ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4131/2020

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții, anularea parțială a Ordinului comun 762/31.08.2007 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse și 1992/19.11.2007 emis de Ministerul Sănătății Publice respectiv dispozițiile Capitolului 4, Secțiunea 1, pct. A -I.

Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 48 din 12 martie 2018, a admis acțiunea formulată de reclamant și a anulat parțial Ordinul nr. 762/31.08.2007 emis de Ministerul Muncii Familiei și Egalității de șanse și nr. 1992/19.11.2007 emis de Ministerul Sănătății Publice în ceea ce privește menționarea în Capitolul 4 Secțiunea 1 pct. A-l a condiției de debut precoce a tulburărilor de ritm și de conducere persistente și severe în aprecierea afectării ritmului și conducerii cardiace.

Totodată, a obligat pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății să plătească reclamantului suma de 1570 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții.

Prin recursul său, pârâta Ministerul Muncii și Protecției Sociale arată, în primul rând, că în mod greșit a calificat instanța fondului ordinul contestat ca fiind un act administrativ cu caracter normativ.

În opinia recurentei pârâte, Ordinul comun nr. 762/1992/2007 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap, având aplicabilitate la un număr determinat/determinabil de persoane care se încadrează în criteriile medico-psihosociale prevăzute în ordin, persoane cu handicap, este un act administartiv unilateral cu caracter individual.

Prin urmare, în temeiul art. 4 alin. (4) din Lesea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, solicitarea reclamantului ca instanța să dispună anularea parțială a Ordinului comun nr. 762/31.08.2007 emis de Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse și nr. 1992/19.11.2007 emis de Ministerul Sănătății Publice, respectiv dispozițiile Capitolului 4, Secțiunea 1, pct. A - I este inadmisibilă.

În continuare, recurenta pârâtă susține că solicitarea reclamantului de anulare parțială a Ordinului comun nr. 762/1992/2007, respectiv dispozițiile Capitolului 4, Secțiunea 1, pct. A -1 este inadmisibilă și trebuia respinsă de instanță, având în vedere că nu anularea acestor dispoziții ar rezolva protecția persoanelor adulte cu handicap, ci din contră, ar lăsa fără măsuri de protecție, în sprijinul integrării și incluziunii sociale, acele persoane care au deficiențe de durată și care, cu referire la speță, au debutat la naștere (congenital), în copilărie sau adolescență, deci precoce, deficiențe care îngrădesc participarea deplină și efectivă a acestor persoane în societate, în condiții de egalitate cu ceilalți.

Pe fondul cauzei, argumentele dezvoltate de recurenta pârâtă sunt comune celor avansate de recurenta pârâtă Ministerul Sănătății, astfel că vor fi rezumate și analizate grupat.

În esență, ambele recurente consideră că hotărârea atacată este nelegală, din perspectiva dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., aprecierea primei instanțe, potrivit căreia condiția de debut precoce în cazul afecțiunii de care suferă reclamantul atrage nelegalitatea ordinului contestat nu are suport, consideră recurentele pârâte.

Cu referire la Capitolului 4. Secțiunea I A. pct. 1. din Ordinul 762/1.992/2007, în situația persoanelor cu afectarea funcției inimii, încadrarea în grad de handicap se stabilește în următoarea situație: în afectarea ritmului și conducerii cardiace: Tulburări de ritm și de conducere persistente și severe contractate precoce (purtător de pacemaker), astfel, în evaluarea încadrării într-un grad de handicap, afectarea funcțională a unei persoane, datorată unei afecțiuni cardiace care a debutat la naștere (congenital), în copilărie sau adolescență are consecințe asupra formării și integrării socioprofesionale, cu repercusiuni asupra participării persoanei în societate cu șanse egale cu ceilalți.

Există și deficiențe generate de anumite afecțiuni medicale, cuprinse în anexa la Ordinul 762/1.992/2007, care prin debutul lor în perioada de formare a abilităților de dobândire a autonomiei, de formare profesională, de integrare școlară și ulterior de dobândire a unui loc de muncă, dar și în raport cu stabilirea și menținerea relațiilor interumane în general și de familie în special, au un puternic impact asupra dezvoltării persoanei, integrării și incluziunii sociale. În acest sens sunt incluse mențiuni asupra debutului precoce al afecțiunii.

Motivația care a stat la baza luării în considerare în evaluarea pentru încadrarea într-un grad de handicap a debutului precoce al unei afecțiuni, este aceea că afecțiunea respectivă interferează cu funcționarea socială și profesională sau chiar poate împiedica integrarea profesională, fiind o barieră în dezvoltarea socio-identitară și profesională a persoanei.

Stabilirea acestui prag are un fundament psihologic și medical, intervalul situat între vârsta de 18 ani și 26 de ani, cunoscut în psihologia vârstelor ca fiind stadiul adolescenței prelungite (postadolescența), care reprezintă un interval în care identitatea socială și profesională nu este încă definitivată (de ex. tinerii care își continuă studiile), persoana având nevoie de sprijin în realizarea aspirațiilor sale, găsirea unei identități profesionale și a unui loc de muncă.

