ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4634/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 02.09.2015, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/12.08.2015 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Prin Sentința nr. 602 din data de 25 februarie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015 întocmit de către pârâtă.

Împotriva Sentinței nr. 602 din 25 februarie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii ca nefondate și menținerea ca temeinic și legal a raportului de evaluare, apreciind că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

În motivarea recursului a arătat că prin raportul de evaluare s-a constatat că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităților prin nerespectarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcția de viceprimar al comunei Vasilați, județul Călărași, concomitent cu deținerea calității de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale "E." Vasilați.

Referitor la reținerea instanței de fond că reclamantului i-a fost nesocotit dreptul la apărare în privința stării de incompatibilitate ce viza perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, susține că hotărârea este nelegală deoarece au fost respectate prevederile Legii nr. 176/2010, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007, în ceea ce privește informarea persoanei evaluate, prin Adresa nr. x/08.10.2014 comunicându-se reclamantului declanșarea procedurii de evaluare cu privire la respectarea regimului juridic al incompatibilităților, în perioada exercitării funcțiilor și demnităților publice. Informarea a fost transmisă la domiciliul intimatului-reclamant cu scrisoare recomandată, la data de 14.10.2014, așa cum reiese din "confirmarea de primire" atașată la dosar.

Mai arată că procedura invitării a fost îndeplinită prin Informarea nr. x/12.05.2015 transmisă reclamantului cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, primită de acesta la data de 15.05.2015, prin care i s-a comunicat că, urmare a evaluării efectuate, au rezultat elemente în sensul încălcării regimului juridic al incompatibilităților, iar ulterior, la data de 02.05.2015, reclamantul s-a prezentat la sediul recurentei, conform procesului-verbal de audiere, pentru a lua cunoștință de actele depuse la dosar, motiv pentru care, la data de 25.05.2015, acesta a transmis un punct de vedere prin care a făcut precizările menționate în raportul de evaluare.

Consideră că nu se putea reține încălcarea dreptului la apărare al intimatului-reclamant în cursul procedurii de evaluare, câtă vreme procedura de informare și dreptul la apărare, prevăzute de Legea nr. 176/2010, au fost respectate de inspectorul de integritate, astfel că aprecierile instanței de fond sunt nelegale, fiind date cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 13 și art. 21 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 și netemeinice, fiind făcute cu ignorarea probatoriului și a apărărilor pârâtei.

De asemenea, critică aprecierea primei instanțe potrivit căreia este greșită reținerea încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015 având în vedere că reclamantul, în calitate de consilier local, a fost desemnat ca reprezentant al Consiliului local al comunei Vasilați, în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale E., prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011, iar acest consiliu local și-a încetat activitatea la data de 25.06.2012 când, prin Hotărârea nr. 33 a fost declarat legal constituit noul consiliu local, reclamantul nefiind desemnat niciodată în acest nou consiliu local ca membru în consiliul de administrație al școlii.

Referitor la această susținere recurenta-pârâtă arată că reclamantul a fost numit în funcția de viceprimar la data de 19.06.2008 și reales, în aceeași funcție, de viceprimar, la data de 25.06.2012, iar conform Hotărârii nr. 18/07.04.2011, acesta a fost desemnat ca reprezentant al Consiliului local Vasilați în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale E. Potrivit disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituții publice, motiv pentru care apreciază că, în speță, incompatibilitatea rezidă chiar din exercitarea funcției de viceprimar simultan cu deținerea calității de membru în consiliul de administrație al școlii și nu este condiționată de participarea acestuia la ședințele Consiliului de administrație al Școlii Gimnaziale E. Vasilați.

Mai arată că până la data de 26.06.2014, art. 96 din Legea nr. 1/2011 prevedea că în unitățile de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație cuprinde un reprezentant al primarului, respectiv un reprezentant al consiliului local, după care acest text de lege a fost modificat în sensul că din acest consiliu fac parte primarul sau un reprezentant al primarului, respectiv un reprezentant al consiliului local.

