ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4553/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4553/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin contestația

înregistrată la data de 15 septembrie 2011 reclamanta Comuna Șieu Măgheruș

a chemat în judecată pe pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de

Conturi a Județului Bistrița-Năsăud solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța

să se admită contestația formulată împotriva Deciziei nr. 20/2011 în sensul

anulării măsurilor prevăzute la pct. 4.1, 4.2, 4.3 din Decizia nr. 20/2011, ca

nelegale și netemeinice.

În motivare,

reclamanta a arătat că în urma controlului efectuat de către pârâta de rândul

2, s-a decis la pct. 4.1 recalcularea drepturilor salariale acordate în anul

2009 personalului contractual și funcționarilor publici prin eliminarea

indemnizației de hrană, ținută decentă, primă de vacanță, primă de paște și a

sporului de mobilitate acordate fără temei legal, pct. 4.2 - evaluarea

prejudiciului și pct. 4.3 - efectuarea regularizărilor, reținând că au fost

efectuate plăți pentru drepturi de personal care exced prevederile legale. S-a

emis Decizia nr.20/2011 împotriva căreia a fost formulată contestație, respinsă

prin încheierea nr.4/2011.

Prin Sentința

civilă nr. 623 din 27 octombrie 2011, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios

administrativ formulată de reclamanta Comuna Șieu Măgheruș, împotriva

pârâtelor Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului

Bistrița-Năsăud.

În

esență, curtea de apel a reținut că problema analizării

legalității acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna

în

cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operațiune

administrativă pe care este în drept să o exercite funcționarii Curții de

Conturi.

Într-o

astfel de situație, Curtea de Conturi este competentă să decidă și să dispună

măsuri de remediere a deficiențelor constatate și, implicit, să impună

recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori

abaterilor constatate.

Așa cum

rezultă din speță, reclamanta a contestat anumite măsuri impuse de organele Curții

de Conturi prin actul de finalizare a controlului referitoare, în special, la

acordarea unor drepturi salariale funcționarilor publici peste limitele legale.

A reținut

prima instanță că justificarea reclamantei, conform căreia, drepturile

salariale au fost acordate în baza Acordului colectiv privind raporturile de

serviciu ale funcționarilor publici și Contractului colectiv de muncă aprobate

prin Hotărârea C.L. nr. 4/2007 și Hotărârea C.L. nr. 9/2009, hotărâri care nu

au fost atacate și care astfel nu mai pot fi revocate, nu este fondată.

Astfel, a

reținut prima instanță că, deși potrivit dispozițiilor art. 41 alin. (5) din

Constituție caracterul obligatoriu al convențiilor colective este garantat,

totuși această garanție trebuie este circumscrisă respectării ordinii de drept.

Legea impune

cu valoare de principiu, dând prevalentă principiului libertății în materie

contractuală, că orice convenție este valabilă sub rezerva respectării

exigențelor impuse de ordinea de drept și bunele moravuri.

Că este așa,

și cu trimitere specială la contractele de muncă, jurisdicția de contencios

constituțional în analiza constituționalității dispozițiilor art. 12 alin. (1)

teza a doua din Legea nr. 130/1996 raportate la dispozițiile art. 41 alin. (2)

și (5) din Legea fundamentală a statuat următoarele:

„Conform

principiilor de bază ale contractelor colective de muncă, astfel de contracte

constituie legea părților, iar în conținutul lor nu pot fi stabilite drepturi

sub nivelul minimal prevăzut de lege și de contractul colectiv încheiat la

nivel superior.

Contractele

colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor publice au un

regim juridic special, determinat de situația deosebită a părților acestor

contracte. Astfel, cheltuielile necesare pentru funcționarea instituțiilor

publice, inclusiv drepturile salariale ale salariaților, sunt suportate de la

bugetul de stat ori de la bugetele locale ale comunelor, ale orașelor și ale

județelor.

Art. 137

alin. (1) din Constituție prevede că: „(1) Formarea, administrarea, întrebuințarea

și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților

administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin

lege

”

. În aceste condiții se impune ca și

drepturile salariale ale salariaților instituțiilor publice să fie stabilite

prin lege în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor și nu

pot fi modificate prin convenții colective.”