Așadar, pentru unele afecțiuni, este necesară confirmarea diagnosticului care atestă debutul precoce, deoarece specificul acestora presupune o diagnosticare timpurie și totodată se are în vedere o evoluție în timp care poate avea drept consecință afectarea participării sociale și integrării profesionale, necesitând o monitorizare de specialitate corespunzătoare. În acest sens, debutul precoce al unei afecțiuni poate determina o evoluție diferită a persoanei din punct de vedere socio-profesional, față de aceeași afecțiune dobândită ulterior, la maturitate, atunci când persoana se află la apogeul vieții sale sociale și profesionale.

O persoană integrată social și care se îmbolnăvește de acest tip de afecțiune cardiacă, are posibilitate de a beneficia de pensie de invaliditate, în raport cu gradul pierderii capacității de muncă, de pensie de asigurări sociale sau pensie de serviciu în conformitate cu Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare sau, cu referire la reclamant, în conformitate cu Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat, cu modificările și completările ulterioare.

Conform documentelor existente la dosar, intimatul reclamant A. a fost diagnosticat cu această afecțiune tardiv, la maturitate.

Astfel, nu au fost întrunite elementele definitorii pentru a considera afecțiunea medicală un handicap - nu există documente medicale emise în copilărie sau adolescență - documente care să ateste prezența unei deficiențe funcționale cardiologice precoce, deficiență care sa fi generat o barieră în integrarea socio-profesională, element necesar pentru a se putea considera că există un handicap.

Ca urmare a celor expuse, criteriul legat de vârsta de debut a afecțiunii generatoare de handicap, așa cum este specificat în Ordinul 762/1.992/2007 nu are un caracter nelegal, cum susține instanța în sentința recurată și nici discriminatoriu, ci, mai mult, determină o egalizare a șanselor persoanelor cu diverse afecțiuni de a avea dreptul în totalitate la serviciile medicale specializate, la servicii de abilitare/reabilitare, la egalitate de șanse cu ceilalți și de a preveni riscul marginalizării și excluderii sociale.

Or, din analiza celor de mai sus, reclamantul A. nu se află într-o situație analoagă și nici comparabilă cu o persoană care suferă de tulburări de ritm și de conducere persistente și severe contractate precoce (purtător de pacemaker) care, prin debutul în perioada de formare a abilităților de dobândire a autonomiei, de formare profesională, de integrare școlară și ulterior de dobândire a unui loc de muncă, dar și în raport cu stabilirea și menținerea relațiilor interumane în general și de familie în special, au un puternic impact asupra dezvoltării persoanei, integrării și incluziunii sociale.

În ceea ce privește referirea instanței la obligațiile asumate conform Legii nr. 221/2010 pentru ratificarea Convenției privind drepturile persoanelor cu dizabilități, adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 13 decembrie 2006, deschisă spre semnare la 30 martie 2007 și semnată de România la 26 septembrie 2007, instanța nu a ținut cont de următoarele:

MMJS a precizat și următoarele: Ordinul comun nr. 762/1992/2007 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap, forma în vigoare la data publicării în M. Of. nr. NR. 885 bis din 27 decembrie 2007, dar și forma în vigoare în anul 2016, a fost emis în temeiul art. 84 alin. (5) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, cu modificările și completările ulterioare, republicată, potrivit cărora: criteriile medicopsihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap sunt aprobate prin ordin comun al ministrului sănătății publice și al ministrului muncii, familiei și egalității de șanse, la propunerea Autorității Naționale pentru Persoanele cu Handicap (în prezent Autoritatea Națională pentru Persoanele cu Dizabilități - ANPD).

Potrivit dispozițiilor H.G. nr. 50/2015, Autoritatea Națională pentru Persoanele cu Dizabilități (ANPD):

- este desemnată autoritatea centrală de coordonare a implementării Convenției privind drepturile persoanelor cu dizabilități, adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 13 decembrie 2006, deschisă spre semnare la 30 martie 2007 și semnată de România la 26 septembrie 2007, ratificată prin Legea nr. 221/2010,

- coordonează la nivel central activitățile de protecție și de promovare a drepturilor persoanelor cu dizabilități, elaborează politicile, strategiile și standardele în domeniul protecției și promovării drepturilor persoanelor cu dizabilități și asigură urmărirea aplicării reglementărilor din domeniul propriu,

- îndeplinește și funcția de reglementare - prin care asigură elaborarea cadrului normativ necesar în vederea realizării obiectivelor Strategiei naționale în domeniul protecției și promovării drepturilor persoanelor cu dizabilități și armonizarea legislației interne cu principiile și normele tratatelor internaționale la care România este parte și a îndeplinirii obligațiilor ce decurg din calitatea de stat membru al UE,

- elaborează și supune spre aprobare Guvernului, prin Ministerul Muncii și Justiției Sociale, proiecte de politici publice și strategii sectoriale, acte normative, precum și programele de reformă în domeniul protecției și promovării drepturilor persoanelor cu dizabilități, în conformitate cu convențiile și tratatele internaționale la care România este parte.

În conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (2) lit. j) din H.G. nr. 12/2017, în domeniul protecției persoanelor cu dizabilități, întrucât există o autoritate a administrației publice centrale - ANPD - MMJS, la propunerea ANPD, poate aviza și iniția, proiectele de acte normative cu impact asupra domeniului protecției persoanelor cu dizabilități.

Reiterând precizarea că nu toate afecțiunile medicale determină încadrarea persoanei într-un grad de handicap, ci doar cele ce se încadrează în criteriile medico-psihosociale din Ordinul comun nr. 762/1992/2007, recurentele pârâte arată că la elaborarea Ordinului comun nr. 762/1992/2007 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap s-a avut în vedere CIF (Clasificarea internațională a funcționării disabilității și sănătății), care a înlocuit Clasificarea Internațională a Afectărilor, Dizabilităților și Handicapurilor (ICIDH).

În contextul CIF, viziunea actuală asupra dizabilității arată că prezența unei condiții de sănătate - boală, afecțiune etc. - reprezintă o premisă, dar nu conduce obligatoriu la dizabilitate.

Diagnosticul medical în sine nu este, ca atare, suficient pentru a fundamenta încadrarea într-un grad de handicap, el trebuie corelat cu evaluarea psihosocială, ținând cont de vârsta cronologică a persoanei și de condițiile de mediu în care acesta trăiește.

Deși instanța menționează dosarul nr. x/2016, instanța nu reține, cu referire la Ordinul comun nr. 762/1992/2007 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap și care face referire la tulburări de ritm și de conducere persistente și severe contractate precoce (purtător de pacemaker), că în_cazul reclamantului s-a stabilit printr-o hotărâre definitivă, respectiv sentința nr. 890/03.03.2017 a Tribunalului Alba, menținută prin Decizia Curții de Apel Alba nr. 2302/08.09.2017, că acesta are o boală, nu un handicap.

Or, în cauză, instanța nu reține că există putere de lucru judecat cu privire la faptul că reclamantul are o boală nu un handicap.

Deși, în cauză reclamantul a invocat și discriminarea, instanța nu reține că, prin Hotărârea nr. 76/01.02.2017 Colegiul Director al CNCD a hotărât că nu se întrunesc elementele constitutive ale unei fapte de discriminare (nu sunt situații comparabile) și că există și putere de lucru judecat provizorie având în vedere că prin sentința nr. 253/27.11.2017 Curtea de Apel Alba Iulia a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, Ministerului Sănătății, Ministerului Muncii și Justiției Sociale, Autoritatea Națională pentru Persoanele cu Dizabilități și Comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap Alba.

În concluzie, pentru considerentele pe larg dezvoltate în cuprinsul cererilor de exercitare a căii de atac, recurentele pârâte solicită casarea sentinței civile atacate, rejudecarea cauzei și respingerea acțiunii reclamantului ca fiind neîntemeiată.

Prin recursul său, Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții critică sentința civilă nr. 48 din 12 martie 2018 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal din perspectiva soluționării greșite a excepției lipsei calității procesuale pasive, în ceea ce o privește.

Reiterând concluzia formulată în fața primei instanțe, potrivit căreia calitatea procesuală pasivă în cauză nu poate aparține decât autorităților emitente a actului administrativ contestat, recurenta pârâtă Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții arată, totodată, că în contextul în care reclamantul s-a opus, totuși, introducerii în cauză a recurentei pârâte, instanța nu avea posibilitatea de a lărgi cadrul procesual.

Prin urmare, pe lângă încălcarea dispozițiilor art. 36 C. proc. civ., instanța fondului a încălcat și principiul disponibilității, astfel că recurenta pârâtă solicită casarea în parte a sentinței și rejudecarea cauzei sub aspectul excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând recursurile declarate împotriva sentinței nr. 48 din 12 martie 2018 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte constată că sunt fondate, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Întrucât recursul Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții vizează modalitatea de soluționare, de către prima instanță, a unei excepții procesuale a cărei analiză precede antamarea fondului, ordinea firească a analizei recursurilor presupune examinarea cu prioritate a criticilor acestei autorități.

În acest sens, Înalta Curte constată că reclamantul intimata a formulat cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, calitate procesuală justificată în raport de faptul că actul administrativ atacat în prezenta cauză este ordinul comun emis de aceste două pârâte.

Rezultă din economia dosarului faptul că cererea de introducere în cauză, în calitate de pârâtă a Autorității Naționale pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități a fost formulată de pârâta Ministerul Sănătății, cererea fiind motivată de faptul că autoritatea în discuție se substituie, potrivit art. 7 alin. (8) din O.U.G. nr. 86/2014, sub toate aspectele Ministerului Muncii și Protecției Sociale.

