ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4251/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare in judecata înregistrată pe rolul Curii de Apel București - Secia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, la data de 23.03.2017, sub nr. x/2016, în urma declinării competentei sentina civilă nr. 636/03.02.2017 pronunată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Administrația Fondului pentru Mediu (AFM) a chemat în judecată pe pârâta Comuna Dăeni solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constatate in conformitate cu prevederile art. 8.2 lit. c) intervenția rezilierii unilaterale a Contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 încheiat cu pârâta și să se dispună obligarea acesteia la plata sumei 118.649,09 RON, reprezentând 105.910,15 RON - valoare finanțata la cererea de tragere nr. x/27.09.2011 si decontata cu OP x/23.10.2012, si 12.783,94 RON reprezentând dobânda calculată conform prevederilor art. 8, alin 8.3 din contract, sumă la care se adaugă majorări de întârziere de 0,1%/zi de întârziere, conform legii fiscale aplicabile creanțelor bugetare. Prin cererea de chemare in judecata înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ si fiscal, la data de 06.01.2017, sub nr. de dosar x/2017, reclamanta Comuna Dăeni a chemat în judecată pe pârâta Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor - Administrația Fondului pentru Mediu (AFM) solicitând instanței anularea Adresei nr. x din data de 11.10.2016 privind soluționarea contestației înregistrată la nivelul AFM sub nr. x/23.08.2016; Deciziei Comitetului Director al AFM din data de 22.06.2016 privind rezilierea cu recuperarea sumelor decontate a Contractului de finanțare nr. x/26.05.2011, comunicată prin Notificarea nr. x din 12.07.2016; Notificării nr. x din 12.07.2016, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile pentru a interveni rezilierea Contractului de finanțare nr. x/26.05.2011. Prin încheierea de ședință din data de 3 mai 2017 pronunțată în dosarul nr. x/2017 a fost admisa excepția conexității si s-a dispus conexarea acestui dosar la dosarul nr. x/2016.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2655 din 27 iunie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administrația Fondului pentru Mediu în contradictoriu cu pârâta UAT Comuna Dăeni cu sediul în Comuna Dăeni, jud. Tulcea, ca neîntemeiată. Totodată, s-a admis cererea conexată formulată de reclamanta UAT Comuna Dăeni în contradictoriu cu pârâta Administrația Fondului pentru Mediu și a fost anulată adresa nr. x/11.10.2016, notificarea nr. x/12.07.2016 emisă de AFM și decizia Comitetului Director al AFM din 22.06.2016.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2655 din 27 iunie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Administrația Fondului pentru Mediu a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, precum și respingerea cererii conexate formulată de UAT Comuna Dăeni. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, în esență, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu greșita aplicare a legii, având în vedere în principal faptul că a reținut în mod eronat că pârâta și-a îndeplinit obligațiile ce izvorau din Contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 privind amenajarea de spații verzi comuna Dăeni, județul Tulcea. Astfel, în opinia recurentei, în mod greșit instanța de fond a reținut că "referitor la încălcarea obligațiilor contractuale, din întreaga corespondenta a părților, cu titlu exemplificativ din cuprinsul adreselor emise de Comuna Dăeni nr. x/18.03.2016 înregistrată la AFM cu nr. x/2016, nr. y/18.03.2013 înregistrată la AFM cu nr. y/20.03.2013, nr. z/01.02.2013 înregistrată la AFM cu nr. z/04.02.2013, rezultă că beneficiarul Comuna Dăeni a transmis autorității finanțatoare documente justificative în susținerea sumelor solicitate la plată, documente justificative fiind anexate si cererilor de plată.", în condițiile în care pârâta a răspuns doar la prima dintre cele trei adrese prin care reclamanta i-a solicitat actele, atașând doar un centralizator și un memoriu justificativ nedatat și nesemnat, restul actelor nefiind comunicate, recurenta fiind de bună-credință, beneficiarul nedepunând diligențele necesare și eficiență pentru