ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2610/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2610/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin încheierea civilă din data de 5 aprilie

2012, pronunțată în Dosarul nr. 3772/117/2013 al Tribunalului Cluj, Curtea de

Apel Cluj a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a prev.

pct. III lit. b) din Ordinul Comun nr. 77 din 42 din 14 ianuarie 2011 privind

aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prev. Legii nr. 285/2010

ridicată de reclamanta R.C.A.

În motivarea

excepției, reclamanta din dosarul de fond a susținut că dispozițiile față de

care a formulat prezenta excepție de nelegalitate sunt contrare prevederilor

Legii nr. 118/1999 și ale Legii nr. 285/2010.

În drept, au fost

invocate dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În cauză a formulat

întâmpinare pârâtul Ministerul Finanțelor Publice invocând inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate, arătând că ordinul contestat este un act

administrativ cu caracter normativ destinat să producă efecte pentru un număr

nedeterminat de persoane, plătite din fonduri publice și care stabilește modul

de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010.

În justificarea

acestei excepții, pârâtul arată că art. 4 din Legea nr. 554/2004 permite doar

verificarea legalității actelor administrative cu caracter individual și nu și

a celor cu caracter normativ.

Prin Sentința civilă

nr. 438 din 11 septembrie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de inadmisibilitate

formulată de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice și a admis excepția de

nelegalitate a prevederilor pct. III lit. b) din Ordinul Comun nr. 77 din 42

din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea

prevederilor Legii nr. 285/2010 ridicată de reclamanta R.C.A.

A constatat

nelegalitatea dispozițiilor art. III lit. b) din Ordinul comun 42/77/2011.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut în esență, următoarele:

- În privința

excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a unui act

administrativ cu caracter normativ, Curtea de apel a constatat netemeinicia

acesteia, prin raportare la jurisprudența secției de profil a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, care a fost constantă în sensul admisibilității cenzurării

legalității unui act administrativ cu caracter normativ în cadrul procedurii

excepției de nelegalitate.

Astfel, curtea de

apel a reținut că la data de 29 septembrie 2008 în ședința Plenului

judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, întrunit conform art. 33 alin. (1) din Regulamentul

privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație

și Justiție, republicat, a fost adoptată soluția de principiu în sensul că

"este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act

administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul dispozițiilor art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.

262/2007".

Cu privire la fondul

excepției de nelegalitate s-au reținut următoarele:

Din preambulul

Ordinului comun, rezultă că acest act administrativ cu caracter normativ a fost

emis în baza prevederilor art. 17 din Legea nr. 285/2010, al cărui conținut

este următorul: "În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a

prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul

Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei

legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și

protecției sociale și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și

formula concretă de calcul al salariilor, indemnizațiilor și soldelor pentru

anul 2011."

Dispozițiile din

cuprinsul ordinului comun cu privire la care reclamanta a ridicat excepția de

nelegalitate au următorul conținut: "În anul 2011, pentru personalul

nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași

instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru

personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la

nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea

publică în care acesta este încadrat. În mod similar se va proceda și pentru

persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creșterea și îngrijirea

copilului, precum și pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau

raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii,

luându-se în considerare funcția, clasa, gradul, treapta de salarizare deținute

anterior suspendării din funcție. În cazul funcționarilor publici nou-încadrați

sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este

cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru

funcționarii publici care se transfera în cursul anului 2011, la stabilirea

salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior."

Plecând de la aceste

premise, Curtea a reținut că din interpretarea coroborată a prevederilor

cuprinse în Legea nr. 284/2010 rezultă că s-a urmărit o modificare a modului în

care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice.

Așadar, odată cu

intrarea în vigoare a noii reglementari ceea ce urmează a se avea în vedere la

stabilirea unui nou salariu pentru un funcționar public sunt doar funcția,

respectiv clasa de salarizare definită a fi nivelul minim al fiecărei funcții,

gradul profesional, ce urmărește să asigure posibilitatea diferențierii

salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a

fiecărei persoane și experiența acesteia în muncă iar în cadrul fiecărui grad

profesional, vechimea în muncă, ce conține 5 gradații.

A constatat prima

instanță că, dacă realitatea acestei reașezări a sistemului de salarizare nu

poate fi negată, totuși argumentele prin care reclamanta încearcă să susțină

teza nelegalității dispozițiilor ce fac obiectul cauzei sunt corecte.

Astfel, conform art.

2 din Legea nr. 285/2010 "în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe

funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate

publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în

funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în

plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care

acesta este încadrat."

