ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3858/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3858/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr.

437/CA/2012/P.I. din 19 decembrie 2012, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive a Guvernului României și a admis, în parte, acțiunea

formulată de reclamantul C.C., în contradictoriu cu pârâtul Primul Ministru al

României, în ceea ce privește capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 239

din 21 mai 2012 emisă de Primul Ministru al României având ca obiect eliberarea

din funcție a reclamantului. Ca o consecință a anulării acestui act

administrativ, Curtea a dispus renumirea reclamantului în funcția de

vicepreședinte al A.N.S.V.S.A. și a admis cererea reclamantului privind acordarea,

pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a deciziei anulate și

data renumirii, a diferenței de indemnizație cuvenită între indemnizația pentru

funcția de vicepreședinte al A.N.S.V.S.A. și indemnizația încasată pentru

funcția de director executiv al D.S.V.S.A. Satu Mare. A fost respins ca lipsit

de obiect ultimul capăt de cerere al acțiunii, privind nelegalitatea

operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii deciziei atacate. Cererea

de intervenție accesorie formulată de A.N.S.V.S.A. a fost respinsă.

Pentru

a hotărî astfel, instanța a reținut în esență, următoarele aspecte:

Prin

acțiunea, reclamantul C.C. a solicitat, în temeiul prevederilor art. 8 alin.

(1) raportat la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ publicată în M. Of. nr. 1154 din data de 7 decembrie 2004

anularea deciziei Primului-Ministru al României, domnul Victor Ponta, nr. 239

din data de 21 mai 2012 publicată în M. Of. nr. 345 din 21 mai 2012 privind

eliberarea din funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al A.N.S.V.S.A.;

renumirea în funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al A.N.S.V.S.A.

și acordarea indemnizației cuvenite, calculate de la emiterea deciziei

contestate și până la renumirea sa pe funcția avută. În temeiul prevederilor art.

15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ publicată în

M. Of. nr. 1154 din data de 7 decembrie 2004, a solicitat și suspendarea

executării deciziei menționate până la soluționarea definitivă a cauzei. S-a

constatat că întrucât obiectul cauzei este reprezentat de Decizia nr. 239 din 21

mai 2012 emisă de Primul - Ministru al României, în baza art. 15 lit. a) și art.

19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului

României, iar nu de Guvern, rezultă că acest din urmă pârât nu are calitate

procesuală pasivă în prezenta speță.

De

asemenea, s-a reținut că

art.

1 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009, care arată că „

A.N.S.V.S.A. (…) se

organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice

centrale, cu personalitate juridică, autoritate de reglementare și control în

domeniul sanitar-veterinar și pentru siguranța alimentelor, în subordinea

Guvernului și în coordonarea primului-ministru”, nu poate fi interpretat în

sensul propus de pârât, respectiv că actul de eliberare din funcția de

demnitate publică nu are semnificația unei sancțiuni, ci a unei măsuri

juridice, care reflectă raportul dintre legalitate și oportunitate.

S-a

apreciat că atât art. 6

5

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, cât mai

ales art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, reprezintă o limitare

adusă de legiuitor atât prerogativei primului-ministru de a elibera din funcție

pe conducătorii A.N.S.V.S.A. (președintele și cei doi vicepreședinți), cât și

prerogativei primului-ministru de a numi în aceste funcții în sensul că durata

mandatului este prestabilită de legiuitor la 5 ani și prin urmare primul

ministru nu poate fixa o altă durată. În acest context s-au considerat ca

nefondate susținerile pârâtului și intervenientei în sensul că perioada de 5

ani ar reprezenta doar o durată maximă a unui astfel de mandat.

Prin

urmare,

s-a

constatat că reclamantul C.C. a fost numit în funcția de vicepreședinte a A.N.S.V.S.A.

prin Decizia Primului-Ministru nr. 538 din 19 mai 2009 și avea, prin efectul

legii (art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004), un mandat de 5 ani,

acest mandat fiind întrerupt înainte de termen prin Decizia Primului-Ministru nr.

239 din 21 mai 2012, întrerupere care, în lipsa invocării de către pârât a unor

motive temeinice, nu poate fi considerată justificată doar prin prisma

„raportului dintre legalitate și oportunitate”.

