ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2779/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 16.03.2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea "Ordinul Ministrului de Interne nr. 02295 din 30 septembrie 1973", precum și constatarea, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, a nelegalității actului administrativ cu caracter individual și obligarea pârâtului în calitate de autoritate publică emitentă la plata despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate de prejudiciile ce i-au fost aduse prin atitudinea culpabilă a pârâtului.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 3.095 din 18 octombrie 2016, a admis excepția decăderii și a respins, ca tardiv formulat, capătul de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 02295 din 30.09.1973, a respins, ca inadmisibile, excepția de nelegalitate a ordinului și capătul de cerere având ca obiect despăgubiri pentru daune morale și materiale și, totodată, a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune ca rămasă fără obiect.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul A. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După prezentarea situației de fapt, recurentul, prin motivele formulate, susține că instanța de fond în mod greșit și nelegal a admis excepția decăderii și a respins ca tardiv formulat primul capăt de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 02295 din 30.09.1973. Instanța de fond a interpretat și aplicat greșit prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare. Instanța de fond a reținut în mod corect în motivarea sentinței pronunțate că, nu există o dovadă a comunicării Ordinului a cărui anulare se solicită, deoarece nu a fost administrată nici o probă, de nici o natură din care să rezulte că a fost comunicat Ordinul a cărui anulare se solicită. Din înscrisurile administrate mai rezultă și faptul că au fost întreprinse demersuri pentru a se comunica Ordinul dar până în prezent nu a fost comunicat. În dreptul administrativ, operează regula conform căreia orice act administrativ trebuie comunicat, adus la cunoștința beneficiarului, pentru a-i deveni opozabil. Față de împrejurarea că, termenul de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare curge de la data comunicării actului și având în vedere că nu i-a fost comunicat niciodată Ordinul, recurentul consideră că acțiunea a fost formulată în termen, astfel că nu este tardiv formulată și că în mod greșit instanța de fond a admis excepția decăderii cu privire la primul capăt de cerere. În opinia recurentului, termenul de un an trebuia calculat numai prin raportare la data comunicării actului. Data de 02.03.2011 la care s-a raportat instanța de fond atunci când a soluționat excepția decăderii nu este data la care a fost comunicat actul. Termenul de 1 an în care se putea promova acțiunea în contencios administrativ nu se calculează de la data luării la cunoștință despre existența ordinului, nu se calculează de la data la care a fost emis ordinul, termenul de un an se calculează de la data la care a fost comunicat actul administrativ individual. Recurentul mai arată că a invocat și excepția de nelegalitate a actului administrativ a cărui anulare o solicită, care presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege. Excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare care poate fi invocat oricând în cadrul unui proces. În doctrină și în practica judiciară s-a apreciat că excepția de nelegalitate poate fi invocată cu privire la actele care pot forma și obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de contencios administrativ. De asemenea, recurentul consideră că în mod greșit instanța de fond a respins cel de-al doilea capăt de cerere ca fiind inadmisibil. Recurentul precizează că a solicitat anularea actului și repararea pagubei care i-a fost cauzată, precum și daune morale. Din perspectiva celor arătate mai sus recurentul apreciază că cel de-al doilea capăt de cerere nu era inadmisibil. În mod greșit, instanța de fond a apreciat că soluționarea acestui capăt de cerere nu ar depinde de soluționarea excepției de nelegalitate a ordinului nr. 02295/1973. Prejudiciul decurge și din caracterul nelegal al ordinului. Recurentul mai susține că în mod greșit, a apreciat instanța de fond că nu ar avea deschisă calea prezentei acțiuni și că ar fi ținut să acționeze numai în limitele și cu procedura prevăzută de Legea nr. 221/2009. Prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 221/2009 au rămas fără obiect deoarece Curtea Constituțională a declarat neconstituționale prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) teza întâi din Legea nr. 221/2009.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamantul A. a solicitat anularea "Ordinul Ministrului de Interne nr. 02295 din 30 septembrie 1973", solicitând constatarea nelegalității actului administrativ cu caracter individual și obligarea pârâtului, în calitate de autoritate publică emitentă, la plata despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate de prejudiciile ce i-au fost aduse prin atitudinea culpabilă a pârâtului. Înalta Curte constată că în mod legal, instanța de fond a admis excepția tardivității acțiunii recurentului-reclamant, în raport cu dispozițiile art. 11 alin. (5) din Legea contenciosului administrative nr. 554/2044, față de solicitarea de anulare a Ordinului ministrului de interne nr. 02295 din 30.09.1973. În conformitate cu prevederile art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, termenul de introducere a cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate, este de 6 luni și se socotește de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, de la data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii. În