ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5771/2020

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal la data de 16.05.2017, reclamanta Regia Națională a Pădurilor Romsilva - Administrația Parcului Natural Balta Mică a Brăilei a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare-Autoritatea de Management POS Mediu, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Deciziei privind soluționarea contestației nr. 17745/29.03.2017 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.02.2017, cu consecința exonerării de plata sumei de 14.016,18 RON și obligării pârâtului la restituirea sumei de 23.499,60 RON.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 4535 din 23.11.2017, a admis acțiunea reclamantei, a anulat Decizia privind soluționarea contestației nr. 17745/29.03.2017 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.02.2017, a exonerat reclamanta de plata sumei de 14.016,18 RON și a obligat pârâtul să îi restituie reclamantei suma de 23.499,60 RON.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. 3.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a arătat că judecătorul fondului nu a analizat și nu a argumentat respingerea apărărilor formulate de minister; în plus de aceasta, nu a prezentat cauza exoneratoare de răspundere care ar elibera beneficiarul de respectarea condițiilor și termenelor asumate conform Contractului de finanțare. 3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut, în esență, faptul că sentința contestată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv O.U.G. nr. 66/2011 și a celor privitoare la executarea unui contract. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. Prima instanță nu a ținut seama de faptul că beneficiarul avea obligația de-a implementa proiectul pentru care a primit finanțare, cu respectarea termenelor și condițiilor stipulate în Contractul de finanțare, condiții la care acesta a achiesat prin semnarea lui. Eventuala decalare a termenului de implementare, dacă nu este realizată prin acordul ambelor părți, prin act adițional, atrage în mod automat răspunderea părții in culpă, cu excepția situației în care decalarea termenului este consecința unui factor extern, neimputabil debitorului obligației de executat, situație definită de legiuitor drept forță majoră. Beneficiarul, în calitate de debitor al obligației neexecutate în termen, era cel care trebuia să facă dovada încadrării în situația exoneratoare a forței majore, conform normelor de drept comun care reglementează condițiile necesar a fi întrunite pentru existența unei astfel de situații cât și prin raportare la dispozițiile Contractului de finanțare. În speța de față, beneficiarul nu a invocat existența unei cauze exoneratoare de răspundere în sensul celor prevăzute de C. civ. sau de art. 17 din Contractul de finanțare, ci s-a limitat în a preciza că datorită debitelor mari ale Dunării nu a reușit să implementeze în termen util proiectul, respectiv să realizeze două dintre panourile mari de atenționare. Instanța a acceptat în mod greșit această alegație a intimatei, fără să verifice veridicitatea sa, respectiv fără să analizeze dacă situația prezentată, chiar dacă ar fi corespuns realității, era de natură să exonereze de răspundere, în conformitate cu prevederile art. 17 din Contractul de finanțare. Abordarea instanței este în contradicție flagrantă cu normele de drept material care reglementează forța majoră ale cărei condiții de existență trebuie dovedite cumulativ pentru a se putea susține incidența acestei situații exoneratoare de răspundere.