De

asemenea s-a constatat neîntemeiată apărarea făcută de pârât și intervenient cu

privire la calitatea de demnitar public, dedusă din Anexa I la Legea nr. 284/2010,

respectiv cap. IV, lit. b) „Funcții de demnitate publică numite”, pct. 8

„Subsecretar de stat”, care cuprinde mai multe instituții publice, începând cu

Guvernul României și terminând cu C.N.S.A.S., între care nu se regăsește însă

și

A.N.S.V.S.A.,

pct. 8 „Subsecretar de stat” referindu-se la salarizarea subsecretarului de

stat din cadrul Guvernului, nu și la vicepreședintele A.N.S.V.S.A. cu rang de

subsecretar de stat.

S-a

reținut că nici art. 1 din O.G. nr. 32/1998 nu este aplicabil reclamantului,

deoarece teza finală a acestui text de lege vorbește despre „ conducătorul

organelor de specialitate ale administrației publice centrale, cu rang de

secretar de stat”, însă vicepreședintele A.N.S.V.S.A., chiar dacă deține o

funcție de conducere, are rang de subsecretar de stat, conform art. 6

6

alin.

(1) din O.G. nr. 42/2004, iar nu de secretar de stat.

S-a

apreciat că vicepreședinții A.N.S.V.S.A. sunt funcționari publici de conducere,

potrivit art. 13, alin. (1), lit. b) din Legea nr. 188/1999 și Anexei I, cap.

I, lit. b), pct. 4 la această lege, și, în consecință, mandatul lor legal de 5

ani poate înceta înainte de termen doar în condițiile eliberării din funcție

sau a destituirii dispuse pentru cazurile prevăzute de art. 99, respectiv 101

din Legea nr. 188/1999 de către persoana care are competența legală de numire

în funcția publică (respectiv primul ministru). Cum însă în speță, decizia

atacată nu reprezintă aplicarea acestor texte legale, neinvocându-se existența

vreunuia din cazurile prevăzute de art. 99 sau art. 101, ci doar susținându-se

că s-a luat o măsură juridică de către Primul-Ministru al României, „reflectând

raportul dintre legalitate și oportunitate, astfel cum este acesta apreciat de

către echipa guvernamentală”, s-a reținut că decizia atacată este lipsită de

temei legal.

Curtea

de apel a reținut că în condițiile în care acțiunea în anulare este întemeiată,

cererea de intervenție în interesul pârâtului urma să fie respinsă.

În

fine, s-a constat că ultimul capăt de cerere, privind nelegalitatea

operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii deciziei atacate, este

lipsit de obiect și va fi respins ca atare deoarece din adresa Secretariatului

General al Guvernului din 26 noiembrie 2012 rezultă că actul administrativ

contestat nu a avut operațiuni pregătitoare.

Împotriva

sentinței pronunțată de Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs A.N.S.V.S.A. (A.N.S.V.S.A.)

și Primul Ministru al României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Cererea

de recurs formulată de Primul- ministru al României a fost întemeiată în drept pe

dispozițiile art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., iar în motivarea

ei s-a pus accent pe următoarele aspecte:

-

Prima instanță a apreciat greșit că A.N.S.V.S.A. este o autoritate autonomă, a

cărei coordonare de către primul ministru se face prin unica formă a numirii,

odată la 5 ani, a conducătorilor acestei instituții; în realitate, din

dispozițiile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și

funcționarea A.N.S.V.S.A. rezultă clar că acest organ de specialitate al administrației

publice centrale se află în subordinea Guvernului și în coordonarea

primului-ministru, prevederi în virtutea cărora sunt pe deplin aplicabile în

speță dispozițiile art. 15 lit. a) din Legea nr. 90/2001, astfel că invocarea acestor

prevederi ca temei de drept al deciziei atacate nu constituie un viciu de formă

și o depășire a atribuțiilor primului-ministru, așa cum se reține nejustificat în

considerentele sentinței;

-

De asemenea, în mod eronat, a fost înlăturată apărarea pârâtului și intervenientului

privind calitatea de demnitar public a reclamantului dedusă din Anexa I la

Legea nr. 284/2010 cap. IV lit. b) pct. 8, includerea de către prima instanță a

vicepreședintelui A.N.S.V.S.A. în categoria funcționarilor publici de conducere

fiind rezultatul greșitei interpretări a dispozițiilor art. 13 alin. (1) lit.

b) din Legea nr. 188/1999 și al invocării unor dispoziții legale abrogate,

respectiv Anexa I la Legea nr. 188/1999 cap. I, lit. b) pct. 4 (conform art. unic

al Legii nr. 264/2010).

Reiterează

că funcția de subsecretar de stat nu este o funcție publică de conducere și nu

poate fi deci subsumată regulilor instituite de art. 99 sau art. 101 din Legea nr.