De asemenea, trebuie menționat faptul că reclamantul s-a opus cererii de introducere în cauză, în calitate de pârât, a Autorității Naționale pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități însă cererea a fost admisă, în considerarea dispozițiilor art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că prima instanță a aplicat greșit dispozițiile art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004, prevederi ce permit, într-adevăr, introducerea în cauză a altor subiecte de drept însă nu fără consimțământul reclamantului, acesta fiind în continuare, titularul dreptului de a stabili cadrul procesual.

În consecință, Înalta Curte constată că introducerea în cauză a Autorității Naționale pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități reflectă o greșită aplicare a dispozițiilor art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, Înalta Curte constată că, din coroborarea dispozițiilor art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim cu cele ale art. 12 și 13 din aceeași lege, din cuprinsul cărora rezultă că autoritatea emitentă a actului administrativ tipic sau asimilat are calitatea de parte în contencios administrativ, Înalta Curte constată că acțiunea reclamantului, așa cum a fost formulată, respectă rigorile dispozițiilor art. 36 C. proc. civ., identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios fiind asigurată, în persoana pârâților chemați în judecată de reclamant, prin raportare la calitatea de emitenți ai actului administrativ contestat.

Nu în ultimul rând, este de subliniat faptul că, în contextul în care acțiunea reclamantului vizează anularea unui act administrativ cu caracter normativ, după cum se va arăta în continuare, devin aplicabile dispozițiile art. 23 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicare".

Față de toate aceste considerente, recursul declarat de Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții urmează a fi admis, cu consecința casării sentinței civile atacate, admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a acestei pârâte și respingerii acțiunii în contradictoriu cu această autoritate pentru lipsa calității procesuale pasive.

Este fondat și recursul declarat de pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale și de Ministerul Sănătății, fiind incident în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În acest sens, Înalta Curte constată că prin sentința civilă ce face obiectul prezentului recurs, instanța fondului a admis acțiunea formulată de reclamantul A. și, în consecință, a anulat parțial Ordinul nr. 762/31.08.2007 emis de Ministerul Muncii Familiei și Egalității de șanse și nr. 1992/19.11.2007 emis de Ministerul Sănătății Publice în ceea ce privește menționarea în Capitolul 4 Secțiunea 1 pct. A-l a condiției de debut precoce a tulburărilor de ritm și de conducere persistente și severe în aprecierea afectării ritmului și conducerii cardiace.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță reține, că din actele care au stat la baza emiterii Ordinului comun nr. 762/1992/2007 nu se desprind acele evaluări de specialitate care să justifice, din punct de vedere științific, distincția instituită de Ordin, fiind evident că, prin raportare la efectele viitoare ale afecțiunii, limitările sociale există atât pentru persoana de 50 de ani, cât și pentru cea de până la 26 ani. Referatul cu propunerea de adoptare a Ordinului, atașat acestuia, nu este relevant în susținerea legalității Ordinelor și nu susține fundamentat criteriile menționate în Capitolul 4, Secțiunea 1 pct. A-l și instituirea condiției de debut precoce a tulburărilor de ritm și de conducere cardiace persistente și severe.

Din acest punct de vedere, instanța fondului constată că actele care au stat la baza emiterii Ordinului Comun nr. 762/1992/2007 nu sunt apte să ofere explicațiile necesare pentru înlăturarea criticilor invocate de reclamant cu privire la instituirea condiției. De asemenea, acestea nu pot susține nici apărările pârâtelor care au invocat, în susținerea legalității instituirii condiției, că motivația care stă la baza luării în considerare a debutului precoce al unei afecțiuni, este aceea că afecțiunea respectivă interferează cu funcționarea socială și profesională sau chiar poate împiedica integrarea profesională, fiind o barieră în dezvoltarea socio-identitară și profesională a persoanei, în condițiile în care, și în situația reclamantului, afecțiunea a interferat cu funcționarea socială și profesională a acestuia, impunând trecerea în rezervă și, apoi, pensionarea sa.

Instanța fondului a înlăturat apărarea pârâților, potrivit căreia stabilirea condiției debutului precoce are un fundament psihologic și medical, în lipsa dovezii efectuării unor cercetări concrete de specialitate care să stea la baza stabilirii criteriilor de încadrare, prin raportare la anumite intervale de apariție a afecțiunii în discuție. Practic, chiar împrejurarea lipsei de definire a noțiunii de debut precoce, atestă imprecizia reglementării și lipsa de fundamentare a criteriilor de încadrare în grad de handicap.

Aprecierile preluate de pârâtă din Hotărârea nr. 76/01.02.2017 a CNCD cu privire la intervalul situat între vârsta de 18 ani și 26 de ani, în care identitatea socială și profesională nu este încă definitivată și în care persoana are nevoie de sprijin în realizarea aspirațiilor sale, găsirea unei identități profesionale și a unui loc de muncă, menite să susțină lipsa discriminării, nu sunt însă în măsură să justifice maniera incertă de reglementare prin folosirea expresiei "debut precoce"și lipsa de evaluare științifică concretă care să stea la baza stabilirii diferențierii.