Consideră că, dată fiind numirea intimatului-reclamant la data de 07.04.2011 ca membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale E. Vasilați, județul Călărași, potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, acesta avea obligația ca, în termen de cel mult 15 zile de la numire, să renunțe la funcția de viceprimar, funcție care atrăgea starea de incompatibilitate.

Prin urmare, recurenta-pârâtă apreciază că prin hotărârea recurată este indicat greșit textul art. 96 din Legea nr. 1/2011 la care se face referire prin raportul de evaluare. Mai arată că nerespectarea de către alesul local aflat în stare de incompatibilitate a obligației prevăzute de art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancționată, conform art. 91 alin. (4) din același act normativ, potrivit căruia, în această situație, prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau de 160 de zile, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale.

Se mai menționează că reprezentarea consiliului local în consiliile de administrație ale școlilor se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul juridic al incompatibilităților, în speță putând fi desemnat orice alt consilier local, în afara viceprimarului.

Recurenta-pârâtă critică cele reținute de prima instanță în sensul că, de vreme ce reclamantul nu a participat la nicio ședință a consiliului de administrație al școlii și nici nu a fost remunerat, nu s-ar putea reține existența stării de incompatibilitate, prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, decât prin aplicarea in abstracto a acestui text de lege, recurenta apreciind că instanța, în mod eronat, a aplicat și interpretat prevederile Legii nr. 161/2003, coroborate cu cele ale legii administrației publice locale, câtă vreme incompatibilitatea reprezintă acea situație juridică în care o persoană deține două sau mai multe funcții în mod simultan, fără a avea acest drept, funcțiile respective neputând fi deținute concomitent, în mod legal.

Consideră că la edictarea normei legiuitorul a avut în vedere situația deținerii funcțiilor prin cumul și nu exercitarea lor efectivă, stabilirea expresă a incompatibilităților având ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deține o funcție de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcțiilor îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune.

Recurenta-pârâtă susține că incompatibilitatea are ca scop prevenirea îndeplinirii defectuoase a atribuțiilor unei funcții/calități, ceea ce ar atrage alterarea bunului mers al unei instituții, astfel că este lipsită de fundament susținerea potrivit căreia incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuțiilor aferente funcției care atrage starea de incompatibilitate.

Menționează că Legea nr. 161/2003 nu face vorbire despre exercitarea atribuțiilor celor două funcții deținute, respectiv legea nu distinge în acest sens, astfel că exercitarea atribuțiilor își pierde relevanța, la fel ca și susținerile referitoare la obținerea unei remunerații, având în vedere că legea nu face vorbire despre obținerea vreunui folos sau a vreunui venit ori despre vreo altă condiție pe care trebuie să o îndeplinească pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate.

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului arătând că prin motivele de recurs s-au invocat, în esență, aceleași apărări ca în fața instanței de fond, fără a se face referire la motivul principal pentru care instanța de fond a considerat că a fost nesocotit dreptul la apărare, respectiv faptul că în convocare nu s-a menționat că obiectul verificării îl reprezintă starea de incompatibilitate reținută pentru perioada 07.04.2011 - 12.08.2015.

Arată că prin Adresa nr. x/08.10.2014 a fost anunțat că în Lucrarea nr. 38687/S/II.16.10.2010 s-a declanșat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităților, în perioada exercitării demnităților/funcțiilor publice.

Susține că prin Adresa nr. x/12.05.2015, recurenta i-a comunicat că au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților, în sensul art. 20 alin. (1) din Legea 176/2010, și i-a solicitat să-și exprime un punct de vedere cu privire la existența stării de incompatibilitate pentru perioada 07.04.2011 - 25.06.2012, motiv pentru care s-a prezentat la sediul recurentei pentru a lua la cunoștință de actele dosarului, iar ulterior, la data de 25.05.2015, a transmis un punct de vedere cu privire la aspectele relevate în Adresa nr. x/12.05.2015, respectiv cu privire la perioada 07.04.2011 - 25.06.2012.

