ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2610/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin încheierea civilă din data de 5 aprilie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 3772/117/2013 al Tribunalului Cluj, Curtea de Apel Cluj a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a prev. pct. III lit. b) din Ordinul Comun nr. 77 din 42 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prev. Legii nr. 285/2010 ridicată de reclamanta R.C.A. În motivarea excepției, reclamanta din dosarul de fond a susținut că dispozițiile față de care a formulat prezenta excepție de nelegalitate sunt contrare prevederilor Legii nr. 118/1999 și ale Legii nr. 285/2010. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În cauză a formulat întâmpinare pârâtul Ministerul Finanțelor Publice invocând inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, arătând că ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ destinat să producă efecte pentru un număr nedeterminat de persoane, plătite din fonduri publice și care stabilește modul de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010. În justificarea acestei excepții, pârâtul arată că art. 4 din Legea nr. 554/2004 permite doar verificarea legalității actelor administrative cu caracter individual și nu și a celor cu caracter normativ.

Prin Sentința civilă nr. 438 din 11 septembrie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de inadmisibilitate formulată de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice și a admis excepția de nelegalitate a prevederilor pct. III lit. b) din Ordinul Comun nr. 77 din 42 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 ridicată de reclamanta R.C.A. A constatat nelegalitatea dispozițiilor art. III lit. b) din Ordinul comun 42/77/2011.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut în esență, următoarele: - În privința excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, Curtea de apel a constatat netemeinicia acesteia, prin raportare la jurisprudența secției de profil a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a fost constantă în sensul admisibilității cenzurării legalității unui act administrativ cu caracter normativ în cadrul procedurii excepției de nelegalitate.

Astfel, curtea de apel a reținut că la data de 29 septembrie 2008 în ședința Plenului judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, întrunit conform art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, a fost adoptată soluția de principiu în sensul că "este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007". Cu privire la fondul excepției de nelegalitate s-au reținut următoarele: Din preambulul Ordinului comun, rezultă că acest act administrativ cu caracter normativ a fost emis în baza prevederilor art. 17 din Legea nr. 285/2010, al cărui conținut este următorul: "În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Ministerul Finanțelor Publice vor elabora normele metodologice de aplicare a prezentei legi, care vor fi aprobate prin ordin al ministrului muncii, familiei și protecției sociale și al ministrului finanțelor publice, care va stabili și formula concretă de calcul al salariilor,

indemnizațiilor și soldelor pentru anul 2011." Dispozițiile din cuprinsul ordinului comun cu privire la care reclamanta a ridicat excepția de nelegalitate au următorul conținut: "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat. În mod similar se va proceda și pentru persoanele care s-au aflat în concediu plătit pentru creșterea și îngrijirea copilului, precum și pentru personalul ale cărui raporturi de muncă sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, luându-se în considerare funcția, clasa, gradul, treapta de salarizare deținute anterior suspendării din funcție.

În cazul funcționarilor publici nou-încadrați sau promovați, nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010. Pentru funcționarii publici care se transfera în cursul anului 2011, la stabilirea salariului va fi avută în vedere treapta de salarizare deținută anterior." Plecând de la aceste premise, Curtea a reținut că din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010 rezultă că s-a urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice.

Așadar, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementari ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un funcționar public sunt doar funcția, respectiv clasa de salarizare definită a fi nivelul minim al fiecărei funcții, gradul profesional, ce urmărește să asigure posibilitatea diferențierii salariilor de bază individuale în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane și experiența acesteia în muncă iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conține 5 gradații. A constatat prima instanță că, dacă realitatea acestei reașezări a sistemului de salarizare nu poate fi negată, totuși argumentele prin care reclamanta încearcă să susțină teza nelegalității dispozițiilor ce fac obiectul cauzei sunt corecte.

Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 285/2010 "în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcții, pentru personalul numit/încadrat în aceeași instituție/autoritate publică pe funcții de același fel, precum și pentru personalul promovat în funcții sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică în care acesta este încadrat." Pe de altă parte, raportarea nivelului de salarizare a funcționarilor promovați sub imperiul legii, la treapta III de salarizare dă dovadă cel puțin de inconsecvență legislativă, din moment ce prin prev. pct. 1 și 2 al art. 41 din Legea nr. 284/2010 au fost modificate, respectiv abrogate, disp.

art. 63 și art. 65 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 188/1999, care reglementau procedura avansării în treapta de salarizare, prin eliminarea acestora, precum și pe aceea a avansării în grad profesional. Curtea a apreciat că "uniformizarea" urmărită prin textul contestat nu își găsește niciun fel de suport în prevederile Legii nr. 285/2010, prin introducerea acestui criteriu, constând în treapta III de salarizare, instituție abrogată, de altfel, adăugându-se în mod cert la prevederile actului normativ cu putere superioară.

Or, o astfel de raportare, la actul de bază, este în primul rând necesară, din perspectiva respectării principiului conform căruia, ori de câte ori un act normativ cu forță juridică superioară stabilește, cel puțin relativ, conținutul unuia inferior, iar acesta din urmă încalcă prescripțiile stabilite, suntem în prezența unui viciu de fond al actului în cauză, în speță fiind adusă în discuție de către petentă încălcarea obligației de compatibilitate, în contextul în care actul emis de pârâți nu se menține și nu reglementează între limitele care i-au fost trasate, depășind prescripțiile legii. Așa fiind, corect sunt aduse în discuție prevederile art. 58 alin. (3), art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000, legea - ca act normativ adoptat de Parlamentul României, unicul organ legislativ și promulgată de Președintele României - fiind prioritară ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare și neputând fi completată sau modificată prin acesta.

Din această perspectivă, Curtea de apel a validat apărările conform cărora voința legiuitorului, exprimată în conținutul textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, în ce privește salarizarea personalului promovat în cursul anului 2011, este clară și nu lasă loc de interpretare, salarizarea urmând a fi făcută la același nivel cu cel al funcțiilor similare aflate în plată la nivelul instituției. În acest context, devin lipsite de relevanță apărările pârâților, care fac apel la necesitatea respectării drepturilor câștigate de funcționarii care, anterior intrării în vigoare a legii, au obținut treapta I de salarizare, din moment ce legea nu realizează, ea însăși, o astfel de circumstanțiere și nu prevede criteriul treptei III de salarizare, în toate situațiile de promovare.

Un argument în plus în sensul celor mai sus expuse este dat de textul art. 13 alin. (2) din Legea nr. 283/2011, care reglementează situația funcționarilor promovați în cursul anului 2012 și care prevede, de această dată în mod expres, soluția conținută în ordinul contestat, respectiv pe aceea a utilizării treptei III de salarizare, din anul 2010. Or, dacă se susține că aceasta a fost intenția reală a legiuitorului, la momentul adoptării textului art. 2 din Legea nr. 285/2010, ordinul contestat neaducând niciun fel de modificări de esență, nu se justifică de ce s-a considerat necesară introducerea și a textului art. 13 alin. (2), la care s-a făcut trimitere anterior, art. 2 din Legea nr. 283/2011 având același conținut cu cel al textului în vigoare la momentul la care reclamanta a promovat în grad, respectiv art. 2 din Legea nr. 285/2010.

Referitor la apărarea formulată de către pârât prin întâmpinare, în sensul că actul administrativ contestat nu influențează soluția ce va fi pronunțată în cauza de fond, prima instanță a reținut că prezumția legăturii dintre fondul cauzei și excepția de nelegalitate este determinată de către instanța învestită să soluționeze fondul cauzei în care s-a ridicat excepția de nelegalitate, urmând ca soluția pronunțată în cadrul excepției de nelegalitate să fie valorificată cu prilejul soluționării fondului cauzei. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Ambii recurenți au invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc.

civ., precum și dispozițiile art. 304 1 din același cod. În temeiul dispozițiilor art. 304 pct. 9, recurenții-pârâți au arătat că ordinul a cărui nelegalitate se invocă nu are legătură cu soluționarea fondului cauzei, iar curtea de apel a ajuns la soluția pronunțată printr-o greșită interpretare a dispozițiilor legale incidente speței. Recurentul-pârât Ministerul Justiției invocă și un alt motiv de recurs referitor la necitarea în cauză a celui de al treilea emitent a actului, respectiv a Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice. Înalta Curte de Casație și Justiție, analizând recursurile în raport de criticile formulate, de înscrisurile care există la dosarul cauzei, de dispozițiile legale incidente, apreciază că acestea sunt fondate, pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