Pentru aceleași considerente, instanța reține că sunt lipsite de relevanță, din perspectiva legalității Ordinului comun, inclusiv apărările pârâtelor referitoare la existența posibilității de acordare a pensiei de invaliditate în raport cu gradul pierderii capacității de muncă sau a pensiei de serviciu, care să compenseze limitarea de participare la viața socioprofesională. Din perspectiva analizării legalității ordinului atacat, sunt relevante doar prevederile legale pentru executarea cărora s-a emis acesta, urmând a se stabili măsura în care instituirea condiției debutului precoce afectează, prin limitare nejustificată, nefundamentată și echivocă, sfera de încadrare în categoria "persoanelor cu handicap", conform definiției prevăzute la art. 2 din Legea 448/2006.

În concluzie, instanța apreciază că toate argumentele preluate din Hotărârea 76/01.02.2017a CNCD, în susținerea legalității Ordinului comun, exced definiției prevăzută de art. 2 din Legea nr. 448/2006, în condițiile în care "accesul la viața societății" se realizează pe toată durata vieții, nu doar până la 26 ani (în cazul în care s-ar admite că aceasta ar fi limita până la care se apreciază că debutul este "precoce"), aspect care rezultă din modalitatea de reglementare a unor criterii de încadrare în grad de handicap care nu implică îndeplinirea unor condiții de apariție a afecțiunilor până la o anumită vârstă.

De asemenea, instanța constată că în actul normativ nu există o definire a noțiunii de debut precoce, în acest context fiind corectă critica privind lipsa de claritate și de previzibilitate a normei din actul normativ atacat. Norma juridică trebuie să fie clară, inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează trebuie nu să fie informați în avans asupra consecințelor actelor și faptelor lor, ci să și înțeleagă consecințele legale ale acestora.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța asigurării accesibilității și previzibilității legii, instituind și o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigențe. Astfel, în cauze precum Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 1979, Rekvényi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveției, 2005, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că "nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunțată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să și regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat"; "o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita"; "în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanție contra atingerilor arbitrare ale puterii publice".

Potrivit jurisprudenței Curții de Justiție a Comunităților Europene (de exemplu cauzele Facini Dori v Recre, 1994, Foto Frost v Hauptzollant Lübeck. Ost, 1987), principiul încrederii legitime impune ca legislația să fie clară și predictibilă, unitară și coerentă; de asemenea, impune limitarea posibilităților de modificare a normelor juridice, stabilitatea regulilor instituite prin acestea.

Rigorile legiferării își găsesc expresia în normele de tehnică legislativă, care trebuie respectate la elaborarea oricărui act normativ. Legea nr. 24/2000 prevede în acest sens o serie de reguli, respectiv "textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce, [art. 7 alin. (4)]; "în cadrul soluțiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor și noțiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înțeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înțelegerea lor corectă și a se evita interpretările greșite" [art. 24]; "actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc [iar în art. 34 alin. (1)]." În considerarea aceluiași obiectiv, vizând calitatea legislației, Legea nr. 24/2000 impune fundamentarea soluțiilor legislative, pentru o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă, stabilește reguli privind integrarea armonioasă a proiectelor de acte normative în ansamblul legislației, unicitatea reglementării, evitarea paralelismelor, precum și cu privire la modificare, completare, abrogare și alte evenimente legislative.

De asemenea, în limita sesizării, instanța apreciază că printr-o reglementare nefundamentată a criteriilor de încadrare în grad de handicap, întemeiată pe condiții de aplicare insuficient definite, se încalcă inclusiv obligațiile asumate conform Legii nr. 221/2010 pentru ratificarea Convenției privind drepturile persoanelor cu dizabilități, adoptată la New York de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 13 decembrie 2006, deschisă spre semnare la 30 martie 2007 și semnată de România la 26 septembrie 2007, astfel cum sunt menționate la art. 4 alin. (1) și (5) din Lege.

Astfel cum rezultă din cele redate anterior, un prim motiv de nelegalitate a ordinului contestat de reclamant este, în opinia instanței fondului, decurge din încălcarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000, concretizată în nefundamentarea științifică și medicală a prevederii ce instituie condiția de debut precoce a afecțiunii de care suferă reclamantul și, tot în contextul manierei de legiferare, prima instanță consideră că actul administrativ suferă de imprecizie, întrucât nu cuprinde criterii clare de definire a noțiunii de debut precoce.

În legătură cu acest motiv de nelegalitate, însușit de prima instanță, recurentele pârâte consideră nelegală sentința atacată, în primul rând în considerarea caracterului individual al ordinului atacat, fapt ce ar atrage, deduce Înalta Curte, inaplicabilitatea Legii nr. 24/2000(act ce reglementează normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative).

În acord cu considerentele judecătorului fondului, Înalta Curte constată că ordinul contestat în prezenta cauză nu are caracter individual, cum greșit susțin recurentele pârâte ci reprezintă un veritabil act administrativ cu caracter normativ.