finalizarea proiectului în termenul convenit. A mai apreciat recurenta că instanța de fond a dat o hotărâre cu încălcarea art. 1270 C. civ. privind puterea de lege a contractului valabil încheiat între părți, făcând trimitere totodată la art. 5.3 din Contractul de finanțare, care, în opinia sa, se referă inclusiv la depunerea documentației necesare în vederea finalizării proiectului, nerespectare acestei obligații conducând la imposibilitatea finalizării proiectului, constituind și o dovadă a lipsei de diligență și eficiență, judecătorul trebuind să coroboreze aceste dispoziții cu art. 5.5 din Contract având în vedere că de la momentul încheierii contractului au apărut date neconcordante cu privire la care AFM a solicitat lămuriri. În fine, a criticat recurenta-reclamantă reținerea instanței de fond în sensul că din cuprinsul notificării de reziliere nu rezultă care este obligația nerespectată de beneficiar care să atragă incidența art. 7.1 din Contract, AFM făcând referire în răspunsul la plângerea prealabilă doar la art. 5.3, susținând că art. 7.1 trebuie coroborat cu art. 7.2 lit. a) cu privire la cazurile de culpă. Astfel, faptul că beneficiarul nu a răspuns solicitărilor recurentei, susținând în fața instanței de fond că a încercat să transmită documentația către AFM, arată în mod cert culpa acestuia și eroarea în care s-a aflat instanța de fond la pronunțarea sentinței recurate. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs În cauză nu s-a formulat întâmpinare, intimata-pârâtă Comuna Dăeni depunând la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea seninței recurate ca fiind temeinică și legală, cu obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanelor judecătorești, prin rezoluția din 6 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 9 septembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Situația de fapt reținută de prima instanță Între Administrația Fondului pentru Mediu, în calitate de Finanțator și UAT Comuna Dăeni, în calitate de Beneficiar, a fost semnat Contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/26.05.2011, având ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile necesare în vederea implementării de către U.A.T comuna Dăeni a proiectului intitulat "Amenajare spații verzi în comuna Dăeni, județul Tulcea", pe o perioadă de implementare 12 de luni, la o valoare totală nerambursabilă 500.000 RON, fără TVA. Ulterior semnării contractului de finanțare au fost încheiate două acte adiționale, respectiv Actul adițional nr. x din 24.05.2012 prin care durata contractului a fost prelungită până la 18 luni, fiind modificate contul de trezorerie al beneficiarului și graficul de execuție, precum și Actul adițional nr. x din 11.12.2012 prin care durata contractului a fost prelungită până la 30 de luni. În cadrul contractului de finanțare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 au fost depuse spre decontare de către Comuna Dăeni trei cereri de tragere. AFM a decontat cererea de tragere nr. x/27.09.2011 în valoare de 105.910,15 RON prin OP nr. x/09.04.2012, însă nu a finanțat cererea de tragere nr. x/14.12.2011 si cererea de tragere nr. x/24.05.2013. Prin adresele nr. x/25.02.2016 si nr. y/09.03.2016 i-a solicitat Comunei Dăeni documente justificative în vederea decontării cererilor de tragere nr. x/14.12.2011 si nr. y/24.05.2013, adrese la care, potrivit susținerii AFM, Comuna Dăeni nu a răspuns și nu a înaintat documentele solicitate. Prin notificarea nr. x/12.07.2016 Administrația Fondului pentru Mediu i-a comunicat Comunei Dăeni că în cadrul Ședinței Comitetului Director din 22.06.2016 s-a decis rezilierea contractului de finanțare cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condițiile Codul de procedură fiscală. În cuprinsul notificării, Administrația Fondului pentru Mediu a invocat dispozițiile art. 7.1, art. 7.3 si art. 8.3 din contract, cu referire la neregulile constatate ca urmare a verificării documentelor justificative depuse de aceasta, precum si faptul ca beneficiarul Comuna Dăeni nu a răspuns în vederea înlăturării deficientelor, astfel cum prevede art. 7 pct. 7.3 din contractul de finanțare nerambursabila. Împotriva notificării, precum si a deciziei de reziliere, beneficiarul Comuna Dăeni a formulat plângere prealabilă, soluționată nefavorabil prin adresa nr. x/11.10.2016, în cuprinsul căreia au fost reținute aceleași motive de fapt si de drept aduse la cunoștință prin notificarea de reziliere. 