ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 914/2019

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați la data de 03.05.2016, reclamantul A. a solicitat raportului de evaluare nr. x din data de 14.04.2016, prin care pârâta Agenția Națională de Integritate a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate și a încălcat dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 176/2010, întrucât a deținut în același timp funcția de primar al comunei Gura Calitei, județul Vrancea, precum și funcția de membru al Consiliului de Administrație la Școala Gimnazială Gura Calitei, județul Vrancea, în perioada 09.10.2012- 31.12.2013.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 197 din 19 septembrie 2016 Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a admis contestația formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate și a anulat raportul de evaluare nr. x/14.04.2016 emis de pârâtă.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și respingerea acesteia ca neîntemeiată. În motivarea recursului, s-a arătat că hotărârea instanței de fond a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, care permit inspectorilor de integritate să desfășoare activitatea de evaluare într-un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului. În acest context, interpretarea dată de prima instanță, în sensul nelegalității raportului de evaluare prin raportare la modificările legislative aduse prin O.U.G. nr. 49/2014, care au intrat în vigoare înaintea sesizării pârâtei și emiterii raportului de evaluare, este într-o evidentă discordanță cu prevederile art. 11 anterior menționat. Recurenta a arătat că în perioada 9.10.2013 - 31.12.2013 reclamantul s-a aflat în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a deținut simultan funcția de primar al comunei Gura Calitei, județul Vrancea și calitatea de membru al Consiliului de administrație la Școala Gimnazială Gura Calitei, județul Vrancea, în perioada 09.10.2012- 31.12.2013, cu nerespectarea dispozițiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada 2012-2013. Această stare de incompatibilitate nu putea fi evaluată prin raportare la un act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioră - modificarea art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 s-a produs prin O.U.G. nr. 49/26.06.2014, întrucât aceasta ar fi reprezentat o nerespectare a dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituția României, care stabilesc în mod clar că "legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile". A mai susținut recurenta că este eronată analogia primei instanțe dintre sancțiunea încetării mandatului de ales local (sancțiune administrativă prevăzută de legea specială - art. 25 din Legea nr. 176/2010) și majoritatea sancțiunilor contravenționale, care nu pot fi aplicate după dezincriminarea faptei. În speță nu sunt aplicabile dispozițiile din materia contravențională, acestea neputând fi extinse, prin analogie, și în materia contenciosului administrativ. Reclamantul avea posibilitatea, conform art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, de a renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate, însă acesta, ignorând prevederile legale menționate, nu a efectuat demersurile necesare pentru a ieși din starea de incompatibilitate. Este evident că în perioada de referință, potrivit dispozițiilor legale în materie, persoana evaluată, în calitate de primar, avea obligația să desemneze un reprezentant al primarului în Consiliul de administrație al școlii și nu să accepte să participe în calitate de membru al acestui consiliu.

Apărările formulate de intimat Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond. În esență, prin apărările formulate, intimatul a arătat că atât sesizarea adresată A.N.I. cât și raportul de evaluare emis de aceasta sunt ulterioare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, de modificare a Legii nr. 1/2011, iar această nouă formă a legii permite prezența primarului în cadrul consiliului de administrație al unei unități școlare.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x din data de 14.04.2016, prin care pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut că acesta s-a aflat în stare de incompatibilitate și a încălcat dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 176/2010 prin deținerea simultană, în perioada 09.10.2012 - 31.12.2013, a funcției de primar al comunei Gura Calitei, județul Vrancea și a calității de membru al Consiliului de Administrație la Școala Gimnazială Gura Calitei, județul Vrancea. Instanța de fond a admis acțiunea și a anulat raportul de evaluare, reținând, în esență, că autoritatea pârâtă a constatat în mod just starea de incompatibilitate a reclamantului, însă împrejurarea că declanșarea procedurii și întocmirea raportului contestat sunt ulterioare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014 și modificării Legii nr. 1/2011 afectează legalitatea actului, o sancțiune neputând fi aplicată după dezincriminarea faptei. Verificând dispozițiile aplicabile speței, instanța de control judiciar constată că potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, "Funcția de primar, viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice altă funcșie de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice." De asemenea, conform art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada 2012-2013, "În unitățile de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar." În raport de conținutul clar și precis determinat al acestor dispoziții legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezența îndeplinirii simultane a funcției de primar cu calitatea de membru în consiliului de administrație al unei instituții publice. De asemenea, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispozițiilor în examinare, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilitățile specifice aleșilor locali, iar