ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1486/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 10 octombrie 2016 pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Prejmer a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, anularea Deciziei nr. 32681 din 20 aprilie 2016, prin care a fost soluționată contestația împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/21 ianuarie 2016, iar pe cale de consecință să fie obligată pârâta la plata sumei de 14.800.304,86 RON.

Prin Sentința nr. 43/F/2017 pronunțată în data de 1 martie 2017, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Prejmer, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, prin reprezentant Ministerul Finanțelor Publice, a anulat Decizia nr. 32681/20 aprilie 2016 emisă de pârât în soluționarea contestației împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/21 ianuarie 2016 și a obligat pârâtul la plata sumei de 14.800.304,86 RON.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs Ministerul Fondurilor Europene, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în urma rejudecării, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În susținerea cererii de recurs, pârâtul a criticat hotărârea instanței de fond invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea cererii de recurs, pârâtul a invocat următoarele critici:

- instanța de fond a încălcat jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care a statuat că abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii, statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării, regula generală fiind că orice abatere trebuie să ducă la retragerea avantajului obținut în mod fraudulos;

- instanța de fond a considerat în mod eronat că prelungirea contractului de lucrări nu este necesar să se facă în scris, motivat de faptul că a fost prevăzut în contract existența unei posibile astfel de situații;

- deși instanța de fond a apreciat, în mod corect, faptul că actul adițional nr. x a fost încheiat sub imperiul C. civ. în vigoare, aceasta a făcut trimitere doar la prevederile art. 1266 din C. civ., fără a lua în considerare dispozițiile art. 1270 alin. (2) C. civ., în conformitate cu care contractul se modifică sau încetează numai prin acordul părților ori din cauze autorizate de lege;

- instanța de fond a încălcat prevederilor art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006 în conformitate cu care actului adițional la contractul de lucrări nr. x/2007 trebuia încheiat în formă scrisă, în interiorul perioadei de derulare a contractului, pentru a reprezenta acordul de voință al celor două părți semnatare;

- instanța de fond a reținut în mod eronat că recurenta avea obligația de indica în cuprinsul actelor de control care este impactul financiar al prelungirii valabilității contractului nr. x/2007 peste durata stabilită inițial;

- instanța învestită cu soluționarea pe fond a cauzei a apreciat, în mod total eronat, că faptele reținute în sarcina reclamantei nu reprezintă abateri de la legalitate și nu au potențial impact financiar asupra bugetului Uniunii Europene.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat, în principal, excepția tardivității recursului și, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Intimata a învederat că și-a îndeplinit în totalitate obligațiile legale în derularea procedurii de achiziție, atribuire și execuție a Contractului nr. x/22 octombrie 2007 pentru realizarea proiectului, dar și obligațiile contractuale asumate prin Contractul de finanțare nr. x/30 octombrie 2015.

La termenul de judecată din data de 10 martie 2020, intimata a renunțat la invocarea excepției tardivității recursului, dar a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare și pentru încălcarea dispozițiilor art. 486 alin. (3) C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Cu privire la excepția nulității recursului pentru nemotivare, Înalta Curte constată că cererea de recurs cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea acestora, motivele invocate putând fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de către recurentă.

Cu privire la excepția nulității recursului pentru încălcarea dispozițiilor art. 486 alin. (3) C. proc. civ. (în forma în vigoare la data introducerii acțiunii), Înalta Curte constată că aceste dispoziții, cu referire la mențiunile care decurg din obligativitatea formulării și susținerii cererii de recurs de către persoanele juridice prin avocat sau consilier juridic, au fost declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 485/2015.

În consecință, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului invocată de intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Prejmer, ca neîntemeiată.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene este fondat, urmând a-l admite, pentru următoarele considerente:

În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, prin neregulă se înțelege "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

În consecință, o acțiune sau inacțiune poate fi calificată drept "neregulă" dacă s-au încălcat dispoziții naționale sau europene iar această să aibă sau să poată avea ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europene.

Instanța de fond a reținut că actul adițional nr. x/29 octombrie 2011 nu a fost încheiat cu încălcarea legalității în utilizarea fondurilor publice iar pârâtul nu a indicat în actele de control contestate care este impactul financiar al prelungirii valabilității contractului nr. x/22 octombrie 2007 peste durata stabilită inițial, susținând formal că simpla încălcare a normelor legale generează un prejudiciu.

Potrivit art. 8 din contractul nr. x/22 octombrie 2007 durata acestui contract este de 14 luni, termen care începe să curgă la 10 zile de la primirea ordinului de începere a lucrărilor, sub condiția predării cel mai târziu la aceeași dată a amplasamentului.