Așadar,

consiliul local nu poate în virtutea principiului libertății de voință să

încheie acorduri sau convenții colective prin care să

acorde ori să recunoască drepturi salariale plătite de la bugetul de

stat

cu nesocotirea dispozițiilor legale imperative.

De

altfel în materia salarizării funcționarilor publici legile pertinente

explicitează fără echivoc faptul că drepturile acestora sunt stabilite de lege,

iară ca autorităților publice ca subiect al raportului de serviciu și ca

angajator în același timp să le fie recunoscute prerogative suplimentare.

În acest

sens, curtea de apel a avut în vedere dispozițiile art.

157 din Legea nr. 53/2003, art. 12 din Legea nr. 130/1996, art. 31 din

Legea

nr. 188/1999, art. 25 din H.G. nr. 833/2007.

Astfel

fiind, autoritatea administrației publice locale căreia i se recunoaște o

anumită autonomie decizională nu poate interfera cu atribuții ce sunt rezervate

la nivel național legiuitorului organic sau, după caz, ordinar.

Din

această perspectivă, a constatat instanța de fond, că autoritatea publică

auditată nu poate paraliza acțiunea organelor de control ale Curții de Conturi

în exercitarea atribuțiilor prevăzute de dispozițiile art. 9 alin. (1) din

Legea nr. 94/1992.

În raport de

aceste considerente, Curtea de Apel Cluj a constatat că actele de control și de

dispoziție ale Curții de Conturi, materializate în încheierea nr. 4 din 29 august

2011 emisă de Camera

de Conturi a județului

Bistrița-Năsăud și, respectiv Decizia nr. 20 din 28 iunie 2011a Curții de

Conturi, privitoare la măsurile evidențiate la

pct. 4.1-4.3 sunt legale.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamanta Comuna Șieu Magheruș, prin primar,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând motivele prevăzute de

art. 304 punctele 6, 7 și 9 C. proc. civ.

Criticile

aduse de recurentă hotărârii atacate sunt următoarele:

fond s-a pronunțat asupra a ceea ce nu s-a solicitat.

Afirmă recurenta că prin hotărârea

recurată, curtea de apel s-a pronunțat cu privire la nelegalitatea hotărârilor

de consiliu local nr. 4/2007 și nr. 9/2007, fără să fie învestită cu vreun

petit în acest

sens. Susține că drepturile

salariale au fost acordate în baza Acordului

colectiv privind

raporturile de serviciu ale funcționarilor publici și ale contractului colectiv

de muncă aprobate prin cele două hotărâri

ale

Consiliului Local, acte care au creat drepturi și obligații și care nu

au

fost atacte în contencios administrativ și care nu mai pot fi revocate întrucât

au intrat în circuitul civil.

Prin

urmare, arată recurenta-reclamantă, instanța nu se poate sesiza din oficiu cu

privire la legalitatea sau nelegalitatea unui act

administrativ și nici nu poate analiza conținutul acestui act rară să

fie

sesizată cu vreun petit în acest sens.

de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a legii

contenciosului administrativ.

Susține

recurenta că, în mod nelegal, prima

instanță a validat actele încheiate

de autoritățile pârâte, fără a ține

cont de faptul că acestea nu puteau decide dacă o hotărâre de consiliu local

este sau nu legală și să dispună măsura recalculării salariilor, în lipsa

revocării actelor administrative care au stabilit aceste drepturi, întrucât

excede sferei de competență a acestor autorități.

Menționează

recurenta că, anterior, Curtea de Conturi a mai efectuat un control al

drepturilor salariale, acordate în baza unei hotărâri de consiliu local

similare și nu a avut nicio obiecție cu privire la legalitatea stabilirii

acestor drepturi.

pronunțată de curtea de apel este contradictorie în raport cu motivele

reținute.

