Decizia nr. 727/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2387/2015 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 29.10.2014 reclamanta Agenția Română pentru Asigurarea Calității în Învățământul Preuniversitar a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și Ministerul Fondurilor Europene, ca prin sentința ce o va pronunța să dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/04.07.2014, transmis ARACIP prin Nota OIPOSDRU nr. x/04.07.2014 și la ARACIP cu nr. x/14.07.2014 și, în consecință, stingerea creanței bugetare rezultate în cuantum de 1.602.860,63 RON.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2387 din 29 septembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene, ca neîntemeiată. A admis acțiunea formulată de reclamanta Agenția Română Pentru Asigurarea Calității În Învățământul Preuniversitar În Contradictoriu Cu Pârâții Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar Pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Și Ministerul Fondurilor Europene. A dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență încheiat la data de 27.06.2014, înregistrat sub nr. x/04.07.2014 și a notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, referitoare la contractul de finanțare nerambursabilă pentru proiectul x - Dezvoltarea sistemului național de management și asigurare a calității în învățământul preuniversitar.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile a formulat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane prin Ministerul Finanțelor Publice, invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii. A susținut recurentul că în mod greșit instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene, întrucât în cauză nu se realizează identitatea cerută de lege între cel care stă în judecată în calitate de pârât (Ministerul Fondurilor Europene) și cel care poate fi obligat în raportul juridic dedus judecății. Actele administrative împotriva cărora reclamanta a formulat cererea de chemare în judecată sunt emise de Ministerul Educației Naționale - Organism Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane și nu de către Autoritatea de Management a Programului Operațional Sectorial Dezvoltarea resurselor Umane (AMPOSDRU), chiar dacă aceasta a fost preluată ulterior de către Ministerul Fondurilor Europene. Excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene trebuia analizată din perspectiva faptului ca organismul intermediar avea atribuții delegate prin lege cu privire la implementarea programului operațional aflat în gestiune, chiar dacă ulterior, entitatea care i-a delegat aceste atribuții a fost preluată în cadrul altei instituții publice - Ministerul Fondurilor Europene. În concluzie, recurentul a susținut că în cauză nu există un raport juridic între reclamantă și Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltare Resurselor Umane (AMPOSDRU), conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. Cea de-a doua critică a hotărârii atacate vizează faptul că nu sunt incidente dispozițiile Deciziei nr. 66/2015 a Curții Constituționale, întrucât la momentul emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare și a actului administrativ ce reprezintă răspunsul la plângerea prealabilă, O.G. nr. 79/2003 nu mai era în vigoare și, ca atare, actele administrative nu se puteau emite în temeiul unui act normativ abrogat. Într-o ultimă critică a susținut că obligația statului român de aplicare a corecțiilor financiare, conform criteriilor Comitetului de Coordonare a Fondurilor (COCOF), izvorăște din dreptul comunitar, care se aplică cu prioritate. Această obligație a existat încă dinaintea intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, astfel că nu se poate pune problema unei aplicări retroactive a acestui act normativ, reglementările comunitare nefiind influențate în niciun fel de către Decizia nr. 66/2011 a Curții Constituționale.

Apărările formulate în cauză Intimata -reclamantă Agenția Română pentru Asigurarea Calității în Învățământul Preuniversitar a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii atacate ca temeinică și legală.