Apărările formulate în cauză Intimatul a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat. Așa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de față, intimata Regia Națională a Pădurilor Romsilva - Administrația Parcului Natural Balta Mică a Brăilei a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia privind soluționarea contestației nr. 17745/29.03.2017 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.02.2017. Soluția primei instanțe, de admitere a acțiunii, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual criticilor de nelegalitate ale sentinței atacate, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține: 5.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În consecință, nu este fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. 5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Cu titlul prealabil, Înalta Curte reține următoarea situație de fapt: Recurenta a întocmit proiectul "Managementul capitalului natural din Balta Mică a Brăilei prin abordare integrată, evaluare și conștientizare", pentru implementarea căruia a depus o cerere de finanțare din fondurile europene alocate pentru P.O.S. Mediu 2007-2013. În cuprinsul acestei cereri, la pct. B-Propunerea tehnică, recurenta a menționat că obiectivele specifice ale proiectului sunt următoarele: 1) îmbunătățirea managementului Parcului Natural Balta Mică a Brăilei, în contextul instituirii statutului de SCI și SPA pentru această arie naturală protejată, și creșterea capacității instituționale de gestionare a rețelei Natura 2000; 2) creșterea magnitudinii biodiversității Parcului Natural Balta Mică a Brăilei, după modelul complexelor de ecosisteme acvatice și terestre existente înainte de îndiguirile din deceniul 6, și îmbunătățirea serviciilor oferite de ecosisteme; 3) îmbunătățirea percepției în rândul celor 4 grupuri țintă (comunitățile locale, elevi, vizitatori, utilizatori de resurse și servicii oferite de ecosistemele din parc) despre valoarea patrimoniului natural din Parcului Natural Balta Mică a Brăilei. Urmare aprobării cererii de finanțare, între Ministerul Mediului și Pădurilor, prin Direcția Generală A.M. P.O.S. Mediu, în calitate de finanțator, și recurenta R.N.P. Romsilva-Administrația Parcului Natural Balta Mică a Brăilei R.A., în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare nr. x/07.02.2011, având ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile din F.E.D.R. și de la bugetul de stat, pentru proiectul "Managementul capitalului natural din Balta Mică a Brăilei prin abordare integrată, evaluare și conștientizare", cod SMIS 17156. Conform art. 3 din acest Contract, valoarea totală eligibilă a proiectului este de 10.439.645 RON, iar, potrivit art. 2 alin. (2) și (3), perioada de implementare a proiectului este de 39 de luni, respectiv de la data de 01.02.2011 și până la data de 30.04.2014, aceasta putând fi prelungită la cererea beneficiarului, cu condiția ca prelungirea să nu exceadă perioadei de acordare a finanțării pentru P.O.S. Mediu 2007-2013. Perioada de implementare a fost prelungită ulterior, prin acte adiționale, până la data de 30.04.2016. Pentru implementarea proiectului, beneficiarul finanțării, în calitatea de autoritate contractantă, a organizat și desfășurat o procedură de achiziție publică, care s-a finalizat prin încheierea cu S.C. A. S.R.L. a contractului de lucrări nr. x/17.05.2011, având ca obiect realizarea infrastructurii de vizitare terestre: 6 turnuri de observare a avifaunei, 16 panouri mari de atenționare a navigatorilor pe Dunăre și 46 de panouri mici de informare și atenționare. La data de 20.04.2016, A.M. și O.I.R. Galați au realizat o misiune comună de verificare la locul implementării proiectului, ocazie cu care a fost întocmit raportul nr. x/05.08.2016, în cuprinsul căruia s-au consemnat următoarele: din cele 6 tunuri de observare, 3 sunt în stare bună, iar celelalte 3 au infrastructura bună, însă necesită unele remedieri; din cele 16 panouri mari de informare, la 14 trebuie refăcute bannerele, iar celelalte 2 sunt aproape distruse; din cele 46 de panouri mici de informare, la 4 au fost furate țevile, iar la 5 trebuie înlocuite țevile și panourile. În urma acestor constatări, echipa de control a conchis că indicatorii aferenți infrastructurii au fost îndepliniți astfel: 6 turnuri de observare a avifaunei - 99%, 16 panouri mari de atenționare a navigatorilor pe Dunăre - 73% și 46 de panouri mici de informare și atenționare - 80%. În consecință, s-a recomandat beneficiarului, în solidar cu Regia Națională a Pădurilor-Romsilva, ca, în cel mai scurt termen, să asigure din surse proprii sumele necesare refacerii/construirii panourilor distruse, din motive neimputabile constructorului și beneficiarului (furt, inundații). La data de 08.07.2016, O.I.R. Galați