Prin Raportul de evaluare nr. x din 12.08.2015 recurenta a reținut că a fost în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 în perioada 07.04.2011 - prezent, deși acesta nu a fost anunțat pentru a-și exprima un punct de vedere și cu privire la perioada ulterioară datei de 25.06.2012, intimatul-reclamant apreciind că i-a fost încălcat dreptul la apărare, principiu prevăzut de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010. Încălcând disp. art. 8 alin. (3) și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, inspectorul de integritate a procedat la întocmirea raportului de evaluare în care a reținut existența stării de incompatibilitate pentru perioada "07.04.2011 - prezent", deși întocmirea acestui raport se putea face doar după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării.

Referitor la susținerile recurentei în sensul că incompatibilitatea rezidă chiar din exercitarea funcției de viceprimar simultan cu deținerea calității de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale E. Vasilați, arată că prin Adresa nr. x/01.04.2011, Școala de Arte și Meserii "E." Vasilați a solicit Primăriei comunei Vasilați să desemneze un reprezentant din partea primăriei și doi reprezentanți din partea Consiliului local, în vederea constituirii Consiliului de administrație al școlii, solicitarea fiind făcută în temeiul disp. art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011. La data de 01.04.2011, Consiliul local al comunei Vasilați a adoptat Hotărârea nr. 18 prin care A. și B. au fost desemnați ca reprezentanți ai Consiliului local Vasilați în Consiliul de administrație, intimatul-reclamant fiind desemnat membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale E. în perioada 07.04.2011 - 25.06.2012, în calitate de consilier local, respectiv reprezentant al consiliului local și nu în calitate de viceprimar, care să fi atras starea de incompatibilitate prevăzută de disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit disp. art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.

Susține că, deși a fost ales viceprimar al comunei Vasilați, a fost desemnat membru al Consiliului de administrație al școlii în calitate de reprezentant al Consiliului local, în baza art. 96 alin. (2) lit. b) din Legea 1/2011, calitate pe care și-a păstrat-o și după alegerea ca viceprimar.

Referitor la faptul că nu a participat la nicio ședință a Consiliului de administrație al școlii și nici nu a fost remunerat, arată că autoritatea pârâtă dă o interpretare proprie noțiunii de "cumul de funcții" în sensul că deținerea funcțiilor prin cumul nu presupune și exercitarea lor efectivă, deși legiuitorul a urmărit tocmai sancționarea unei stări de incompatibilitate născută ca urmare a exercitării funcțiilor deținute, evitându-se premisele unui conflict de interese prin desfășurarea în paralel a unor activități private conexe.

Arată că în perioada 2011 - 2012 au avut loc 3 ședințe ale Consiliului de administrație, la datele de 14.04.2011, 18.02.2012 și 22.02.2012, la care nu s-a prezentat și, neexistând norme de organizare și funcționare a Consiliului de administrație, Școala Gimnazială E. nu a mai constituit/reactualizat componența consiliului de administrație, iar după data de 22.02.2012 și până la data de 30.09.2015 nu a mai avut loc nicio ședință a acestui consiliu.

Ulterior, în septembrie 2014, a intrat în vigoare Ordinul nr. 4619 pentru aprobarea Metodologiei-cadru de organizare și funcționare a consiliului de administrație din unitățile de învățământ, care precizează durata mandatului calității de membru în consiliul de administrație al școlii (1 an școlar - art. 5) și modalitățile de încetare a calității de membru (3 absențe nemotivate - art. 8). Doar după apariția acestui act normativ școala a întreprins demersurile pentru compunerea consiliului de administrație.

La data de 09.09.2014, Scoală Gimnazială E. a solicitat Consiliului local al comunei Vasilați, prin adresa nr. x, comunicarea numelui reprezentatului primarului și numelor celor 2 reprezentați ai consiliului local, care să facă parte din consiliul de administrație, iar prin Hotărârea nr. 27/29.05.2015 adoptată de Consiliul local al comunei Vasilați, C. și D. au fost desemnați ca reprezentanți ai Consiliului local.