2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă Reclamanta AFM a formulat critici din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocând, în esență, reținerea greșită de către judecătorul fondului a culpei pârâtei, a lipsei de diligență și eficiență în finalizarea proiectului în termenul convenit potrivit contractului de finanțare, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora. Astfel, instanța de control judiciar reține că prin notificarea nr. x/12.07.2016 Administrația Fondului pentru Mediu i-a comunicat Comunei Dăeni că în cadrul Ședinței Comitetului Director din 22.06.2016 s-a decis rezilierea contractului de finanțare cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condițiile Codul de procedură fiscală. În cuprinsul notificării, Administrația Fondului pentru Mediu a invocat dispozițiile art. 7.1, art. 7 alin. (7).3 si art. 8 alin. (8).3 din contract, cu referire la neregulile constatate ca urmare a verificării documentelor justificative depuse de aceasta, precum si faptul ca beneficiarul Comuna Dăeni nu a răspuns în vederea înlăturării deficientelor, astfel cum prevede art. 7 alin. (7).3 din contractul de finanțare nerambursabila. Rezultă că rezilierea a fost decisă de reclamantă în baza art. 8 alin. (8).2 lit. c) (care prevede încetarea prin reziliere, la inițiativa AFM, în situația intervenirii unuia dintre cazurile de culpă prevăzute la art. 7 alin. (7).1. din contractul de finanțare. În aceste condiții, în cauză problema ce trebuie dezlegată este dacă, în aplicarea prevederilor contractului de finanțare, era posibilă rezilierea acestuia pentru presupusa necomunicare a unor documente realizate pe parcurcul implementării obiectivului de investiții, precum și în ce măsură beneficiarul a răspuns solicitărilor AFM pentru a justifica realizarea lucrărilor pentru care a fost încheiat contractul de finanțare. Potrivit art. 5.3. din Contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/26.05.2011, invocat de AFM în răspunsul la plângerea prealabila nr. 2697/11.10.2016, precum și în apărările formulate în cadrul dosarului de fond și în cererea de recurs "Obligațiile Beneficiarului: (...) să asigure executarea Proiectului cu diligenta necesara si eficienta, in conformitate cu prezentul contract, precum si cu legislația in vigoare si standardele de mediu aplicabile (...)." Totodată, art. 7.1 din contract prevede "Cazuri de culpa: Nerespectarea de către Beneficiar a oricăreia dintre obligațiile sale asumate prin prezentul contract constituie caz de culpa (...)." Raportat la situația de fapt rezultată din actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a procedat în mod greșit la aplicarea prevederilor referitoare la rezilierea contractului de finanțare. Instanța de recurs apreciază că este nefondată susținerea recurentei privind presupusa lipsă a documentelor pentru efectuarea decontărilor, întrucât din actele dosarului rezultă că pârâta a transmis autorității finanțatoare documente în susținerea sumelor solicitate, acestea fiind anexate inclusiv cererilor de plată, astfel cum în mod corect a reținut și prima instanța, aspect de altfel recunoscut de reclamantă atunci când a arătat că pârâta a depus trei cereri de decontare, doar una dintre acestea fiind aprobată. Totodată, din probele administrate, în conformitate cu art. 7 alin. (7).2. lit. a) din contractul de finanțare, nu rezultă că pârâta a făcut declarații false sau incomplete pentru a obține finanțarea prevăzută în contract sau a furnizat rapoarte ce nu reprezintă realitatea, în sensul acestor prevederi; astfel, nu a rezultat, iar reclamanta nici nu a invocat, faptul că s-ar fi solicitat, în vederea decontării, în vederea finanțării, lucrări neexecutate, că s-ar fi decontat lucrări neexecutate, sau că sumele primite spre finanțare ca fonduri nerambursabile nu au fost utilizate conform destinației stabilite, astfel că trimiterea făcută de recurentă la acest articol cu care trebuia să se coroboreze art. 7.1 este nesusținută. În aceste condiții, instanța de control judiciar constată că este corectă concluzia judecătorului fondului