a realizat o ultimă verificare la locul implementării proiectului, ocazie cu care a întocmit raportul nr. x/10.08.2016, în cuprinsul căruia s-au consemnat următoarele: beneficiarul a remediat toate problemele existente la cele 3 turnuri de observare; în ceea ce privește cele 16 panouri mari de informare, beneficiarul a montat prin eforturi proprii 14 din cele 16 bannere noi, iar celelalte 2 bannere se află la sediul beneficiarului, neputând fi montate pe panourile de la Harapu Nord și Orbu Sud din cauza cotelor foarte mari ale Dunării (astfel, la Harapu Nord fundația panoului a fost dezvelită parțial și s-a înclinat spre Dunăre, iar la Orbu Sud fundația era dezvelită parțial și s-a prăbușit în Dunăre, neputând-se interveni din cauza cotelor foarte mari ale Dunării); beneficiarul a remediat toate problemele existente la panourile mici de informare. În urma acestor constatări, echipa de control a conchis că indicatorii aferenți infrastructurii au fost îndepliniți astfel: 6 turnuri de observare a avifaunei - 100%, 16 panouri mari de atenționare a navigatorilor pe Dunăre - 89,57% și 46 de panouri mici de informare și atenționare -100%. În legătură cu cele 2 panouri mari, s-a arătat că vor fi montate bannerele imediat ce apele Dunării se retrag. În perioada 3-30 ianuarie 2017, o echipă de control din cadrul Direcției Generale Programe Infrastructură Mare-Autoritatea de Management pentru P.O.S. Mediu a procedat la verificarea documentară a suspiciunii de neregulă nr. 2345/28.12.2016, transmise de Direcția Management Financiar-Serviciul Autorizare Plăți, constatând că aceasta se confirmă. În consecință, Direcția Generală Programe Infrastructură Mare-A.M. P.O.S. Mediu a întocmit Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/02.02.2017, prin care au constatat că "luând în considerare faptul că, de la 30.04.2016 (data finalizării perioadei de implementare a proiectului) și până la 08.07.2016 (data ultimei vizite de verificare la fața locului a O.I.R. Galați), nu au fost atinși toți indicatorii proiectului, respectiv au fost montate doar 14 din cele 16 panouri mari de atenționare, și ținând cont de prevederile H.G. nr. 678/2015 privind închiderea programelor operaționale finanțate în perioada 2007-2013 prin F.E.D.R., valoarea de 30.254,66 RON fără TVA (37.515,78 RON cu TVA), aferentă celor 2 panouri nerealizate, este cheltuială neeligibilă." Întrucât din această sumă s-a recuperat parțial, prin deducere din cererea de rambursare nr. x, suma de 23.499,60 RON, s-a stabilit în sarcina reclamantei debitul de 14.016,18 RON. Împotriva acestui proces-verbal, reclamanta a formulat contestație, care a fost respinsă ca nefondată de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Direcției Gestionare POS Mediu, prin Decizia nr. 17745/29.03.2017 . Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanțe în sensul că "neîndeplinirea integrală a indicatorului privind panourile mari de atenționare (au fost montate doar 14 din totalul de 16) nu este imputabilă recurentei, neputându-se reține vinovăția acesteia nici sub forma intenției, nici sub forma culpei." Conform definiției legale a neregulii, abaterea trebuie să constea într-o acțiune sau omisiune imputabilă beneficiarului fondurilor europene (vinovăție sub forma intenției sau culpei). Or, în cuprinsul Raportului nr. x din 05.08.2016, se menționează următoarele: "constructorul a refăcut toate cele 16 benere din material corespunzător tehnic, acestea fiind montate la data verificării pe 14 din cele 16 panouri mari de atenționare. La ultimele două există și infrastructura metalică recuperată și benerele, neputând fi încă reamplasate datorită cotei mari a Dunării, urmând a se interveni imediat ce apele Dunării se retrag." Așadar, cele două panouri existau, iar în momentul în care nivelul cotelor Dunării au permis acest lucru, beneficiarul a intervenit asupra infrastructurii existente, care a fost îndreptată, iar infrastructura de afișaj a fost amplasată din nou, pe cheltuiala acestuia. Este de reținut și faptul că Organismul Intermediar Galați, prin reprezentanții săi care au efectuat controale la fața locului la datele de 20.04.2016 și, respectiv 08.07.2016, au reținut că structura de beton și barele metalice ale celor două panouri mari de atenționare existau în apă, dar nu s-a putut interveni asupra lor; în atare situație, aceștia au recomandat remedierea situației, fără, însă, să stabilească un termen în acest sens. Prin urmare, pornind de la constatările anterior prezentate, nu era necesar să fie invocate prevederile art. 17 din Contractul de finanțare. În raport de cele prezentate, în mod justificat prima instanță a reținut că intimata nu se face vinovată de săvârșirea unei nereguli, în sensul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.