Consideră că nu se putea reține starea sa de incompatibilitate până la data de 12.08.2015, deoarece nu mai avea calitatea de membru în consiliul de administrație.

Mai arată că, dată fiind susținerea recurentei că incompatibilitatea are ca scop prevenirea îndeplinirii defectuoase a atribuțiilor unei funcții/calități, acest lucru presupune exercitarea funcției și nu doar deținerea funcțiilor prin cumul, interpretare pe care și instanța de fond a dat-o textului de lege arătat.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27 iunie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Ulterior, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018, a fost fixat termen de judecată, în ședință publică, cu citarea părților.

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, față de următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015 întocmit de Agenția Națională de Integritate s-a constatat că, începând cu data de 07.04.2011 și până în prezent, reclamantul A. a exercitat simultan funcția de viceprimar al comunei Vasilați, județul Călărași și a deținut calitatea de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale "E." din aceeași comună, împrejurare față de care s-a apreciat că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora "funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituții publice".

Inspectorul de integritate a constatat că reclamantul a fost ales în funcția de viceprimar al comunei Vasilați, județul Călărași la data de 19.06.2008 (hotărârea Consiliului local nr. 31/19.06.2008) și a fost reales în aceeași funcție la data de 25.06.2012 (hotărârea Consiliului local nr. 35/25.06.2012) iar, începând cu data de 07.04.2011, prin hotărârea Consiliului local nr. 18/07.04.2011 a fost desemnat ca reprezentat al Consiliului local al comunei Vasilați în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale "E.".

Intimatul reclamant a contestat acest raport de evaluare în instanța de contencios administrativ, iar prin sentința recurată s-a admis acțiunea și s-a anulat raportul de evaluare reținându-se că în Adresa nr. x/12.05.2015 emisă de Agenția Națională de Integritate a fost menționată expres perioada 07.04.2011 - 25.06.2012, iar punctul de vedere înregistrat sub nr. x/25.05.2015 a fost formulat în legătură cu aceeași perioadă. Cu toate acestea, fără a se aduce în vreun fel la cunoștința persoanei evaluate, inspectorul de integritate a reținut în raportul de evaluare o perioadă mult mai lungă în care s-ar fi încălcat regimul juridic al incompatibilităților, respectiv 07.04.2011 - 12.08.2015.

Curtea a constatat că reclamantului i-a fost nesocotit dreptul la apărare sub aspectul reținerii încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, inspectorul de integritate producând reclamantului o vătămare evidentă în dreptul său la apărare, recunoscut de lege. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în fața instanței (pentru că nu a avut posibilitatea în faza administrativă), reclamantul a formulat apărări multiple cu privire la perioada ulterioară datei de 25.06.2012.

Astfel, prin acțiune, a învederat următoarele aspecte referitoare la reținerea încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015: nici în Legea nr. 1/2011, nici în Metodologia-cadru de organizare și de funcționare a consiliului de administrație nu s-a precizat durata mandatului de membru în Consiliu de administrație și cazurile de revocare a membrilor acestuia, fiind o lacună legislativă; nici în Hotărârea Consiliului local nr. 18/07.04.2011, nici în Adresa nr. x/01.04.2011 nu se precizează durata mandatului de membru în Consiliu de administrație; a fost desemnat membru al Consiliului de administrație de către Consiliul local legal constituit prin Hotărârea nr. 29/2008, iar la data de 25.06.2012, a fost adoptată Hotărârea nr. 33, prin care a fost declarat legal constituit noul Consiliu local, cu o altă componență; nu a fost desemnat niciodată de către acest nou Consiliu ca membru al Consiliului de administrație al școlii; cele două Consilii locale sunt entități diferite, cu membri diferiți, numiți prin hotărâri diferite, astfel că nu se poate afirma că a deținut calitatea de membru al Consiliului de administrație al școlii și după data de 25.06.2012; neexistând norme de organizare și funcționare a Consiliului de administrație, nu s-a mai constituit/reactualizat componența Consiliului de administrație, iar în perioada 22.02.2012 - 30.09.2014 nu a avut loc nicio ședință al Consiliului de administrație al școlii; abia în septembrie 2014 a intrat în vigoare Ordinul nr. 4619 pentru aprobarea Metodologiei-cadru de organizare și funcționare a consiliului de administrație din unitățile de învățământ, care, la art. 5, precizează durata mandatului calității de membru în Consiliu de administrație al școlii la 1 an școlar; după apariția acestui ordin, Școala Gimnazială "E." a întreprins demersurile pentru compunerea Consiliului de administrație, sens în care, la data de 09.09.2014, a solicitat Consiliului local, prin adresa nr. x, comunicarea numelor celor 2 reprezentați care să facă parte din Consiliul de administrație, iar, prin Hotărârea nr. 27/29.05.2015, Consiliul local i-a desemnat pe C. și pe D.