O atare concluzie este evidentă, în considerarea faptului că ordinul comun 762/1992/2007 are, ca obiect de reglementare, aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza carora se stabileste încadrarea în grad de handicap, fiind emis în aplicarea dispozițiilor art. 84 din Legea nr. 448/2006.

Prin urmare, de vreme ce acest act administrativ are o aplicabilitate generală la un număr nedeterminat de subiecte de drept, concluzia judecătorului fondului, în sensul că actul în discuție are caracter normativ și nu individual este la adăpost de critică.

Lipsită de suport este însă, concluzia primei instanțe, în sensul nelegalității reglementării atacate din perspectiva lipsei de fundamentare a actului și a lipsei de claritate și previzibilitate a normei.

În acest sens, Înalta Curte constată că termenul "debut precoce", utilizat în cuprinsul Anexei la Ordinul comun 762/1992/2007 are un înțeles lipsit de echivoc, acesta semnificând apariția afecțiunii medicale până la vârsta de 26 ani, după cum rezultă din ansamblul reglementării.

În acest sens, recurentele pârâte arată că termenul analizat se regăsește și în alte secțiuni ale ordinului, respectiv Capitolul 4 D Funcțiile sistemului cardiovascular, hematologic, imunitar și respirator, secțiunea D. - Evaluarea gradului de handicap în afectarea funcțiilor sistemului respirator, "debutul precoce al afecțiunii în copilărie, adolescentă, până la împlinirea vârstei de 26 de ani, afecțiune care să fi determinat tulburări funcționale permanente sau care riscă să devină permanente"; Cap. 5 I. b. Evaluarea gradului de handicap în afectarea funcțiilor hepatice, se referă la hepatite cronice sau ciroze hepatice contractate precoce până la vârsta de 26 de ani".

Cât privește lipsa de fundamentare a actului normativ, prima instanță a concluzionat în acest sens întrucât actele care au stat la baza emiterii ordinului comun nu relevă efectuarea unor cercetări concrete de specialitate care să stea la baza stabilirii criteriilor de încadrare.

Considerentele primei instanțe fac abstracție, însă, de faptul că încadrarea în categoria de handicap, potrivit principiilor ce se degajă din cuprinsul Legii nr. 448/2006 și a criteriilor medico-sociale pe baza cărora are loc încadrarea în grad de handicap, nu presupune numai decelarea unei afecțiuni medicale ci demonstrarea afectării funcționale, cu consecința dificultății de incluziune, astfel că această condiție a debutului precoce, în cazul afecțiunii prevăzute la Capitolul 4, Secțiunea I A pct. 1 din Ordinul comun 762/1992/2007 este justificată, urmărindu-se protejarea persoanei în perioada de formare a abilităților de dobândire a autonomiei, de formare profesională, de integrare școlară și ulterior de dobândire a unui loc de muncă.

Cum dezideratul avut în vedere de emitenții actului administrativ pentru edictarea criteriului medico-social contestat este sprijinirea persoanelor tinere în accesul la educație, dobândirea de cunoștințe necesare exercitării unei profesii și incluziunii sociale, în mod firesc nu era necesară elaborarea unei note de fundamentare care să justifice concluzia că în perioada de preadolescență sunt dobândite aceste abilități iar la maturitate ele ar trebui să fie deja acumulate.

Astfel cum au arătat recurentele pârâte, în condițiile debutului la maturitate a afecțiunii prevăzute la Capitolul 4, Secțiunea I A pct. 1 din Ordinul comun 762/1992/2007, legiuitorul prevede un alt gen de măsuri de protecție în sistemul asigurărilor sociale.

În ceea ce privește pretinsa discriminare pe criteriul vârstei, cauzată prin limitarea sferei de încadrare în categoria "persoanelor cu handicap" numai la categoria persoanelor ce au dobândit afecțiunea prevăzută la Capitolul 4, Secțiunea I A pct. 1 din Ordinul comun nr. 762/1992/2007 până la împlinirea vârstei de 26 ani, Înalta Curte constată că argumentele primei instanțe încalcă efectul pozitiv al autorității de lucru judecat, astfel cum acesta este consfințit prin sentința civilă nr. 253 din 27 noiembrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 253 din 27 noiembrie 2017 a fost respinsă contestația formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, Ministerul Sănătății, Autoritatea Națională pentru Persoanele cu Dizabilități, Ministerul Muncii și Justiției Sociale și Comisia de Evaluare a Persoanelor Adulte cu Handicap Alba din cadrul Consiliului Județean Alba, împotriva hotărârii CNCD nr. 76/01.02.2017, ca neîntemeiată.

Trebuie subliniat faptul că sentința civilă anterior menționată nu este definitivă la data soluționării prezentului recurs, fiind atacată cu recurs de către reclamantul A., însă, potrivit dispozițiilor art. 430 alin. (4) C. proc. civ., când hotărârea este supusă apelului sau recursului, autoritatea de lucru judecat este provizorie.

Ceea ce este esențial pentru verificarea incidenței efectului pozitiv al autorității de lucru judecat este a se stabili dacă în cele două cauze a fost tranșată aceeași chestiune litigioasă între părți, nefiind relevant obiectul cauzei, cum greșit susține intimatul reclamant prin întâmpinarea la recursurile declarate în prezenta cauză.