188/1999, numirea și revocarea demnitarilor fiind supusă Legii nr. 90/2001. De

altfel, numirea în funcție a președintelui A.N.S.V.S.A. nu s-a făcut în urma unui

concurs, ci prin Decizie a Primului-ministru, pentru a asigura organizarea și

funcționarea Guvernului.

-

Instanța de fond a omis să observe în analiza sa că prin decizia contestată

reclamantul nu a fost numit în funcție pentru o anumită perioadă de timp, actul

de desemnare demonstrând acest fapt.

-

Un alt motiv pentru recurarea sentinței este și acela că într-o speță similară

Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, prin sentința civilă nr. 827 din 5 noiembrie 2012 (Dosar nr. 1269/33/2012)

a respins cererea reclamantului C.N.L. de anulare a Deciziei Primului Ministru

prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția de vicepreședinte - subsecretar

de stat al A.N.S.V.S.A.; în motivarea soluției instanța subliniază că „numirea

și revocarea demnitarilor este supusă Legii nr. 90/2001” și nu Legii nr. 188/1999

cum neîntemeiat reține Curtea de Apel Oradea prin sentința recurată.

Concluzia

recurentului este aceea că se impune modificarea sentinței și respingerea cererii

în anulare, a cererii de reîncadrare pe funcția de vicepreședinte al A.N.S.V.S.A.

și a cererii de acordare a indemnizației pentru perioada cuprinsă între data

intrării în vigoare a Deciziei Primului-Ministru nr. 239/2012 și data re numirii

în funcție.

Criticile

recurentei A.N.S.V.S.A. au fost încadrate în dispozițiile art. 304 pct. 9 C.

proc. civ. și au vizat aceleași aspecte asupra cărora s-a oprit și

recurentul-pârât, cu sublinierea faptului pe care l-a ignorat instanța de fond,

anume că prin decizia contestată, reclamantul nu a fost numit în funcție pentru

o anumită perioadă de timp, precum și a jurisprudenței Curții de Apel Cluj care

a stabilit că „numirea și revocarea demnitarilor este supusă Legii nr. 90/2001”

(Dosar nr. 1269/33/2012), apreciind astfel că sentința recurată urmează a fi modificată

în sensul respingerii în integralitate a acțiunii formulate de intimatul-reclamant

C.C.

Prin

întâmpinare, intimatul a răspuns punctual criticilor expuse de recurenți,

solicitând respingerea ambelor recursuri și obligarea recurenților la plata

cheltuielilor de judecată care vor fi ocazionate de purtarea prezentului proces.

S-a arătat că prima instanță a aplicat corect dispozițiile art. 6

5

alin. (1) și 6

6

din O.G. nr. 42/2004, legiuitorul dispunând cu titlu

imperativ ca persoana numită în funcție să execute un mandat de 5 ani, mandat care

în ceea ce-l privește pe intimat expiră la data de 19 mai 2014. Susține că,

deși sunt abrogate prevederile Anexei 1 cap. I lit. b) la Legea nr. 188/1999,

instanța a indicat și dispozițiile art. 13 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999

care îi sunt aplicabile, trimiterea recurentului la Anexa nr. 1 la Legea nr. 248/2010

cap. IV lit. b) pct. 8 fiind greșită pentru că legea în discuție nu are nicio

legătură cu obiectul pricinii deduse judecății.

Examinând

cauza din perspectiva obiectului ei, a normelor legale incidente și a probatoriului

administrat, Înalta Curte reține că se impune reformarea sentinței atacate însă

în limitele și pentru motivele ce vor fi punctate în continuare.

Reclamantul

C.C. a fost numit în funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat,

la A.N.S.V.S.A. prin Decizia Primului Ministru nr. 538 din 19 mai 2009, iar

prin Decizia nr. 239 din 21 mai 2012 a fost eliberat din această funcție,

aceasta din urmă făcând obiectul acțiunii în anulare și al cererii de

suspendare în conformitate cu dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ. În privința acestei din urmă cereri, prin încheierea

de ședință din 14 noiembrie 2015 instanța a luat act de renunțarea la judecată

deoarece prin sentința civilă nr. 256 din 6 septembrie 2012 a fost admisă cererea

de suspendare a executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă

a acțiunii în anulare.

Cererea

de intervenție, formulată de A.N.S.V.S.A. în interesul pârâtului primul

ministru al României a fost admisă în principiu, în temeiul art. 52 C. proc.

civ., prin încheierea din 17 octombrie 2012.