Curtea a apreciat că, dacă ar fi respectat întocmai disp. art. 8 alin. (3), art. 20 și art. 21 din Legea nr. 176/2010, informând persoana evaluată despre întreaga perioadă avută în vedere la aprecierea stării de incompatibilitate, inspectorul de integritate ar fi avut la dispoziție toate aceste date/informații/apărări, pe care trebuia să le analizeze înainte de a întocmi raportul de evaluare.

Neprocedând astfel, este evident că inspectorul de integritate a nesocotit dreptul la apărare al reclamantului și a întocmit un raport de evaluare nelegal sub aspectul reținerii încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

Având a analiza pentru prima dată apărările reclamantului sub acest aspect, Curtea a constatat că sunt întemeiate. Astfel, este greșită reținerea încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, având în vedere că reclamantul, în calitate de consilier local, a fost desemnat ca reprezentat al Consiliului local al comunei Vasilați în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale "E." prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011. Or, acest Consiliu local și-a încetat activitatea la data de 25.06.2012, când a fost adoptată Hotărârea nr. 33, prin care a fost declarat legal constituit noul Consiliu local. Reclamantul nu a fost desemnat niciodată de către acest nou Consiliu local ca membru al Consiliului de administrație al școlii. După cum corect a arătat reclamantul, cele două Consilii locale (cel din 2008 și cel din 2012) sunt entități diferite, astfel că nu se poate afirma că a deținut, în calitate de consilier local, calitatea de membru al Consiliului de administrație al școlii și după data de 25.06.2012.

Din această perspectivă, este lipsită de relevanță împrejurarea că reclamantul a fost ales consilier local și în anul 2012, fiind evident că, pentru a exista în continuare un mandat de reprezentare în Consiliul de administrație al școlii, se impunea adoptarea unei hotărâri în acest sens de către noul Consiliu local, constituit în data de 25.06.2012. La dosar nu a fost depusă o astfel de hotărâre, astfel că puterile de reprezentare date prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011 nu se pot extinde și după data încetării activității Consiliului local emitent, respectiv 25.06.2012.

În subsidiar, Curtea a arătat că raportul de evaluare este nelegal și urmare greșitei rețineri a încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru întreaga perioadă avută în vedere de către inspectorul de integritate (07.04.2011 - 12.08.2015), pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, "în unitățile de învățământ de stat, consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: lit. b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților (...)".

Prin Hotărârea nr. 18/07.04.2011, reclamantul a fost desemnat reprezentant al Consiliului local al comunei Vasilați în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale "E.", în considerarea calității sale de consilier local, tocmai în baza dispozițiilor legale precitate, care permit expres ca 2 dintre consilierii locali să fie membri în consiliul de administrație.

Împrejurarea că reclamantul a fost ales viceprimar nu este de natură a face incidentă situația de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 întrucât, după alegerea sa ca viceprimar, reclamantul și-a păstrat calitatea de consilier local, astfel cum se prevede expres la art. 57 alin. (5) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001.