în sensul că pârâta Comuna Dăeni a răspuns solicitărilor și clarificărilor AFM, motiv pentru care nu se poate retine împrejurarea că beneficiarul finanțării nu a respectat prevederile contractuale, nefiind incidente prevederile art. 5 alin. (5).3 din contract, decizia de reziliere fiind disproporționată și excesivă, măsura comunicată prin notificarea nr. x/12.07.2016 fiind neîntemeiată, în condițiile în care din înscrisurile dosarului rezulta ca beneficiarul a pus la dispoziția AFM documentele justificative potrivit contractului de finanțare, demersurile Comunei Dăeni facând dovada disponibilității sale în vederea punerii la dispoziția AFM a tuturor înscrisurilor necesare verificării implementării proiectului. Totodată, obligația prevăzută la art. 5.3. din Contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/26.05.2011, la care s-a raportat AFM în răspunsul la plângerea prealabila, nu are legătură cu verificarea documentara și obligația beneficiarului de a înainta documentele justificative in vederea decontării cererii de plata, ci se referă la executarea Proiectului cu diligență și eficiență, astfel încât această obligație reținută de AFM ca fiind încălcată de către beneficiar nu este incidentă în speță. În fine, Înalta Curte amintește că principiul proporționalității, statuat in legislația comunitară și reținut în mod constant în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancționatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și în același timp cea mai rezonabilă, să nu depășească ceea ce este necesar, pentru a nu deveni improprie scopului urmărit. Așadar, acest principiu impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv. Administrația Fondului pentru Mediu, finanțator, potrivit O.U.G. nr. 59/2017, în contractul de finanțare nerambursabilă, este instituție publică în coordonarea autorității publice centrale pentru protecția mediului. Raportat la situația de fapt, modalitatea de executare a contractului de finanțare și deficiența invocată, necercetată și nelămurită corespunzător și la efectele produse, este disproporționată aplicarea de către reclamantă a prevederilor referitoare la încetarea prin reziliere a contractului, consecințele acesteia, constând în restituirea sumelor ce i-au fost acordate cu titlu de finanțare nerambursabilă pentru realizarea proiectului, cu dobânda aferentă, potrivit contractului, și pe cale de consecință suportarea integrală din propriul buget a cheltuielilor derulate în cadrul realizării proiectului, fiind excesive pentru pârâtă, autoritate a administrației publice locale, în calitate de beneficiară, potrivit O.U.G. nr. 59/2017, a Programului național de îmbunătățire a calității mediului prin realizarea de spații verzi în localități. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că instanța de fond a apreciat în mod corect, raportat la situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză și prevederile contractuale, că nu sunt incidente prevederile art. 7 alin. (7).1 coroborat cu art. 8 alin. (8).2 lit. c) din contractul de finanțare nerambursabilă nr. x/26.05.2011 și nu se justifică aplicarea măsurii de reziliere a contractului. Așa fiind, sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Față de dispozițiile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., constatând culpa procesuală a recurentei-reclamante, care a formulat critici în recurs privind modul de soluționare a fondului litigiului de către prima instanță, ceea ce a necesitat din partea intimatei-reclamante avansarea unor cheltuieli pentru asistență juridică calificată, Înalta Curte reține caracterul întemeiat al cererii de obligare a recurentului lal plata cheltuielilor de judecată formulată de intimatul-reclamant, urmând a o încuviința, conform dovezii depusă de acesta în dosarul de recurs, respectiv chitanța privind onorariul de avocat, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în raport de munca depusă de avocat, determinat de elemente precum complexitatea, dificultatea și noutatea litigiului. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și art. 453 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat și va obliga recurenta-reclamantă la plata către intimata-pârâtă a sumei de 2500 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.