Pe de altă parte,

raportarea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul

legii, la treapta III de salarizare dă dovadă cel puțin de inconsecvență

legislativă, din moment ce prin prev. pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr.

284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate, disp. art. 63 și art. 65 alin.

(2) lit. b) din Legea nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării în

treapta de salarizare, prin eliminarea acestora, precum și pe aceea a avansării

în grad profesional.

Curtea a apreciat că

"uniformizarea" urmărită prin textul contestat nu își găsește niciun

fel de suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui

criteriu, constând în treapta III de salarizare, instituție abrogată, de

altfel, adăugându-se în mod cert la prevederile actului normativ cu putere

superioară.

Or, o astfel de

raportare, la actul de bază, este în primul rând necesară, din perspectiva

respectării principiului conform căruia, ori de câte ori un act normativ cu

forță juridică superioară stabilește, cel puțin relativ, conținutul unuia

inferior, iar acesta din urmă încalcă prescripțiile stabilite, suntem în

prezența unui viciu de fond al actului în cauză, în speță fiind adusă în

discuție de către petentă încălcarea obligației de compatibilitate, în

contextul în care actul emis de pârâți nu se menține și nu reglementează între

limitele care i-au fost trasate, depășind prescripțiile legii.

Așa fiind, corect

sunt aduse în discuție prevederile art. 58 alin. (3), art. 77 și 78 din Legea

nr. 24/2000, legea - ca act normativ adoptat de Parlamentul României, unicul

organ legislativ și promulgată de Președintele României - fiind prioritară

ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare și neputând fi completată sau

modificată prin acesta.

Din această

perspectivă, Curtea de apel a validat apărările conform cărora voința

legiuitorului, exprimată în conținutul textului art. 2 din Legea nr. 285/2010,

în ce privește salarizarea personalului promovat în cursul anului 2011, este

clară și nu lasă loc de interpretare, salarizarea urmând a fi făcută la același

nivel cu cel al funcțiilor similare aflate în plată la nivelul instituției.

În acest context,

devin lipsite de relevanță apărările pârâților, care fac apel la necesitatea

respectării drepturilor câștigate de funcționarii care, anterior intrării în

vigoare a legii, au obținut treapta I de salarizare, din moment ce legea nu

realizează, ea însăși, o astfel de circumstanțiere și nu prevede criteriul

treptei III de salarizare, în toate situațiile de promovare.

Un argument în plus

în sensul celor mai sus expuse este dat de textul art. 13 alin. (2) din Legea

nr. 283/2011, care reglementează situația funcționarilor promovați în cursul

anului 2012 și care prevede, de această dată în mod expres, soluția conținută

în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării treptei III de

salarizare, din anul 2010.

Or, dacă se susține

că aceasta a fost intenția reală a legiuitorului, la momentul adoptării

textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, ordinul contestat neaducând niciun fel

de modificări de esență, nu se justifică de ce s-a considerat necesară

introducerea și a textului art. 13 alin. (2), la care s-a făcut trimitere

anterior, art. 2 din Legea nr. 283/2011 având același conținut cu cel al

textului în vigoare la momentul la care reclamanta a promovat în grad,

respectiv art. 2 din Legea nr. 285/2010.

Referitor la apărarea

formulată de către pârât prin întâmpinare, în sensul că actul administrativ

contestat nu influențează soluția ce va fi pronunțată în cauza de fond, prima

instanță a reținut că prezumția legăturii dintre fondul cauzei și excepția de

nelegalitate este determinată de către instanța învestită să soluționeze fondul

cauzei în care s-a ridicat excepția de nelegalitate, urmând ca soluția

pronunțată în cadrul excepției de nelegalitate să fie valorificată cu prilejul

soluționării fondului cauzei.

Împotriva acestei

sentințe au declarat recurs pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul

Justiției, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Ambii recurenți au

invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ., precum

și dispozițiile art. 304

1

din același cod.

În temeiul

dispozițiilor art. 304 pct. 9, recurenții-pârâți au arătat că ordinul a cărui

nelegalitate se invocă nu are legătură cu soluționarea fondului cauzei, iar

curtea de apel a ajuns la soluția pronunțată printr-o greșită interpretare a

dispozițiilor legale incidente speței.

Recurentul-pârât

Ministerul Justiției invocă și un alt motiv de recurs referitor la necitarea în

cauză a celui de al treilea emitent a actului, respectiv a Ministerului Muncii,

Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice.