În

cadrul acestei critici, recurenta-reclamantă susține că în considerente

instanța de fond a reținut „că problema analizării

legalității acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna

în

cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operațiune

administrativă pe care este în drept să o exercite funcționarii Curții de

Conturi. într-o astfel de situație, Curtea de Conturi este competentă să decidă

și să dispună măsuri de remediere a deficiențelor constatate și, implicit, să

impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor

ori abaterilor constatate”, opinie pe care o împărtășește.

Afirmă însă recurenta că analiza legalității acordării drepturilor

salariale din partea Curții de Conturi

presupune doar stabilirea

situației dacă

sumele încasate cu titlu de drepturi salariale sunt sau nu

prevăzute în

lege sau contractul de muncă, și nu presupune a decide

dacă un act administrativ care creează drepturi și obligații este sau

nu

legal.

Sub

acest aspect arată recurenta că soluția pronunțată este contrară

considerentelor reținute în hotărârea atacată.

Recursul

este nefondat.

Analizând

recursul formulat, prin raportare la criticile dezvoltate, la actele și

lucrările dosarului, precum și la dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte

constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în cele ce

urmează.

Mai

întâi, instanța de recurs va răspunde aspectului invocat de părți referitor la

incidența în speță a dispozițiilor Legii nr. 84/2012 privind unele măsuri

referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din

fonduri publice.

Prin

acest act normativ s-a aprobat exonerarea de plată pentru sumele pe care

personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie. ca urmare a deciziilor

de impunere emise de angajatori, drept consecință a constatării de către Curtea

de Conturi a unor prejudicii.

Demersul

judiciar al reclamantei vizează anularea actelor încheiate de Curtea de

Conturi, în urma controlului de audit efectuat asupra unității angajatoare

Comuna Șieu Magheruș, invocându-se netemeinicia și nelegalitatea acestora. Or,

prevederile Legii nr.

84/2012 se referă la

o etapă ulterioară întocmirii actelor de control de

către autoritățile

competente să efectueze auditul, respectiv la aceea

în care unitatea angajatoare emite pe numele salariaților săi decizii

de

imputare pentru recuperarea sumelor de bani constatate a fi fost

plătite necuvenite.

Prin

urmare, aplicarea Legii nr. 84/2012 este o problemă de executare, putând fi

invocate numai în condițiile în care, măsurile

dispuse prin actele autorităților pârâte din prezenta cauză ar fi puse

în

executare, neavând, deci, incidență în speță.

I. Prin

primul motiv de recurs invocat, recurenta invocă faptul că

„instanța s-a pronunțat asupra a ceea

ce nu s-a solicitat, respectiv, asupra nelegalității hotărârilor consiliului

local nr.

4/2007 si nr. 9/2009, fără să fie

investită cu vreun capăt de cerere în

acest sens.

În esență,

ceea ce susține recurenta - reclamantă este faptul că prin verificarea

efectuată de Camera de Conturi Bistrița-Năsăud, și,

ulterior, prin soluția dată de instanța de fond, nu s-a acordat

eficiență

juridică caracterului obligatoriu al convențiilor colective de

muncă încheiate și aflate în vigoare.

Se menționează că la pronunțarea sentinței recurate nu s-a ținut

seama nici de faptul că dreptul la

negocieri colective este garantat

prin

Constituție, fiind astfel obligatorii convențiile încheiate, implicit

hotărârile

consiliului local.

Din acest

punct de vedere, este lipsită de relevanță juridică susținerea recurentei -

reclamante conform căreia odată intrate în

vigoare,

convențiile colective de muncă produc efecte juridice în măsura în care nu au

fost revocate iar instanța de judecată nu poate statua cu privire la

legalitatea acordului/contractului colectiv de muncă.

Astfel, în mod

corect, instanța de fond a procedat la analizarea legalității/nelegalității

acordării drepturilor bănești în baza hotărârilor consiliului local, pentru a

nu valida drepturi acordate în afara cadrului legal, rară însă ca acest lucru

sa presupună pronunțarea asupra a ceea ce nu s-a solicitat prin acțiunea

introductivă.

Verificarea

legalității acordării drepturilor bănești funcționarilor publici și

personalului contractual din cadrul acestei instituții bugetare a fost necesară

pentru instanța de fond, chemată să se pronunțe cu privire la legalitatea și

temeinicia actelor de control și a măsurilor dispuse de Camera de Conturi a

Județului Bistrița Năsăud ce au vizat tocmai plata nelegală a acestor drepturi

salariale.

