ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4687/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru, anularea actului administrativ din 29 decembrie 2011 și obligarea pârâtului la restituirea cotei de 0,10% și cota 0,70% pentru lucrările la drumurile de interes local în valoare de 120.114, 63 RON și cota achitată pentru blocul de locuințe sociale din Cristian, în valoare totală de 18.439,74 RON, valoarea totală achitată și nedatorată de 138.554,37 RON.

Prin sentința civilă nr. 3848/CA din 15 iunie 2012, Tribunalul Brașov a admis excepția necompetenței materiale, invocată de pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna C., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru, în favoarea Judecătoriei Brașov. Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul Brașov a reținut că adresa din 29 decembrie 2011 nu reprezintă act administrativ în sensul prevăzut de art. 2 din Legea nr. 554/2004, astfel că litigiul este de competența judecătoriei în primă instanță, în conformitate cu dispozițiile art. 2 lit. b) și art. 1 alin. (1) C. proc.

civ. Ca urmare a declinării competenței cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Brașov sub nr. 17181/197/2012. Prin sentința civilă nr. 1730 din 1 februarie 2013, Judecătoria Brașov a admis excepția necompetenței materiale, a declinat competența de soluționare a acțiunii formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna C., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru, în favoarea Tribunalului Brașov și, constatând ivit conflictul negativ de competență a trimis cauza la Curtea de Apel Brașov în vederea soluționării acestuia.

Pentru a pronunța această soluție, Judecătoria Brașov a reținut că litigiul adus în fața instanței este unul de contencios administrativ, toate condițiile specifice raportului de drept administrativ fiind îndeplinite; că actul din 29 decembrie 2011 nu constituie o simplă adresă, o încunoștințare cu privire la soluționarea cererii trimise de către Comuna C. prin Primar, ci însuși actul prin care s-a rezolvat problema, prin care în mod direct s-au modificat raporturile juridice dintre cele două părți; că prin actul respectiv, mai mult decât să refuze soluționarea favorabilă a unei cereri, intimatul și-a exercitat un drept de apreciere cu privire la temeinicia restituirii taxelor datorate în baza Legii nr. 10/1995, iar exercitarea acestei puteri de apreciere s-a făcut în regim de drept public, actul din 29 decembrie 2011 fiind obligatoriu pentru cel căruia i se adresează.

A subliniat judecătoria că obiectul prezentului litigiu reprezintă mai mult decât analiza asupra temeiniciei restituirii taxelor plătite, care constituie numai un aspect subsidiar obiectului principal al cererii, anume dacă instituția publică pârâtă și-a exercitat atribuțiile în limitele legale. Având în vedere că în cauză au intervenit două declinări reciproce de competență, instanța a constatat existența conflictului negativ de competență prevăzut de art. 29 pct. 2 C. proc. civ. și, potrivit art. 21 C. proc. civ., a suspendat cauza și a înaintat dosarul către Curtea de Apel Brașov, instanță competentă să soluționeze conflictul de competență conform art. 22 alin. (1) C. proc. civ.

Prin sentința nr. 2CC/F din 9 aprilie 2013, Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, a stabilit competența de soluționare a acțiunii formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna C., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru, în favoarea Tribunalului Brașov, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această soluție, curtea a reținut că esențial în stabilirea competenței materiale este stabilirea naturii juridice a litigiului, respectiv calificarea acțiunii ca fiind una de drept comun sau de contencios administrativ.

Curtea a reținut că prin adresa a cărei anulare se solicită pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru a respins cererea reclamantei referitoare la restituirea cotelor de 0,1% și 0,7%, achitate în temeiul Legii nr. 184/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi și drumuri naționale și că, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, aceasta are caracteristicile unui act administrativ unilateral cu caracter individual, fiind emis de o autoritate publică - Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru - în regim de putere publică, în vederea executării legii și dând naștere unui raport juridic de drept administrativ.

S-a mai reținut în considerentele hotărârii recurate faptul că cererea de chemare în judecată vizează analizarea legalității acestui act administrativ și obligarea pârâtei la restituirea cotelor achitate în temeiul Legii nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi și drumuri naționale și, în aceste împrejurări, competența materială de soluționare a acțiunii aparține, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanței de contencios administrativ, în speță dată fiind calitatea pârâtului de autoritate publică locală, Tribunalului Brașov. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru Brașov, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul solicită ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate că acțiunea are un caracter civil, iar competența de soluționare a acțiunii reclamantei aparține Judecătoriei Brașov. Susține recurentul că actul a cărui anulare se solicită în speță nu este un act administrativ, respectiv nu generează, modifică seu stinge raporturi juridice de drept administrativ, astfel încât acțiunea este inadmisibilă.

Apreciază recurentul că Tribunalul Brașov a reținut corect, în motivarea sentinței civile nr. 3848/CA/2012, că această adresă nu se încadrează în actele strict și limitativ prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, din analiza conținutului „adresei" a cărui anulare se solicită rezultând faptul că prin actul autorității cu atribuții în exercitare de activitate de control și inspecție în domeniul construcțiilor s-au realizat doar interpretări cu privire la legalitatea achitării cotelor datorate în baza a două legi speciale (Legea nr. 10/1991 și Legea nr. 50/1991).

Mai arată recurentul că adresa contestată reprezintă o operațiune premergătoare măsurilor ce urmează a le lua autoritatea publică nemulțumită de răspunsul primit (promovarea unei acțiuni civile prin care instanța să oblige/nu Inspectoratul de Stat în Construcții la restituirea sumelor achitate în plus) și nu este aptă să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice de drept administrativ, fiind doar „actul" care a procedat la promovarea unei acțiuni în pretenții. Precizează recurentul că în fapt reclamanta a învestit Tribunalul Brașov, ca instanță de contencios administrativ, cu acțiune în pretenții și a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să fie obligat pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru să restituie suma de 138.554,37 RON.