Înalta Curte de

Casație și Justiție, analizând recursurile în raport de criticile formulate, de

înscrisurile care există la dosarul cauzei, de dispozițiile legale incidente,

apreciază că acestea sunt fondate, pentru considerentele ce urmează a fi

expuse.

În ceea ce privește

cererea de repunere în termenul de recurs, formulată de recurentul pârât

Ministerul Finanțelor Publice, Înalta Curte constată că din actele și lucrările

dosarului rezultă că sentința recurată a fost comunicată Ministerului

Finanțelor Publice la adresa din București, str. A. sector 5, deși acest pârât,

prin întâmpinarea depusă la dosar și-a ales sediul procesual la sediul

Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, P-ța A., jud.

Cluj.

Prin urmare, procedura

de comunicare a sentinței a fost viciată, motiv pentru care, Înalta Curte

constată că sunt îndeplinite cerințele art. 103 alin. (1) teza a II-a și alin.

(2) C. proc. civ. și admite cererea de repunere în termenul de declarare a

recursului formulată de recurentul Ministerul Finanțelor Publice.

Pe fondul cererilor

de recurs, Înalta Curte reține următoarele:

Procedura de

soluționare a excepției de nelegalitate este reglementată prin art. 4 din Legea

nr. 554/2004. Astfel, în conformitate cu prevederile alin. (1) al acestui text,

instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că

de actul administrativ depinde soluționarea pe fond a litigiului, va sesiza

prin încheierea motivată instanța de contencios administrativ competentă care,

potrivit dispozițiilor alin. (2); se pronunța asupra acesteia în ședința

publică, cu citarea părților și a emitentului actului administrativ.

În cauză, Înalta

Curte constată că obiectul excepției de nelegalitate îl constituie Ordinul

Comun al Ministrului Justiției, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrul

Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice nr. 77 din 14

ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea

prevederilor Legii nr. 25/2010.

Din actele dosarului

rezultă că prima instanță a soluționat excepția de nelegalitate fără ca unul

dintre emitenții actului, respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protecției

Sociale și Persoanelor Vârstnice să fi fost citat în cauză și fără ca cererea

privind excepția de nelegalitate să fie comunicată acestuia împreună cu

înscrisurile depuse de reclamantă, încălcându-se astfel dispozițiile

procedurale referitoare la citarea tuturor părților din proces și la

comunicarea actelor de procedură.

Necesitatea citării

emitentului actului rezultă în primul rând din redactarea art. 4 alin. (2) din

Legea nr. 554/2004, citat mai sus, coroborat cu art. 85 C. proc. civ., potrivit

căruia "judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea

sau înfățișarea părților, afară numai dacă legea nu dispune altfel".

Astfel, realizarea

citării și comunicării actelor de procedură conform dispozițiilor legale

reprezintă o dovadă a respectării a două principii fundamentale ale procesului

civil: contradictorialitatea și dreptul la apărare.

Principiul

contradictorialității presupune faptul că toate elementele procesului trebuie

supuse dezbaterii și discuției părților, că fiecare parte trebuie să aibă

posibilitatea de a se exprima cu privire la orice element care ar avea legătură

cu pretenția dedusă judecății.

Pentru ca acest

principiu să fie respectat, nu este necesar ca partea să se fi exprimat

efectiv, ci este suficient ca ea să fi fost în măsură să o facă.

Contradictorialitatea

se manifestă atât în raporturile dintre părți, iar pentru aceasta trebuie în

prealabil ca părțile să fie informate exact despre existența procesului,

conținutul pretențiilor și argumentelor părții adverse, cât și în raporturile

dintre părți și instanță.

În acest sens

judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau

înfățișarea părților, iar atunci când constată că partea care lipsește nu a

fost legal citată, dispune amânarea judecății și refacerea procedurii de

citare.

Nu în ultimul rând,

citarea și comunicarea actelor de procedură sunt foarte importante și pentru a

asigura respectarea dreptului la un proces echitabil, principiu consacrat de

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și recunoscut de

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Neprocedând în acest

mod, curtea de apel a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, care

urmează a fi casată, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași

instanță.

Cu ocazia

rejudecării, prima instanță urmează, așadar, să citeze în cauză și Ministerul

Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice în calitate de

co-emitent al actului a cărui nelegalitate s-a invocat.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) și

art. 313 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința și va

trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Ministerul Justiției și Ministerul Finanțelor Publice, împotriva

Sentinței civile nr. 438 din 11 septembrie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a

II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 4 iunie 2014.

Procesat

de GGC - NN