În ceea ce privește cererea de repunere în termenul de recurs, formulată de recurentul pârât Ministerul Finanțelor Publice, Înalta Curte constată că din actele și lucrările dosarului rezultă că sentința recurată a fost comunicată Ministerului Finanțelor Publice la adresa din București, str. A. sector 5, deși acest pârât, prin întâmpinarea depusă la dosar și-a ales sediul procesual la sediul Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Cluj-Napoca, P-ța A., jud. Cluj. Prin urmare, procedura de comunicare a sentinței a fost viciată, motiv pentru care, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite cerințele art. 103 alin. (1) teza a II-a și alin. (2) C. proc. civ. și admite cererea de repunere în termenul de declarare a recursului formulată de recurentul Ministerul Finanțelor Publice.

Pe fondul cererilor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Procedura de soluționare a excepției de nelegalitate este reglementată prin art. 4 din Legea nr. 554/2004. Astfel, în conformitate cu prevederile alin. (1) al acestui text, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea pe fond a litigiului, va sesiza prin încheierea motivată instanța de contencios administrativ competentă care, potrivit dispozițiilor alin. (2); se pronunța asupra acesteia în ședința publică, cu citarea părților și a emitentului actului administrativ. În cauză, Înalta Curte constată că obiectul excepției de nelegalitate îl constituie Ordinul Comun al Ministrului Justiției, Ministrului Finanțelor Publice și Ministrul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 25/2010.

Din actele dosarului rezultă că prima instanță a soluționat excepția de nelegalitate fără ca unul dintre emitenții actului, respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice să fi fost citat în cauză și fără ca cererea privind excepția de nelegalitate să fie comunicată acestuia împreună cu înscrisurile depuse de reclamantă, încălcându-se astfel dispozițiile procedurale referitoare la citarea tuturor părților din proces și la comunicarea actelor de procedură. Necesitatea citării emitentului actului rezultă în primul rând din redactarea art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, citat mai sus, coroborat cu art. 85 C. proc.

civ., potrivit căruia "judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfățișarea părților, afară numai dacă legea nu dispune altfel". Astfel, realizarea citării și comunicării actelor de procedură conform dispozițiilor legale reprezintă o dovadă a respectării a două principii fundamentale ale procesului civil: contradictorialitatea și dreptul la apărare. Principiul contradictorialității presupune faptul că toate elementele procesului trebuie supuse dezbaterii și discuției părților, că fiecare parte trebuie să aibă posibilitatea de a se exprima cu privire la orice element care ar avea legătură cu pretenția dedusă judecății. Pentru ca acest principiu să fie respectat, nu este necesar ca partea să se fi exprimat efectiv, ci este suficient ca ea să fi fost în măsură să o facă.

Contradictorialitatea se manifestă atât în raporturile dintre părți, iar pentru aceasta trebuie în prealabil ca părțile să fie informate exact despre existența procesului, conținutul pretențiilor și argumentelor părții adverse, cât și în raporturile dintre părți și instanță. În acest sens judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfățișarea părților, iar atunci când constată că partea care lipsește nu a fost legal citată, dispune amânarea judecății și refacerea procedurii de citare. Nu în ultimul rând, citarea și comunicarea actelor de procedură sunt foarte importante și pentru a asigura respectarea dreptului la un proces echitabil, principiu consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și recunoscut de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Neprocedând în acest mod, curtea de apel a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, care urmează a fi casată, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. Cu ocazia rejudecării, prima instanță urmează, așadar, să citeze în cauză și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice în calitate de co-emitent al actului a cărui nelegalitate s-a invocat. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) și art. 313 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Ministerul Justiției și Ministerul Finanțelor Publice, împotriva Sentinței civile nr. 438 din 11 septembrie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 4 iunie 2014. Procesat de GGC - NN