Astfel, prezenta acțiune are ca obiect o cerere în materie civilă, prin care se solicită instituției recurente o sumă de bani, nefiind astfel incidentă legea contenciosului administrativ. Arată recurentul că delimitarea competenței de primă instanță între tribunal și judecătorie se face după criteriul valorii obiectului litigiului, stabilită de reclamant la momentul înregistrării cererii de chemare în judecată, astfel că, raportat la cuantumul sumei care se solicită a fi restituită, 133.554,37 RON, competența materială să judece această cauză aparține judecătoriei, nicidecum Tribunalului ca instanță de fond, cu atât mai puțin ca instanță de contencios administrativ. Recurentul solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat și stabilirea competenței de soluționare a acțiunii în favoarea Judecătoriei Brașov.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta a învestit instanța cu soluționarea unei contestații împotriva adresei din 29 decembrie 2011, prin care pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru a respins cererea reclamantei referitoare la restituirea cotelor de 0,1% și 0,7%, achitate în temeiul Legii nr. 184/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcție de autostrăzi și drumuri naționale, solicitând anularea acesteia și obligarea pârâtului la restituirea cotei de 0,10% și a cotei de 0,70% pentru lucrările la drumurile de interes local, în valoare de 120.114,63 RON, precum și a cotei achitate pentru blocul de locuințe sociale din C., în valoare totală de 18.439,74 RON, cuantumul total al sumei achitate și nedatorate de către reclamantă fiind de 138.554,37 RON.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) și art. 17 din Legea nr. 198/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 184/2008, pârâtul i-a pretins plata unor cote nelegale, astfel că aceasta a achitat taxe nedatorate pentru obiective care se încadrează în excepțiile prevăzute de lege, solicitând pe această cale restituirea la bugetul local a sumelor achitate și nedatorate. Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată”.

Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înțelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice (…)”, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol sunt asimilate actelor administrative unilaterale „și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.

De asemenea, potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înțelege „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 : „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim”.

Raportat la dispozițiile legale anterior menționate și la situația de fapt, Înalta Curte constată că în mod corect a reținut Tribunalul Brașov că adresa din 29 decembrie 2011 nu reprezintă act administrativ în sensul prevăzut de art. 2 din Legea nr. 554/2004, astfel că litigiul este de competența în primă instanță a judecătoriei, în conformitate cu dispozițiile art. 2 lit. b) și art. 1 alin. (1) C. proc. civ. Astfel, din actele și lucrările dosarului rezultă că scopul inițierii prezentei acțiunii judiciare l-a constituit obligarea pârâtului la restituirea către reclamantă a sumei de 138.554,37 RON, reprezentând plată nedatorată. Raportul juridic care a condus la sesizarea instanței nu este unul de drept public, ci unul de drept comun, acțiunea reclamantei având ca obiect restituirea unor sume, context în care soluționarea unei astfel de cereri intră în competența jurisdicției de drept comun și nu a celei de contencios administrativ.

Acțiunile patrimoniale, având ca obiect obligarea unei instituții publice la plata unei sume de bani încasată nelegal de către acea instituție, sunt de competența instanței de drept comun, atunci când nu se cere și anularea unui act nelegal, sau nu se cere cenzurarea refuzului de a emite un act administrativ, ori nu decurg din încheierea, modificarea, încetarea unui act administrativ. Deși reclamanta a solicitat anularea adresei prin care pârâtul i-a respins cererea de restituire a sumelor achitate, este evident că în cauză nu s-a solicitat anularea unui act administrativ emis de pârât, act nelegal care ar fi condus la producerea unei pagube materiale, de vreme ce adresa avută în vedere nu reprezintă act administrativ în sensul prevăzut de art. 2 din Legea nr. 554/2004.

Actul a cărui anulare se solicită în speță nu este un act administrativ, având în vedere că acesta nu este apt prin el însuși să nască, să modifice sau să stingă raporturi juridice de drept administrativ. Actul reprezintă doar o adresă de corespondență, un răspuns dat de instituția pârâtă la solicitarea reclamantei, prin care s-au realizat doar interpretări cu privire la legalitatea achitării cotelor datorate în baza a două legi speciale. În ceea ce privește sfera de aplicare a art. 8 alin. (1) teza penultimă și art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, din analiza acestor dispoziții se constată că legiuitorul se referă la refuzul explicit de a soluționa o cerere, dar în cauză este în discuție cererea având ca obiect o pretenție patrimonială privind restituirea sumei plătite și nu refuzul de soluționare a unei cereri.

Drept urmare, Înalta Curte constată că cererea reclamantei nu se subsumează niciuneia dintre categoriile reglementate în Legea nr. 554/2004 și nici prin alte legi speciale, pentru ca, astfel, instanța de contencios administrativ să fie competentă în a soluționa acțiunea. În concluzie, Înalta Curte, în acord cu considerentele reținute de Tribunalul Brașov, constată că raportul juridic dedus judecății are natură civilă, astfel încât în cauză competența de soluționare a litigiului aparține instanței de drept comun și, având în vedere valoarea pretențiilor, această instanță este judecătoria, care judecă, potrivit prevederilor art. 1 pct. 1 C. proc. civ., toate procesele și cererile, în afară de cele date prin lege în competența altor instanțe.

Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul, va casa sentința atacată și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Brașov.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâtul Inspectoratul de Stat în Construcții - Direcția Regională în Construcții Centru Brașov împotriva sentinței nr. 2CC/F din 9 aprilie 2013 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată. Stabilește competența de soluționare a cauzei în favoarea Judecătoriei Brașov. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 decembrie 2014.