art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educației naționale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administrație în cazul unităților de învățământ de stat de nivel gimnazial, preșcolar și primar. Apoi, dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administrație al școlii, ci prevede numai că, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial, consiliul de administrație include și un reprezentant al primarului, dispoziția normei fiind precis determinată sub aspectul obligației prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administrație. Nu există, așadar, niciun conflict/necorelare între dispozițiile de lege incidente cauzei, intenția legiuitorului fiind clară și neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilități între funcția de primar și cea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice. Dispozițiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederea de la art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, face posibilă evitarea/înlăturarea situației de incompatibilitate, prin instituirea obligației de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrației al unității de învățământ. Această obligație nu se consideră îndeplinită și nu produce efecte sub aspectul inexistenței incompatibilității, în cazul în care calitatea de reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității școlare este transferată tot în persoana primarului, acesta fiind cel care participă la ședințele consiliului de administrație, deținând astfel calitatea de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, adică tocmai ceea ce se interzice primarului în exercitarea mandatului său de ales local. Așa fiind, Înalta Curte constată că numirea primarului în consiliul de administrație nu a avut loc în temeiul și cu respectarea legii, persoana desemnată/numită în calitate de reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ având obligația de a nu încălca ea însăși regimul juridic al incompatibilităților. Faptul că prin O.U.G. nr. 49/2014 au fost modificate dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prevăzându-se că însuși primarul poate face parte din consiliul de administrație al unității de învățământ nu înseamnă că în reglementarea anterioară primarul putea deține valabil calitatea de reprezentant al primarului. Dimpotrivă, tocmai pentru că, în perioada de referință, participarea primarului în consiliul de administrație al unei instituții publice era sancționată pe temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, a fost prevăzută obligația de desemnare a unui reprezentant al primarului în consiliul de administrație al unității de învățământ de nivel gimnazial, învățământ preșcolar și primar. În consecință, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant, în calitate de primar, avea obligația, conform textelor de lege menționate, să desemneze un reprezentant al primarului în Consiliului de administrație al Școlii Gimnaziale Gura Calitei. Instanța de control judiciar constată că nu prezintă relevanță argumentul reclamantului conform căruia acesta nu s-a desemnat pe sine în consiliu, ci a fost desemnat printr-o decizie a directorului Școlii fimnaziale Gura Calitei. De asemenea, nu poate fi primită nici susținerea referitoare la faptul că nu există vreo hotărâre a consiliului local prin care casare să fie stabilită participarea primarului în consiliul de administrație al școlii, toate aceste împrejurări nefiind apte să înlăture încălcarea prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Chiar dacă la data întocmirii raportului de evaluare cât și la data pronunțării instanței de fond, dispozițiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 erau modificate prin O.U.G. nr. 49/26.04.2016, în sensul menționării primarului ca membru în consiliul de administrație al unei școli, Înalta Curte constată că noua reglementare nu este aplicabilă cauzei, situația de incompatibilitate fiind reținută pentru o perioadă anterioară modificării legislative invocate. Împrejurarea că modificarea legislativă invocată a intervenit până la soluționarea definitivă a procesului nu determină și aplicabilitatea ei în cauza pendinte, având în vedere prevederile art. 15 alin. (2) din Constituția României, conform cărora "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile." Cu alte cuvinte, o situație juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data producerii ei. Aceeași concluzie este valabilă și în legătură cu modificarea corespunzătoare adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017, în condițiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noțiunii de "lege penală sau contravențională", pentru a avea astfel incidență în cauză, ca excepție de la aplicarea principiului neretroactivității prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituția României. Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reținută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată în mod corect pentru perioada 09.10.2012 - 31.12.2013, când, potrivit dispozițiilor art. 96 alin. (2) - în forma în vigoare la acea dată -, primarul avea obligația să își desemneze un reprezentant în consiliile de administrație ale instituțiilor de învățământ, neîndeplinirea acestei obligații atrăgând incidența prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, de asemenea în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate. Raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data nașterii sale, schimbarea ulterioară a condițiilor legale neavând nicio influență asupra legalității acestuia. Pentru considerentele expuse, constatând legalitatea raportului de evaluare întocmit de autoritatea pârâtă, Înalta Curte reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) din același cod, va admite recursul, va casa sentința atacată și în rejudecare, va respinge ca neîntemeiată acțiunea reclamantului. PENTRU ACESTE MOTIVE,