Potrivit dispozițiilor art. 19.1. și art. 23.1. din contractul de lucrări nr. x/22 octombrie 2007:

"Art. 19.1. - În cazul în care:

a) volumul sau natura lucrărilor neprevăzute sau

b) condițiile climaterice excepțional de nefavorabile sau

c) oricare alt motiv de întârziere care nu se datorează executantului și nu a survenit prin încălcarea contractului de către acesta, executantul este îndreptățit de a solicita prelungirea termenului de execuție a lucrărilor sau a oricărei părți a acestora, atunci, prin consultare, părțile vor putea stabili:

(1) prelungirea duratei de execuție, stabilită prin prezentul contract;

(2) totalul cheltuielilor suplimentare, care se vor adăuga la prețul contractului.

(...)

Art. 23.1 - Părțile contractante au dreptul, pe toată durata îndeplinirii contractului, de a conveni modificarea clauzelor contractului, prin act adițional".

Prin adresa nr. x/03 octombrie 2008, Primăria Prejmer precizează că urmează să beneficieze de unele alocații bugetare și comunică executantului că este de acord cu prelungirea duratei de execuție a contractului, prin act adițional.

La această dată erau în vigoare dispozițiilor art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 337/2006, în conformitate cu care prin contract de achiziție publică se înțelege "contractul care include și categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorități contractante, pe de o parte, și unul sau mai mulți operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, în sensul prezentei ordonanțe de urgență"

Prin Actul adițional nr. x/29 octombrie 2011 s-a modificat art. 8 din contractul nr. x/22 octombrie 2007, durata contractului fiind prelungită până la data de 30 septembrie 2012, deși acest contract încetase prin ajungere la termen și nu fusese prelungit prin act adițional.

Înalta Curte constată că actul adițional nr. x/29 octombrie 2011 a fost încheiat cu încălcarea dispozițiilor art. 3 lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 76/2010, în conformitate cu care prin contract de achiziție publică se înțelege "contractul comercial care include și categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorități contractante, pe de o parte, și unul sau mai mulți operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, în sensul prezentei ordonanțe de urgență".

În consecință, forma scrisă a actului adițional la un contract de achiziție publică, respectiv contractul de lucrări nr. x/22 octombrie 2007, era cerută ad validitatem și nu ad probationem, astfel încât acesta trebuia încheiat în formă scrisă, în interiorul perioadei de derulare a contractului de achiziție publică, pentru a putea reprezenta acordul de voință al celor două părți.

Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 1270 alin. (2) C. civ., "contractul se modifică sau încetează numai prin acordul părților ori din cauze autorizate de lege".

În concluzie, în mod greșit instanța de fond a reținut că acest contract era supus principiului consensualismului, iar clauzele contractuale trebuiau interpretate conform art. 1266 C. civ., anume după voința părților, iar nu după sensul literal al termenilor, astfel încât Înalta Curte reține că actul adițional nr. x/29 octombrie 2011 a fost încheiat cu nerespectarea dispozițiilor legale și contractuale menționate anterior.

Cu privire la condiția ca încheierea acestui act să aibă sau să poată avea ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europene, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a examinat existența unui potențial prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene, reținând că pârâtul a aprobat finanțarea proiectului menit să finalizeze obiectul contractului nr. x/22 octombrie 2007 și nu a cuantificat, în actele de control contestate, impactul financiar al prelungirii valabilității contractului nr. x/22 octombrie 2007 peste durata stabilită inițial.

În jurisprudența constantă a Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a reținut că și abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii Europene (Hotărârea Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre pronunțată în data de 21 decembrie 2011 în cauza C-465/10, Hotărârea Irlanda/Comisia pronunțată în data de 15 septembrie 2005 în cauza C-199/03).

Nici împrejurarea că pârâtul a semnat contractul de finanțare nr. x/30 octombrie 2015 nu putea constitui un temei pentru ca instanța de fond să aprecieze că se impunea anularea actelor administrative contestate.

În consecință, instanța de fond trebuia să analizeze existența unui potențial prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene în raport de susținerile părților și probele administrate în cauză pentru a stabili îndeplinirea și a celei de-a doua condiții prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a examinat, în totalitate, temeiurile de fapt și de drept ale emiterii actelor administrative atacate și nici apărările recurentului-pârât din întâmpinarea formulată de acesta, împrejurare care echivalează cu soluționarea procesului fără a intra în judecata fondului.

Pentru aceste considerente, reținând că sentința a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, Înalta Curte de Casație și Justiție, în baza dispozițiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și dispozițiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va admite recursul declarate de pârât, va casa în tot hotărârea atacată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va examina existența unui potențial prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene și va avea în vedere toate motivele de recurs invocate, precum și susținerile din întâmpinarea depusă în instanța de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimata-reclamantă.

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 43/F/2017 din 1 martie 2017 a Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 10 martie 2020.

GGC - CL