Pe de altă parte, a considerat că pârâta a aplicat automat și formalist disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fără a ține cont de împrejurările de fapt concrete și de rațiunea avută în vedere de legiuitor (scopul legii). Astfel, cu toate că inspectorul de integritate a solicitat relații de la diverse autorități, prin care s-a comunicat că reclamantul nu a participat la nicio ședință a Consiliului de administrație și nici nu a fost remunerat, totuși nu a luat în considerare atare împrejurări, în cuprinsul raportului de evaluare neexistând nicio mențiune în acest sens.

Este adevărat că legiuitorul nu a prevăzut și alte condiții sau elemente distinctive în cuprinsul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, însă un text de lege nu poate fi interpretat și aplicat în concret doar prin litera sa, ci și prin spiritul său, respectiv prin raportare la rațiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea normei respective de drept. Or, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în conținutul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de acest act normativ îl constituie protejarea integrității persoanei care ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite, urmare îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice. Asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate. În opinia Curții, doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifica obiectiv și proporțional limitarea exercitării unor drepturi.

Or, atâta vreme cât din înscrisurile aflate la dosarul administrativ rezultă în mod clar că reclamantul nu a participat la nicio ședință a Consiliului de administrație al școlii și nici nu a fost remunerat, Curtea a apreciat că nu s-ar putea reține existența stării de incompatibilitate, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, decât prin aplicarea in abstracto a acestui text de lege, fără a se ține cont de rațiunea/scopul pentru care a fost edictat, astfel cum greșit a procedat autoritatea pârâtă.

Prima critică formulată de recurenta pârâtă vizează aprecierea primei instanțe că a fost nesocotit dreptul intimatului reclamant la apărare sub aspectul reținerii încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

Înalta Curte constată că este nefondată această critică, având în vedere următoarele considerente:

La dosarul de fond se află copia Adresei nr. x/8.10.2014 prin care recurenta pârâtă îl informa pe intimatul reclamant că, în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1), (2) și 3, art. 10 lit. b) și e) din Legea 176/2010, s-a declanșat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităților, în perioada exercitării demnităților/funcțiilor publice.

În finalul adresei se face precizarea că, în situația în care în activitatea de evaluare sunt identificate elemente în sensul existenței unei incompatibilități, va fi informat și invitat pentru a prezenta un punct de vedere.

La dosarul de fond a fost depusă copia Adresei nr. x/12.05.2015 emise de recurenta pârâtă, prin care intimatul reclamant era informat că din activitatea de evaluare efectuată în conformitate cu disp. art. 11 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților, în sensul prevederilor art. 20 alin. (1), deoarece în perioada 7.04.2011 - 25.06.2012, simultan cu exercitarea mandatului de viceprimar al comunei Vasilați, județul Călărași, a deținut și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Școlii E., încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prin această adresă i s-a comunicat, totodată, că pârâta așteaptă transmiterea unui punct de vedere, precum și a oricăror probe, date ori informații pe care le consideră necesare pentru lămurirea acestui aspect.

La trei luni de la data emiterii acestei adrese, recurenta pârâtă întocmește raportul de evaluare contestat în prezenta cauză prin care, așa cum s-a arătat, a reținut că, începând cu data de 07.04.2011 și până în prezent, reclamantul A. a exercitat simultan funcția de viceprimar al comunei Vasilați, județul Călărași și a deținut calitatea de membru în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale "E." din aceeași comună, împrejurare față de care s-a apreciat că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităților.

Instanța de recurs constată că niciunde în cuprinsul Adresei nr. x/12.05.2015 nu se face referire la încălcarea regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015 și că nu a fost emisă o altă adresă prin care să i se comunice intimatului reclamant că au fost identificate elemente privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților, în sensul prevederilor art. 20 alin. (1) din lege, și pentru această perioadă.