În acest sens, este de subliniat faptul că autoritatea de lucru judecat cunoaște două manifestări procesuale. Pe de o parte, legiuitorul a reglementat efectul negativ al autorității de lucru judecat, reglementat de art. 431 alin. (1) C. proc. civ., care instituie un fine de neprimire, împiedicând o nouă judecată când există tripla identitate de părți, obiect și cauză.

Pe de altă parte, legiuitorul, urmărind același scop al prezervării securității circuitului civil, a reglementat explicit prin Noul C. proc. civ. și efectul pozitiv al lucrului judecat, instituit prin dispozițiile art. 431 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă. După cum reiese din aceste prevederi legale, nu este necesar să existe tripla identitate de părți, obiect și cauză, ci este suficient ca în judecata ulterioară să fie adusă în discuție o problemă litigioasă care să aibă legătură cu ceea ce s-a soluționat anterior, așa încât aceasta să nu poată fi contrazisă, indiferent de calitatea soluției anterioare (dacă este sau nu corectă).

Este incontestabil faptul că litigiul pendinte are ca obiect cererea de anulare a Ordinului comun nr. 762/1992/2007 în timp ce prin sentința civilă nr. 253 din 27 noiembrie 2017 a fost respinsă contestația formulată de reclamantul A. împotriva hotărârii CNCD nr. 76/01.02.2017, neexistând, așadar, identitate de obiect între cele două cauze, însă o atare identitate nici nu este necesară, din perspectiva dispozițiilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ., după cum s-a arătat anterior.

Raportat la cuprinsul hotărârii CNCD nr. 76/01.02.2017, este evident că "lucrul judecat" în cauza ce a vizat contestația împotriva acestei hotărâri este readus în dezbatere în prezenta cauză, și anume problema efectelor juridice ale debutului tardiv al afecțiunii prevăzute la Capitolul 4, Secțiunea I A pct. 1 din Ordinul comun 762/1992/2007.

Prin hotărârea nr. 76/01.02.2017 Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, constatând faptul că reclamantul A. a sesizat existența unei discriminări, concretizată prin introducerea unui criteriu de vârstă sub forma debutului precoce al afecțiunii de tulburare de ritm și de conducere persistente și severe, a apreciat că reglementarea condiției de debut precoce nu este discriminatorie, întrucât petentul nu se află în situație comparabilă cu persoanele ce au dobândit această afecțiune până la vârsta de 26 ani.

Astfel, se arată, în cuprinsul hotărârii CNCD, că scopul impunerii criteriului legat de vârsta de debut a afecțiunii generatoare de handicap, așa cum este specificat în Ordinul nr. 762/1.992/2007, este acela de egalizare a șanselor persoanelor cu diverse afecțiuni de a avea acces la servicii sociale, medicale specializate, la servicii de abilitare/reabilitare, la egalitate de șanse cu ceilalți și de a preveni riscul marginalizării și excluderii sociale(par. 5.2.37).

În continuare, CNCD precizează că a luat act de argumentarea instituțiilor reclamate, în materia asigurării drepturilor efective în cazul afectării funcționale a unei persoane și constată că sunt asigurate măsuri de sprijin pentru ambele categorii, chiar dacă sunt diferite(par. 5.2.38).

Astfel, pentru o afecțiune cardiacă care a debutat la naștere (congenital), în copilărie sau adolescență, cu consecințe evidente asupra formării și integrării socio-profesionale, cu repercusiuni asupra participării persoanei în societate cu șanse egale cu alții, persoana în discuție nu are acces la drepturile conferite de asigurarea medicală, asigurarea socială de stat și poate fi expusă unei lipse de îngrijiri medicale specializate. Măsurile de protecție în acest caz sunt cele conferite de Legea 448/2006(par. 5.2.39).

Într-o analiză similară, pentru afecțiunile cardiovasculare care apar după vârsta de 26 ani, cînd se consideră că persoana și-a definitivat parcursul școlar și s-a integrat deja în activitatea profesională, nu se poate pune problema unei bariere similare de integrare, persoana putând beneficia de alte măsuri de sprijin(pensie de invaliditate, pensie de asigurări sociale sau pensie de serviciu).par. 5.2.40.

În fine, CNCD concluzionează, analizând înscrisurile depuse la dosar, că petentul nu se află într-o situație analoagă sau comparabilă cu o persoană care suferă de tulburări de ritm și de conducere persistente și severe contractate precoce(par. 5.2.42), respingând, în consecință, sesizarea formulată sub acest aspect.

Reclamantul A. a formulat acțiune în contencios administrativ împotriva hotărârii CNCD nr. 76/01.02.2017, acțiunea fiind respinsă prin sentința civilă nr. 253 din 27 noiembrie 2017 a Curții de Apel Alba Iulia.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel Alba Iulia reține, în esență, că "impunerea condiției de vârstă în evaluarea și încadrarea în grad de handicap în raport de afecțiunile de care suferă reclamantul, de altfel necontestate în cauză, nu generează în mod automat un tratament diferențiat între persoane aflate în situații similare, întrucât acest criteriu este necesar la evaluarea situației de handicap.