Procedura de soluționare a recursului. Examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 5 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 16 aprilie 2018, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, în consecință, a admis recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen pentru judecarea lui pe fond. II. Soluția instanței de recurs 1. Argumente de fapt și de drept relevante Analizând sentința atacată în raport cu probele administrate la dosarul cauzei și cu criticile invocate în recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat și îl va admite pentru următoarele considerente: Actele administrative a căror anulare s-a dispus de către instanța de fond, respectiv procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență încheiat la data de 27.06.2014, înregistrat sub nr. x/04.07.2014 și a notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, referitoare la contractul de finanțare nerambursabilă pentru proiectul x - Dezvoltarea sistemului național de management și asigurare a calității în învățământul preuniversitar, au fost întocmite de Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 - Ministerul Educației Naționale (OI POSDRU - MEN). Contestația formulată de reclamantă împotriva actelor administrative în discuție, pe cale administrativă, a fost formulată către OI POSDRU - MEN. Decizia nr. 01/1444/17.09.2014 de soluționare a contestației reclamantei cu privire la actele administrative în discuție, a fost emisă de Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 - Ministerul Educației Naționale (OI POSDRU - MEN). Contractul de finanțare x a fost încheiat între Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse, Direcția Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial pentru Dezvoltarea resurselor Umane (AMPOSDRU) și Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar, în calitate de beneficiar, având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către AMPOSDU pentru implementarea Proiectului intitulat "Dezvoltarea sistemului Național de management și asigurare a calității în învățământul preuniversitar". Sub aspectul cadrului procesual pasiv, reclamanta a chemat în judecată ca pârâți pe Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane. În ceea ce privește lipsa calității procesual pasive a recurentului-pârât Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane chemată în judecată în nume propriu, Înalta Curte reține că nu există identitate între această instituție și cea căruia i se opune dreptul dedus judecății, cât timp această instituție nu este emitentul actelor contestate, ci Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, așa cum s-a arătat. În motivarea respingerii excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltare Resurselor Umane (AMPOSDRU), instanța de fond a reținut că prin O.U.G. nr. 9/2014 - pentru aprobarea unor măsuri de eficientizare a sistemului de gestionare a instrumentelor structurale, s-a stabilit că începând cu data de 1 martie 2014, Ministerul Fondurilor Europene preia activitatea și structurile cu rol de Autoritate de management pentru Programul operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane" de la Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, rol definit la art. 60 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999. Mai mult, prin H.G. nr. 398 din 27 mai 2015 - pentru stabilirea cadrului instituțional de coordonare și gestionare a fondurilor europene structurale și de investiții și pentru asigurarea continuității cadrului instituțional de coordonare și gestionare a instrumentelor structurale 2007 - 2013, a fost abrogată H.G. nr. 457/2008, prin art. 3 alin. (1) lit. b) din această din urmă hotărâre, fiind desemnat Ministerul Fondurilor Europene, în calitate de autoritate de management pentru Programul operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane". Astfel, această instituție în calitatea sa de autoritate de management are atribuții în coordonarea, gestionarea și controlul instrumentelor structurale 2007 - 2013, în mod expres pentru programul ce face obiectul prezentului litigiu, susținerile sale relative la lipsa unei răspunderi fiind în mod evident nefondate, urmând a fi respinse. În concluzie, a reținut instanța de fond că delegarea unor atribuții organismului intermediar, în speță Ministerul Educației Naționale nu înlătură sub nicio formă răspunderea juridică a autorității de management, căreia organismul intermediar doar i se subordonează, autoritatea fiind în totalitate responsabilă de gestionarea și implementarea programului operațional sectorial. Nu sunt întemeiate argumentele instanței de fond potrivit cărora prin H.G. nr. 398 din 27 mai 2015 a fost abrogată H.G. nr. 457/2008, astfel încât Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane are atribuții în coordonarea, gestionarea și controlul instrumentelor structurale 2007 - 2013, în mod expres pentru programul ce face obiectul prezentului litigiu, fiind responsabilă, în egală măsură, de gestionarea și implementarea programului operațional sectorial. Împrejurarea că prin dispozițiile H.G. nr. 398 din 27 mai 2015 s-a statuat că Autoritatea de management pentru Programul operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane" are atribuții în coordonarea, gestionarea și controlul instrumentelor structurale 2007 - 2013, nu atrage, de plano, răspunderea acestei instituții și obligarea la despăgubiri, urmare a unor acte administrative încheiate (și anulate de către instanță) de către o altă entitate juridică, respectiv Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea care se află sub autoritatea unui alt minister, respectiv Ministerul Educației Naționale, chiar dacă obiectul în sine l-a reprezentat acordarea finanțării nerambursabile. Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu poate fi acceptat ca debitor într-un raport juridic instituit între intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și intimata-reclamantă Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Preuniversitar. Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, nu se poate substitui calității de debitor pe care o are intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și nici nu poate răspunde alături de această din urmă instituție ca și codebitor pentru anularea unor acte administrative întocmite exclusiv de Ministerul Educației Naționale - Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane. Între Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane și reclamanta Agenția Română pentru Asigurarea Calității în Învățământul Preuniversitar nu există nici un act juridic care să nască, modifice sau stinge raporturi juridice. Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane din cadrul Ministerului Educației Naționale, (denumit în continuare OIR POSDRU CENTRU), este organizat și funcționează în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 344/2014 privind organizarea și funcționarea Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (M.M.F.P.S.P.V.), cu modificările și completările ulterioare. OIR POSDRU CENTRU este instituție publică cu personalitate juridică, finanțată de la bugetul de stat, în subordinea M.M.F.P.S.P.V. În baza Acordului de Delegare de Funcții OIR POSDRU CENTRU este responsabil de verificarea cheltuielilor din acest proiect, fiind și cel care deține documentele suport aferente proiectului în cauză. În baza acordului de delegare de funcții, aprobat prin Ordinul M.M.F.P.S.P.V. nr. 600/2008 cu modificările și completările ulterioare, OIR POSDRU CENTRU îi sunt delegate de către pârât îndeplinirea unor funcții și responsabilitatea îndeplinirii acestora privind gestionarea POSDRU, prin stabilirea cadrului de implementare a acestuia, a drepturilor și obligațiilor și a responsabilităților ce revin fiecărei părți contractante. Prin raportare la împrejurarea că actele administrative a căror anulare se solicită sunt emise de o altă instituție decât Ministerul Fondurilor Europene (MFE- AM-POSDRU), respectiv de către OIR POSDRU, instituție aflată în subordinea Ministerului Educației Naționale, aceasta fiind singura în măsură să modifice, să revoce, în temei legal, acte administrative emise de ea însăși. În mod greșit instanța de fond a nesocotit apărările Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, formulate prin întâmpinare prin care aceasta a arătat că singura instituție care are calitate procesuală pasivă în speța dedusă judecății este pârâta OIR POSDRU- Ministerul Educației Naționale, apreciind în mod greșit că este neîntemeiată cererea de scoaterea din cauză a Ministerului Fondurilor Europene- DG AM-POSDRU. Nu este relevant faptul că în stabilirea cadrului instituțional de coordonare și gestionare a fondurilor europene structurale, prin H.G. nr. 398 din 27 mai 2015, a fost desemnat Ministerul Fondurilor Europene, în calitate de autoritate de management pentru Programul operațional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane", relevantă fiind calitatea pe care această instituție o are în ceea ce privește emiterea actelor contestate. Calitatea procesuală pasivă a unei părți în cadrul unei cauze aflate pe rolul instanțelor de judecată, presupune identitatea dintre persoana pârâtului și aceea despre care se pretinde a fi obligată în raportul juridic litigios dedus judecății, determinată de raportul de drept material dedus judecății. Or, în cauza de față, Ministerului Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane nu se află într-o astfel de situație, nefiind emitentul actelor administrative care fac obiectul litigiului în cauză. Prin urmare, Înalta Curte constată că este nelegală hotărârea instanței de fond sub aspectul respingerii excepției lipsei calității procesule a pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene și a admiterii acțiunii reclamantei Agenția Română pentru Asigurarea Calității în Învățământul Preuniversitar, în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene. În raport de soluția adoptată cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a părții recurente, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analiza celorlalte motive de recurs formulate cu privire la raportul juridic litigios și la actul administrativ atacat, în condițiile în care partea ce are calitate nu a exercitat, ea însăși, o atare cale de atac. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente în temeiul disp. art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și în rejudecare va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane. Va respinge acțiunea formulată împotriva pârâtului Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. PENTRU ACESTE MOTIVE,