În consecință, punctul de vedere exprimat de intimatul reclamant la data de 22.05.2015 a vizat exclusiv perioada 7.04.2011 - 25.06.2012, cu privire la care i se comunicase identificarea elementelor privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților.

Împrejurarea că prin Adresa nr. x/8.10.2014 recurenta pârâtă îl informa pe intimatul reclamant că s-a declanșat evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităților, în perioada exercitării demnităților/funcțiilor publice, nu este de natură să fundamenteze concluzia că au fost respectate dispozițiile legale care reglementează dreptul la apărare al persoanei evaluate, în condițiile în care în aceeași adresă se menționa că, dacă sunt identificate elemente în sensul existenței unei incompatibilități, va fi informat și invitat pentru a prezenta un punct de vedere.

Or, informarea și invitarea ulterioară a intimatului reclamant, prin Adresa nr. x/12.05.2015, s-a referit doar la perioada 7.04.2011 - 25.06.2012, astfel că acesta nu a avut cunoștință de identificarea elementelor privind nerespectarea regimului juridic al incompatibilităților și pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

În mod corect instanța de fond a constatat nerespectarea dreptului la apărare al intimatului reclamant sub aspectul reținerii încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, față de nerespectarea dispozițiilor legale care consacră acest drept.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, principiile după care se desfășoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidențialitatea, imparțialitatea, independența operațională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum și prezumția dobândirii licite a averii.

Art. 20 din același act normativ prevede că: (1) Dacă, în urma evaluării declarației de interese, precum și a altor date și informații, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea și invitarea se vor face prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice date ori informații pe care le consideră necesare.

(5) Prevederile art. 13 și 15 se aplică în mod corespunzător.

Art. 13 din lege, la care se face trimitere, prevede că: (1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută.

Conform art. 14 din lege, (1) Dacă din activitatea de evaluare rezultă că există diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată și invitată potrivit alin. (1) poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea și invitarea se fac prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice probe, date ori informații pe care le consideră necesare (…).

Art. 21 din aceeași lege prevede că (1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, întocmește un raport de evaluare.

(2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

În mod corect prima instanță a apreciat că informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere verbal sau în scris nu sunt simple formalități, ci constituie forme de exercitare efectivă, în faza administrativă, a dreptului la apărare, astfel că inspectorul de integritate este obligat să aducă la cunoștință toate elemente/informațiile în sensul existenței unei incompatibilități, inclusiv perioada avută în vedere, pentru a da celui interesat posibilitatea de a prezenta orice date sau informații pe care le consideră necesare apărării sale.

Având în vedere constatarea că a fost nesocotit dreptul la apărare al intimatului reclamant sub aspectul reținerii încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, nesocotire ce constituie o cauză de nulitate a raportului de evaluare în privința reținerii stării de incompatibilitate pentru această perioadă, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor recurentei pârâte referitoare la concluzia primei instanțe potrivit căreia este greșită reținerea încălcării regimului juridic al incompatibilităților pentru această perioadă.

Instanța de recurs constată însă întemeiată critica ce vizează aprecierea primei instanțe conform căreia intimatul reclamant nu s-a aflat în incompatibilitate în perioada 7.04.2011 - 25.06.2012.

Astfel, reține că intimatul reclamant a fost numit în funcția de viceprimar la data de 19.06.2008 și reales, în aceeași funcție, de viceprimar, la data de 25.06.2012, iar conform Hotărârii nr. 18/07.04.2011, acesta a fost desemnat ca reprezentant al Consiliului local Vasilați în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale E.

Conform disp. art. 57 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut.

Potrivit disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcția de viceprimar este incompatibilă cu funcția de membru în consiliul de administrație la instituții publice.

Din interpretarea acestui text de lege reiese că incompatibilitatea rezultă din deținerea funcției de viceprimar simultan cu deținerea calității de membru în consiliul de administrație al școlii, astfel că nu prezintă relevanță în cauză împrejurarea că intimatul reclamant a fost desemnat în Consiliul de administrație al Școlii Gimnaziale E. ca reprezentant al Consiliului local Vasilați.

Potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea 1/2011, forma în vigoare în perioada 7.04.2011 - 25.06.2012 reținută în raportul de evaluare, în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local.

Înalta Curte apreciază că, din moment ce intimatul reclamant deținea funcția de viceprimar, a devenit incompatibil prin desemnarea și ca membru în consiliul de administrație al școlii, indiferent pe cine reprezenta în acest consiliu potrivit dispozițiilor legale sus-menționate.

În consecință, nu poate fi reținut argumentul primei instanțe conform căruia, în condițiile în care viceprimarul, ales dintre membrii Consiliului local, își păstrează calitatea de consilier local, reclamantul a fost legal desemnat în Consiliul de administrație al școlii, în temeiul dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, nefiind aplicabile în această situație prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prezintă relevanță în reținerea cazului de incompatibilitate în discuție, așa cum s-a menționat anterior, deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al școlii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării intimatului reclamant din partea consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate.

Chiar dacă își păstrează calitatea de consilier local și a fost desemnat din partea consiliului local în consiliul de administrație al școlii, atât timp cât exercită funcția de viceprimar, intimatul reclamant se află în stare de incompatibilitate.

Este de subliniat aspectul că în consiliul de administrație al școlii putea fi desemnat orice consilier local, în afara viceprimarului, întrucât acesta nu putea deține în mod legal ambele funcții, scopul incompatibilității fiind asigurarea imparțialității, independenței și obiectivității în exercitarea funcției publice.

Un alt argument pe care prima instanță l-a avut în vedere pentru anularea raportului de evaluare este cel potrivit căruia, din înscrisurile depuse la dosar, a rezultat că reclamantul nu a participat la nicio ședință a Consiliului de administrație al școlii și nici nu a fost remunerat. Curtea a apreciat că nu s-ar putea reține existența stării de incompatibilitate, prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, decât prin aplicarea in abstracto a acestui text de lege, fără a se ține cont de rațiunea/scopul pentru care a fost edictat.

Instanța de recurs apreciază că pentru reținerea stării de incompatibilitate reglementate de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 este necesară și suficientă deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, chiar în considerentele sentinței recurate menționându-se că legiuitorul nu a prevăzut și alte condiții sau elemente distinctive în cuprinsul acestor dispoziții legale. A mai susținut prima instanță că un text de lege nu poate fi interpretat și aplicat în concret doar prin litera sa, ci și prin spiritul său, respectiv prin raportare la rațiunea avută în vedere de legiuitor pentru edictarea normei respective de drept.

Instanța de recurs nu contestă acest mod de interpretare a legii dar, în acord cu criticile formulate de recurenta pârâtă sub acest aspect, reține că stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deține o funcție de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcțiilor îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune.

Într-adevăr, incompatibilitatea are ca scop prevenirea îndeplinirii defectuoase a atribuțiilor unei funcții/calități, ceea ce ar determina afectarea bunului mers al unei instituții.

În consecință, nu se poate reține că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuțiilor aferente funcției care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la: exercitarea atribuțiilor celor două funcții deținute, obținerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiție care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară și suficientă deținerea simultană a funcției de viceprimar și a calității de membru în consiliul de administrație al unei instituții publice, pentru reținerea incompatibilității în discuție.

Se constată astfel că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate; va casa sentința recurată și, rejudecând: va admite în parte acțiunea formulată de reclamantul A. și va anula în parte Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, în ceea ce privește reținerea stării de incompatibilitate pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015, respingând în rest acțiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 602 din 25 februarie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Admite în parte acțiunea formulată de reclamantul A.

Anulează în parte Raportul de evaluare nr. x/12.08.2015, emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, în ceea ce privește reținerea stării de incompatibilitate pentru perioada 25.06.2012 - 12.08.2015.

Respinge în rest acțiunea.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 decembrie 2018.

Procesat de GGC - NN