Din

preambulul deciziei a cărei anulare s-a solicitat rezultă că temeiurile de

drept avute în vedere de emitent au fost: dispozițiile art. 15 lit. a) și art. 19

din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României

și a ministerelor, modificată și completată, art. 6

6

alin. (1) din O.G.

nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru

siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004,

cu modificările și completările ulterioare, și art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009

privind organizarea și funcționarea A.N.S.V.S.A. și a unităților din subordinea

acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Statutul

A.N.S.V.S.A. este arătat în considerentele sentinței aflată în control judiciar

prin citarea art. 1(1) din H.G. nr. 1415/2009, așadar motivarea contradictorie,

sub acest aspect, sugerată de recurentul-pârât este clarificată de textul legal

menționat, fiind evident că această Autoritate se află „în subordinea

Guvernului și în coordonarea primului-ministru”.

În

dezlegarea acțiunii în anulare a deciziei nr. 239/21 mai 2009, în mod just prima

instanță a reținut ca fiind relevante dispozițiile art. 65 alin. (1) art. 65

1

alin. (1) și art. 6

6

alin. (1) din O.U.G. nr. 42/2004 (în forma în vigoare

la data emiterii deciziei) în conformitate cu care A.N.S.V.S.A. acționează pe

bază de autonomie funcțională și decizională” și „este condusă de un președinte

cu rang de secretar de stat și de 2 vicepreședinți cu rang de subsecretar de stat,

numiți prin decizie a primului-ministru pe o perioadă de 5 ani”. S-a considerat

că cele două prevederi reprezintă o limitare adusă de legiuitor atât prerogativei

primului-ministru de numire în funcție a conducătorilor A.N.S.V.S.A., în sensul

că durata mandatului este prestabilită la 5 ani și prin urmare primul ministru

nu poate fixa o altă durată, cât și prerogativei primului-ministru de a elibera

din funcție pe președintele și vicepreședintele A.N.S.V.S.A., înainte de termen,

în lipsa invocării unor motive temeinice, neputând fi considerată justificată întreruperea

mandatului de 5 ani numai prin prisma „raportului dintre legalitate și oportunitate,

astfel cum este acesta apreciat de către echipa guvernamentală”, așa cum se apără

prin întâmpinare pârâtul emitent.

Omisiunea

precizării perioadei de 5 ani în Decizia de numire nr. 538 din 19 mai 2009

(fila 10 dosar fond) este nerelevantă, din moment ce legea stabilește, printr-o

normă imperativă și nu supletivă, perioada numirii în una din funcțiile de

conducere în discuție. De altfel, acest lucru este întărit prin art. 4 alin. (1)

din H.G. nr. 1415/2009 care reia întocmai conținutul art. 6

6

alin. (1)

din O.G. nr. 42/2004.

În

opinia Înaltei Curți chiar dacă legiuitorul nu definește în nici un act

normativ noțiunea de demnitate publică, funcția de vicepreședinte al A.N.S.V.S.A.,

cu rang de subsecretar de stat, este o funcție de demnitate publică; în

sprijinul acestei concluzii vin dispozițiile O.G. nr. 32/1998 privind organizarea

cabinetului demnitarului din administrația publică centrală, mai exact art. 1

potrivit căruia „în sensul prezentei ordonanțe, prin demnitar din administrația

publică centrală, denumit în continuare demnitar, se înțelege primul-ministru,

ministrul de stat, ministrul-delegat pe lângă primul-ministru, secretarul de

stat-membru al Guvernului, secretarul de stat, subsecretarul de stat și

asimilații acestora, precum și prefectul și subprefectul, ca reprezentanți ai

Guvernului” precum și Anexa nr. 1 la această ordonanță în care la poz.6 se

regăsește la categoria demnitar „conducătorul de organ de specialitate al

administrației publice centrale în subordinea Guvernului”, așa cum este și

cazul în speța de față. De asemenea, aceeași concluzie se desprinde și din

Anexa nr. 1 la Legea nr. 248/2010 cap. IV („Funcții de demnitate publică”) lit.

d) „Funcții asimilate cu funcții de demnitate publică - Indemnizații pentru

personalul din instituții publice în subordinea Guvernului”, pct. 2 - adjunctul

conducătorului instituției (vicepreședinte, director general adjunct).

În

acest fel se justifică și incidența art. 15 lit. a) și art. 19 din Legea nr. 90/2001,

potrivit cărora primul- ministru numește și eliberează din funcție

„conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția

persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1),

în îndeplinirea atribuțiilor ce-i revin primul-ministru emițând decizii „în

condițiile legii”.