Prin urmare, se poate reține așadar că nu toate afecțiunile medicale determină încadrarea persoanei într-un grad de handicap, ci doar cele care se încadrează în mod expres în criteriile medico - psihosociale prevăzute de Ordinul nr. 762/2007.

Astfel cum s-a arătat și în cele ce preced, în cazul reclamantului s-a stabilit printr-o hotărâre judecătorească definitivă, respectiv sentința nr. 890/2017 a Tribunalului Alba, menținută prin Decizia nr. 2302/2017 a Curții de Apel Alba Iulia că acesta are o boală, nu un handicap, întrucât nu se încadrează în criteriile medico-psiho-sociale aprobate prin Ordinul nr. 762/2007 al MMFPS și Ordinul nr. 1992/2007 al Ministerului Sănătății.

În ceea ce privește existența pretinsei discriminări, în considerentele deciziei menționate, care se impun cu putere de lucru judecat și în prezenta cauză, s-a reținut că, instanța de fond a analizat acest aspect, fiind menționat ca debutul vieții profesionale, față de afecțiunea dobândită precoce, presupune un efort de adaptare la noua situație, fiind argumentul pentru care se stabilește ca reper această vârstă în evaluarea gradului de handicap.

Sub acest aspect, astfel cum au arătat și pârâții, se reține că, față de împrejurarea că reclamantul a fost diagnosticat cu afecțiunea tardiv, aceasta prezintă caracterul unei boli și nu a unui handicap, respectiv a unei deficiențe fizice contractate precoce și care afectează capacitatea de efort fizic. Astfel, în mod corect au susținut pârâții că pentru afecțiunile cardio-vasculare care apar după vârsta de 26 de ani, când persoana s-a integrat deja în activitatea profesională sunt asigurate alte măsuri de sprijin, respectiv persoana poate beneficia de pensie de invaliditate în raport cu gradul pierderii capacității de muncă, de pensie de asigurări sociale sau de pensie de serviciu, în conformitate cu Legea nr. 263/2010, privind sistemul unitar de pensii publice, în conformitate cu Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat sau de drepturile conferite de Legea nr. 17/2000 privind asistența socială a persoanelor vârstnice.

În mod corelativ, în cazul persoanelor care suferă de o afecțiune cardiacă ce a debutat la naștere, în copilărie sau adolescență, persoana în cauză nu are acces la drepturile conferite de asigurarea medicală, astfel că măsurile de protecție în cazul acesteia sunt cele prevăzute de Legea nr. 448/2006.

Ca urmare a celor expuse, se poate conchide că, criteriul legat de vârsta de debut a afecțiunii generatoare de handicap, așa cum este specificat în Ordinul 762/1.992/2007, nu are un caracter discriminatoriu, ci, mai mult, determină o egalizare a șanselor persoanelor cu diverse afecțiuni de a avea dreptul în totalitate la serviciile medicale specializate, la egalitate de șanse cu ceilalți și de a preveni riscul marginalizării și excluderii sociale.

Or, așa cum s-a menționat deja, reclamantul este beneficiarul unei pensii pentru limită de vârstă începând cu data de 04.07.2016, întrucât îndeplinea condițiile pentru acordarea acestei categorii de pensie.

În consecință, în cauză nu se poate reține existența unei discriminări pe criteriu de vârstă, nefiind îndeplinită condiția existenței unor situații analoage sau comparabile".

Astfel cum rezultă din cuprinsul sentinței civile atacate în prezenta cauză, instanța fondului a ajuns la o concluzie diametral opusă, apreciind că este lipsită de relevanță și, prin urmare, discriminatorie condiția privind data apariției afecțiunii de care suferă reclamantul, respectiv dacă a debutat precoce sau nu, întrucât aria protecției prevăzute de Legea nr. 448/2006 trebuie să fie aceeași și în cazul persoanelor care au contractat această afecțiune la maturitate.

În atare condiții este evidentă contrarietatea de abordare a chestiunii litigioase reprezentate de condiția de ordin temporal impusă prin prevederile Capitolului 4, Secțiunea I A pct. 1 din Ordinul comun 762/1992/2007, sentința atacată în prezenta cauză fiind pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 431 alin. (2) C. proc. civ.

Față de toate aceste considerente, Înalta Curte constată fondate recursurile formulate de pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății, urmând a le admite, cu consecința rejudecării cauzei și respingerii acțiunii reclamantului A. ca fiind neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale, Ministerul Sănătății și Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții împotriva sentinței nr. 48 din 12 martie 2018 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Națională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții și, în consecință, respinge acțiunea în contradictoriu cu aceasta.

Respinge ca neîntemeiată acțiunea în contradictoriu cu pârâții Ministerul Muncii și Protecției Sociale și Ministerul Sănătății.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 7 septembrie 2020.