ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3659/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 18 decembrie 2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâtă, prin care s-a constatat că s-a aflat în stare de incompatibilitate încălcând dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prin Sentința nr. 141 din 7 iunie 2016, Curtea de Apel Galați a admis acțiunea reclamantului A. și a anulat Raportul de evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea în tot a hotărârii recurate în sensul respingerii contestației și menținerii Raportului de evaluare nr. x din 23 noiembrie 2015.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situația de fapt arătând că sentința încalcă principiul neretroactivității și principiul ultra-activității legii civile.

Reclamantul a deținut calitatea de membru în Consiliul de administrație al Grupului Școlar Industrial Însurăței în perioada 21 octombrie 2008 - 3 octombrie 2012, iar din interpretarea coroborată a disp. art. 96 din Legea nr. 1/2011, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada efectuării activității de evaluare, rezultă că, prin instituirea obligației unui primar de a-și desemna un reprezentant în consiliul de administrație al unităților de învățământ, legiuitorul a urmărit respectarea prevederilor legale referitoare la incompatibilitățile funcției de primar și evitarea apariției unor astfel de situații. Legiuitorul a folosit expresia "reprezentant al primarului" tocmai pentru a pune în concordanță cele două acte normative, astfel încât Legea nr. 1/2011 să respecte dispozițiile privind incompatibilitățile funcției de primar stipulate expres de legea veche (Legea nr. 161/2003).

Recurenta a mai susținut că O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare ulterior datei avute în vedere de inspectorul de integritate atunci când a constatat incompatibilitatea reclamantului, iar hotărârea instanței încalcă principiul neretroactivității și principiul ultra-activității legii civile, având în vedere disp. art. 6 C. civ.

Au fost invocate doctrina și literatura de specialitate referitoare la aplicarea în timp a noului C. civ. și s-a susținut că nu ne aflăm în sfera penală pentru a aplica legea mai favorabilă. Ca urmare, incompatibilitatea în care se găsește reclamantul trebuie privită din perspectiva disp. art. 96 din Legea nr. 1/2011, în forma avută anterior modificării prin O.U.G. nr. 49/2014.

Reclamantul avea obligația de a exercita funcția publică cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, pentru a preveni generarea unei eventuale situații de incompatibilitate, obligație pe care nu a respectat-o.

Intimatul reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului pentru motivele arătate în fața instanței de fond.

II. Decizia instanței de recurs.

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat și a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, față de următoarele considerente:

Instanța de fond a anulat raportul de evaluare reținând că Agenția Națională de Integritate a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate încălcând dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în sensul deținerii simultane atât a funcției de primar al orașului Însurăței, cât și a calității de membru al Consiliului de administrație al Grupului Școlar Industrial Însurăței, în perioada 20 iunie 2012 - 3 octombrie 2012.

Potrivit art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare în perioada 20 iunie 2012 - 3 octombrie 2012, cât timp reclamantul a deținut calitatea de membru în consiliul de administrație al unității școlare respective, în unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul și directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă.

Art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 a fost modificat prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014, prevăzându-se că în unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă.

Conform art. 87 (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice.

Reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, potrivit dispozițiilor legale în vigoare în perioada 20 iunie 2012 - 3 octombrie 2012, întrucât avea obligația să desemneze un reprezentant al său în cadrul Consiliului de administrație al Grupului Școlar Industrial Însurăței și nu să facă parte din consiliul respectiv, întrucât atrăgea starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Atât timp cât incompatibilitatea este expres prevăzută de lege, este lipsită de relevanță juridică împrejurarea că reclamantul nu a fost remunerat și nu a realizat efectiv acte de administrație sau în ședințele la care a participat acesta nu au fost dezbătute probleme patrimoniale ale școlii în raport cu autoritatea administrației publice locale. De altfel, nu există o condiționare a aplicării prevederilor art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003, de aspectele invocate de reclamant.

În mod evident, consideră prima instanță, reclamantul nu a respectat obligația ce îi revenea potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, de a demisiona din una dintre funcții, deținându-le simultan în perioada de referință.

Cu toate acestea, instanța a reținut că argumentele reclamantului privind incidența dispozițiilor Legii nr. 1/2011, așa cum a fost modificată în iunie 2014 prin O.U.G. nr. 49/2014, sunt întemeiate întrucât, pe de o parte, acestea au intrat în vigoare înaintea sesizării Agenției Naționale de Integritate și a întocmirii actului administrativ contestat, iar pe de altă parte, sancțiunea aplicabilă este, potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003, încetarea de drept a mandatului de ales local.