Dispozițiile

Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici nu sunt aplicabile în

cauză, dispozițiile art. 13 alin. (1) fiind exhaustive în privința categoriei „funcționarilor

publici de conducere”.

Soluția

de anulare a deciziei de eliberare din funcție a vicepreședintelui A.N.S.V.S.A.,

C.C., este corectă și legală.

Așa

cum sesizează și intimatul, prin întâmpinare, scopul edictării normei de la art.

6

6

alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 a fost acela de a conferi o

stabilitate în exercitarea funcțiilor de conducere (președinte și 2 vicepreședinți)

prin evitarea unei suprapuneri/legături între acestea și schimbările guvernamentale.

Se asigură în acest mod și autonomia funcțională și decizională a Autorității

(art. 6

5

din O.G. nr. 42/2004) și, nu în ultimul rând respectarea principiului

independenței în activitatea acesteia consacrat prin art. 7

1

din O.G.

nr. 42/2004.

Așa

cum a observat și judecătorul fondului, fără a se contesta în acest fel marja

de apreciere de care dispune primul-ministru, nu este motivată măsura

eliberării din funcție, iar în absența oricărei motivări în fapt sau în drept

exista riscul ca măsura luată să fie disproporționată în raport de scopurile vizate.

Rolul instanței de contencios administrativ, așa cum este acesta conturat de Legea

nr. 554/2004, este acela de a nu permite arbitrariul în administrația publică,

de a veghea la respectarea legalității îndeosebi când prin actele administrative

se modifică sau se suprimă drepturi subiective ori situații juridice individuale.

Nu

poate fi acceptată teza recurentului-pârât potrivit căreia măsura dispusă reflectă

raportul dintre legalitate și oportunitate, astfel cum este acesta apreciat de

către echipa guvernamentală; lipsa motivării în fapt sau în drept a eliberării

din funcție este confirmată chiar de adresa din 26 noiembrie 2012 prin care Secretariatul

General al Guvernului precizează că la mapa actului administrativ contestat,

singurul document identificat este Decizia nr. 239/2012 în original (fila 85

dosar fond). De altfel, acesta a fost și motivul pentru care s-a respins cererea

reclamantului privind anularea operațiunilor pregătitoare care au stat la baza

emiterii deciziei de eliberare din funcție.

Se

observă că la data de 19 mai 2014 s-a împlinit termenul de 5 ani prevăzut de

art. 6

6

alin. (1) din O.G. nr. 428/2004, astfel că va fi admis

recursul declarat de Primul-ministru și va fi modificată sentința în sensul înlăturării

obligației stabilite în sarcina acestuia de a renumi pe intimatul-reclamant în

funcția de vicepreședinte al A.N.S.V.S.A., iar obligația plății diferenței

dintre indemnizația cuvenită pentru această funcție și drepturile salariale încasate

pentru funcția de director executiv al D.S.V.S.A. Satu-Mare se va circumscrie

aceleiași perioade, respectiv până la 19 mai 2014.

Recursul

A.N.S.V.S.A. va fi respins, reținându-se că în mod corect a fost respinsă

cererea de intervenție formulată în interesul pârâtului emitent al actului

contestat, deoarece scopul acestei cereri era acela de a susține solicitarea pârâtului

de respingere a acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamantul C.C.

Se

constată că deși prin întâmpinare s-au solicitat cheltuieli de judecată nu s-au

depus la dosar documente justificative în acest sens, astfel că nu se va putea da

curs cererii intimatului întemeiată pe dispozițiile art. 274 alin. (1) C. proc.

civ.

Având

în vedere dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 304

1

C. proc. civ., precum și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată

și completată,

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de A.N.S.V.S.A. împotriva sentinței nr. 437/CA/2012/P.I. din 19

decembrie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal ca nefondat.

Admite recursul declarat

de Primul Ministru al României împotriva sentinței nr. 437/CA/2012/P.I. din 19

decembrie 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința atacată în sensul înlăturării dispoziției privind obligația Primului

Ministru de renumire a reclamantului în funcția de vicepreședinte a A.N.S.V.S.A.

Obligă pârâtul Primul

Ministru al României la plata diferenței între indemnizația cuvenită

reclamantului pentru funcția de vicepreședinte al A.N.S.V.S.A. și drepturile

salariale de care a beneficiat acesta în calitate de director executiv al D.S.V.S.A.

Satu Mare pentru perioada 21 mai 2012-19 mai 2014.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 16 octombrie 2014.