, conform căreia a fost evaluată pentru perioada 2012 - 2013, abia în anul 2017, cu încălcarea termenului de prescripție de 3 ani.

Întrucât art. 11 din Legea nr. 176/2010 reglementează această materie a prescripției, este firesc ca prima instanță să își întemeieze soluția și pe aceste dispoziții legale.

Înalta Curte constată că cercetarea administrativă a început în anul 2013, cu respectarea termenului general de prescripție de 3 ani, fără să fie luată în calculul acestui termen, data emiterii raportului de evaluare.

În ceea ce privește cadrul legal aplicabil incompatibilităților și conflictelor de interese, recurenta-reclamantă susține că prima instanță a făcut referire în mod greșit la disp. art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, cât timp art. 77 din Legea nr. 161/2003 face trimitere la prevederile art. 47 din Legea nr. 215/2001, iar art. 32 din Legea nr. 176/2010 nu reglementează cu privire la posibilitatea completării prevederilor Legii nr. 176/2010 cu dispozițiile Legii nr. 393/2004, în general și cu cele ale art. 75, în special, realizându-se o ultraactivitate a disp. art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Înalta Curte reține că judecătorul fondului a analizat conflictul de interese în conformitate cu disp. art. 70 și 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 din Legea nr. 215/2001 și art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Potrivit disp. art. 32 din Legea nr. 176/2010, acest act normativ se completează cu actele normative expres indicate, precum și cu dispozițiile altor acte normative, inclusiv cele care reglementează alte incompatibilități sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare legii în discuție.

Recurenta-reclamantă nu a invocat contrarietatea Legii nr. 393/2004 cu dispozițiile Legii nr. 176/2010, astfel încât se reține că motivele de nelegalitate sub acest aspect sunt nefondate.

Cu privire la ultraactivitatea disp. art. 46 din Legea nr. 215/2001, se constată că la data publicării legii în Monitorul Oficial al României, conflictul de interese era reglementat la art. 47, iar prin modificările ulterioare s-a realizat o renumerotare a textelor, astfel că la momentul evaluării, art. 46 este incident.

De asemenea, art. 77 din Legea nr. 161/2003, până la modificarea intervenită prin Legea nr. 59/2009, făcea referire la art. 47, fără să existe o corelare între cele două acte normative, însă este relevant conținutul normei și faptul că în cuprinsul Legii nr. 215/2001, la momentul evaluării, articolul ce interesează cauzei este 46 și nu 47, critica formulată fiind, de altfel, pur formală.

Referitor la criticile ce privesc reținerea de către prima instanță a existenței unui conflict de interese în raport de HCL C. nr. 08/30.03.2012, Înalta Curte reține că acestea sunt fondate.

Astfel, deși prima instanță a identificat corect normele legale incidente, a realizat o aplicare eronată a acestora, fiind întrunit motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin proiectul de hotărâre pentru modificarea HCL nr. 31/2011 privind aprobarea înființării unei societăți comerciale cu răspundere limitată pe lângă Consiliul Local și Primăria comunei C. s-a propus aprobarea denumirii societății S.C. C. S.R.L., cu sediul social în comuna C., aprobarea actului constitutiv al societății și desemnarea lui B. ca persoană împuternicită să semneze actele premergătoare înființării societății.

Art. 4, ce prevede numirea administratorului, a rămas necompletat.

Din cuprinsul procesului-verbal al ședinței de consiliu local din data de 30.03.2012 reiese faptul că s-a pus în discuție proiectul de hotărâre sus-menționat, iar primarul a întrebat consilierii dacă sunt de acord ca desemnarea administratorului societății să fie făcută de acesta, iar hotărârea a fost adoptată în aceste condiții.

Din conținutul HCL nr. 8/2012 reiese că administratorul a fost numit de către primar în persoana lui D..

Pentru îndeplinirea condițiilor impuse de dispozițiile legale în vederea constatării conflictului de interese al consilierului local:

"trebuie analizat interesul personal și posibilitatea ca acesta să anticipeze că hotărârea autorității publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soț, în cazul de față, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin, cu încălcarea principiilor imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public".

Or, este evident că la data deliberării și votării HCL nr. 8/2012, recurenta-reclamantă nu putea să anticipeze că soțul său va fi numit în funcția de administrator al societății, mai ales că era plecat din țară la data adoptării hotărârii.

Deși instanța de fond a constatat că reclamanta a dovedit prin probele administrate că nu putea să anticipeze că decizia autorității ar putea prezenta un beneficiu pentru soțul său și, prin urmare, nu este îndeplinită condiția existenței interesului personal, în mod greșit a extins analiza conflictului de interese la alte trei hotărâri ulterioare, care nu au fost avute în vedere prin actul administrativ contestat, cum deja s-a arătat în partea inițială a considerentelor deciziei de recurs.

În consecință, Înalta Curte apreciază că raportul de evaluare contestat este nelegal, iar hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea dispozițiilor legale analizate, urmând ca în temeiul art. 496 Cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, să se dispună admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii și anularea Raportului de evaluare nr. x/07.12.2017.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 96 din 30 mai 2018 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite acțiunea formulată de reclamantă.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/07.12.2017.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 1 octombrie 2020.