Or, această sancțiune mult mai gravă decât majoritatea sancțiunilor contravenționale prevăzute în dreptul românesc nu poate fi aplicată după "dezincriminarea faptei" decât cu încălcarea principiului prev. de art. 15 alin. (2) din Constituție conform căruia orice lege se aplică numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, care are efecte și asupra raporturilor juridice penale sau contravenționale născute anterior intrării sale în vigoare.

A aplica o astfel de sancțiune care afectează chiar drepturile electorale, după ce legiuitorul, prin modificarea ulterioară a legislației, a considerat că scopul instituirii incompatibilităților, respectiv acela de a proteja mandatul și în mod indirect de a garanta electoratului independența persoanei care îl reprezintă, poate fi atins chiar dacă primarul desfășoară și activitatea de membru în consiliul de administrație al unei școli nefiind în contradicție cu mandatul său, este lipsită și de interes, căci scopul acesteia nu mai poate fi atins.

Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate, dar a anulat raportul de evaluare luând în considerare intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014 înaintea sesizării Agenției Naționale de Integritate și a întocmirii actului administrativ contestat, precum și încălcarea principiului prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție, față de aplicarea sancțiunii constând în încetarea de drept a mandatului de ales local, după dezincriminarea faptei prin O.U.G. nr. 49/2014.

Instanța de recurs apreciază că analizarea argumentului referitor la încălcarea principiului prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituție trebuia precedată de examinarea tuturor celorlalte motive de fapt și de drept pe care reclamantul le-a invocat în sprijinul nelegalității raportului de evaluare prin cererea de chemare în judecată, dar și prin notele de ședință depuse pentru termenul din 31 martie 2016, note considerate cerere modificatoare a acțiunii.

Numai în măsura în care aceste motive nu puteau fundamenta concluzia inexistenței stării de incompatibilitate reținute prin raportul de evaluare devenea necesară analizarea argumentului privind nerespectarea prevederilor constituționale în discuție.

Astfel, în cererea introductivă de instanță s-a susținut incidența disp. art. 87 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 conform cărora primarii (...) pot exercita funcții sau activități în domeniul didactic, al cercetării științifice și al creației literar artistice. De asemenea, interpretând textul legal, rezultă, în opinia reclamantului, că unitățile de învățământ sunt scoase din contextul instituțiilor publice prevăzute de art. 87 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Acesta a considerat că a avut o funcție permisă de textul menționat, iar activitatea consiliului de administrație al unității de învățământ este activitate strict didactică. A precizat că această situație este exceptată de la exemplificarea incompatibilităților și în Ghidul privind incompatibilitățile și conflictele de interese, pagina 16.

Înalta Curte apreciază că se impunea analizarea tuturor motivelor de fapt și de drept invocate de reclamant, pentru a se stabili dacă s-a aflat în starea de incompatibilitate reținută de Agenția Națională de Integritate, argumentul valorizat de prima instanță având relevanță sub aspectul legalității raportului de evaluare în ipoteza în care celelalte motive nu puteau fi reținute în sprijinul nelegalității acestui act administrativ .

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească va cuprinde, printre altele, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele pro și contra care au format, în fapt și în drept, convingerea instanței cu privire la soluția pronunțată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susținerile și apărările părților și la probatoriul administrat în litigiu, iar, pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății, în caz contrar fiind lipsită de suport probator și legal și pronunțată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea reprezintă un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar (în speță, de legalitate a hotărârii). De altfel, obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul, în mod evident, să prezinte judecătorului observațiile și argumentele sale și să pretindă organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observațiile părților sunt corect examinate de către instanță care are, în mod necesar, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor de probă și al argumentelor invocate de părți, cel puțin pentru a le aprecia pertinența, astfel că nemotivarea unei hotărâri judecătorești, total sau parțial, echivalează practic cu soluționarea procesului fără a intra în fondul acțiunii, de natură, prin urmare, să justifice casarea cu trimitere spre rejudecare.

Prin omisiunea instanței de fond de a examina și cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, motivele de fapt și de drept invocate de reclamant, motive ce necesitau un răspuns specific și explicit, au fost nesocotite dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuțiile de control judiciar.

În aceste condiții, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

În consecință, se constată incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. care vizează situația în care, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de casare are în vedere neregularități procedurale, altele decât cele prevăzute la alin. (1) - (4), precum și nerespectarea unor principii fundamentale care guvernează desfășurarea procesului civil, în speță, principiul dreptului la apărare și principiul dreptului la un proces echitabil.

În raport cu aceste argumente, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea criticilor recurentei, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 141 din 7 iunie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 iunie 2019.

GGC - MM