ceea ce privește actul administrativ unilateral, cererea de anulare a acestuia poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni prevăzut de lege, dar numai în cazul existenței unor motive temeinice, și nu mai târziu de un an de la emiterea actului administrativ în cauză - art. 11 alin. (2) din actul normativ anterior menționat. De asemenea, în situația în care introducerea cererii de anulare a actului administrativ se face peste termenul de 6 luni, socotit de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă, potrivit principiului "actori incumbit onus probandi", sarcina probei în ceea ce privește existența unor motive temeinice care au determinat imposibilitatea respectării termenului legal de introducere a acțiunii revine reclamantului. Potrivit art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, "Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere". Instanța de fond a reținut faptul că momentul de la care se calculează termenul de introducere a unei astfel de acțiuni îl constituie data de 02.03.2011, dată la care recurentul a luat la cunoștință prin răspunsurile primite din partea Serviciului Român de Informații, de Ordinul nr. 02295 din 30.09.1973. Raportat chiar și la acest moment, este evident că prin formularea acțiunii în 2016, reclamantul a depășit termenul de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Acest termen se calculează de la data comunicării actului sau de la data luării la cunoștință or, în speța de fată, recurentul avea cunoștință de acest act încă din anul 1973. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod întemeiat, a apreciat că, în prezenta cauză, a intervenit decăderea, respectiv stingerea dreptului subiectiv al reclamantului de a solicita anularea "Ordinului Ministrului de Interne nr. 02295 din 30 septembrie 1973", prin neexercitarea lui înăuntrul termenului stabilit de lege. Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod legal, a admis excepția inadmisibilității cererii de a se constata pe calea excepției prevăzute la art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. cu modificările și completările ulterioare, "nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual". Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, dacă instanța constată că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului în fond. Pentru ca excepția să fie admisibilă trebuie întrunite următoarele condiții: - să existe un proces pe rol; - de actul administrativ cu privire la care s-a invocat excepția să depindă soluționarea procesului în care a fost invocată; - motivele pentru care se invocă excepția trebuie să privească doar legalitatea și nu aspecte a căror soluționare face obiectul acțiunii în anularea actului. Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora și controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepției de nelegalitate. În cazul controlului direct, sesizarea instanței de judecată se realizează printr-o acțiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele și condițiile stabilite prin respectivul act normativ. Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanței de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situația admiterii excepției, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv. În cauza dedusă judecății, instanța de fond a fost sesizată cu o acțiune principală în contencios administrativ, având ca obiect anularea OMI nr. 02295 din 30.09.1973, iar ulterior, a fost învestită cu examinarea legalității aceluiași act administrativ, prin intermediul procedurii reglementate în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, în ceea ce privește motivul de recurs privind greșita aplicare a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că este neîntemeiat și nu poate fi primit, având în vedere că excepția de nelegalitate vizează actul administrativ a cărui anulare reprezintă însuși obiectul acțiunii cu care a fost învestită instanța de fond. În ceea ce privește cel de-al doilea capăt de cerere, având ca obiect despăgubirile materiale și morale, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că nici această cerere nu depinde de soluționarea excepției de nelegalitate a ordinului 02295/1973, în condițiile în care prejudiciul decurge din caracterul politic al măsurilor administrative la care reclamantul a fost supus în perioada 1972 - 22.12.1989. Prin urmare, în mod temeinic s-a reținut inadmisibilitatea celui de-al doilea capăt de cerere, în condițiile în care Legea nr. 221/2009 a stabilit procedura de urmat și măsurile reparatorii pentru persoanele care au suferit ca urmare a măsurilor administrative asimilate condamnărilor politice în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989. Repararea daunelor morale este și trebuie să fie înțeleasă într-un sens mai larg, nu atât ca o compensare materială, care fizic nici nu este posibilă, ci ca un complex de măsuri nepatrimoniale și patrimoniale, al căror scop este acela ca, în funcție de particularitățile fiecărui caz în parte, să ofere victimei o anumită satisfacție sau ușurare, pentru suferințele îndurate. De altfel, din actele dosarului rezultă că recurentul-reclamant a uzat de prevederile Legii nr. 221/2009 privind condamnările cu caracter politic și măsurile administrative asimilate acestora, pronunțate în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, cu modificările și completările ulterioare, litigiu în urma căruia a fost constatat "caracterul politic al măsurilor administrative la care a fost supus recurentul-reclamant în perioada 1972 - 22 decembrie 1989", în același litigiu reclamantul renunțând însă la capătul de cerere având ca obiect acordarea unor daune morale. Astfel fiind, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.