Ca urmare, Înalta

Curte constată că, în mod legal, instanța de fond a procedat la analizarea pe

cale incidentală a legalității

acordului de

muncă și a contractului colectiv de muncă aprobate prin

cele două

hotărâri ale Consiliului local tară ca astfel, să se poată susține cu temei că

instanța de fond a soluționat mai mult decât s-a solicitat prin acțiunea

introductivă, întrucât recurenta-reclamantă a

susținut

drept temei legal al acordării drepturilor sale salariale aceste

înscrisuri

iar instanța a analizat apărările formulate și le-a înlăturat motivat.

Per a

contrario, în lipsa unei asemenea analize asupra

legalității sau nelegalității acordării drepturilor bănești prin cele

două

hotărâri ale Consiliului local, soluționarea acțiunii introductive

ar fi presupus încălcarea de către instanța de fond a normelor imperative

ce reglementează drepturile salariale ale

personalului bugetar.

Instanța

de recurs nu poate reține susținerile recurentei - reclamante legate de acest

prim motiv de recurs, deoarece nu sunt întrunite condițiile ce privesc situația

definită de doctrină ultra petita, instanța de fond în soluționarea acțiunii

introductive reținând pe cale

incidentală

nelegalitatea acordării unor drepturi bănești în anul 2009,

personalului contractual și

funcționarilor publici.

Este

adevărat că, în virtutea principiului autonomiei locale, consiliile locale, în

calitate de autorități ale administrației publice locale au capacitatea de a

soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale

pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. (art. 3 alin. (1)

din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 republicată, cu

modificările și completările ulterioare), dar nu și când este vorba de

stabilirea unor drepturi bănești care sunt supuse altor acte normative. Legea

administrației publice nr. 215/2001 la art. 36 alin (1) prevede

următoarele: „Consiliul local are inițiativă și

hotărăște, în condițiile

legii, în toate problemele de interes local, cu

excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației

publice locale sau centrale”;

În acest

sens, având în vedere dispozițiile art. 36 din Legea nr. 215/2001 a

administrației publice locale, cu modificările și

completările ulterioare, ce constituie cadrul general al atribuțiilor

pe

care le poate exercita consiliul local, prin raportare la principiul

general aplicabil în materia dreptului public, Înalta Curte reține că

autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în

vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în

mod expres date în sarcina lor prin Constituție sau prin lege.

Prin urmare,

niciuna dintre atribuțiile expuse în art. 36 din

Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, cu modificările și

completările

ulterioare, nu se referă la posibilitatea consiliului local de a hotărî cu

privire la acordarea unor sume de bani angajaților proprii, cum este cazul aici

dedus judecății, după cum această atribuție nu îi este conferită nici printr-o

altă lege.

II. În

ceea ce privește motivul al doilea de recurs,

prin care recurenta - reclamantă critică sentința primei

instanțe sub aspectul aplicării greșite a legii, respectiv a Legii nr.

554/2004, înalta Curte constată că și acesta este nefondat.

Acest motiv de

recurs se referă la situațiile în care instanța recurge la un text de lege

aplicabil speței, însă interpretarea pe care i-o dă este eronată.

Din

considerentele sentinței recurate, rezultă faptul că acest

motiv nu-și găsește aplicabilitate în speța de

față, instanța de fond, în

mod corect și legal, aplicând dispozițiile

legale față de obiectul demersului judiciar și conținutul actelor

administrative contestate.

În ceea ce

privește încălcarea legislației care reglementează acordarea drepturilor

salariale și altor drepturi ale funcționarilor publici și personalului

contractual din administrație publica locală pe anul 2009, reținută de prima

instanță, înalta Curte constată că judecătorul fondului a apreciat, în mod

corect, că acordarea acestor drepturi s-a făcut cu nesocotirea dispozițiilor

constituționale ale art. 137 alin. (1) potrivit cărora: „Formarea,

administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale

unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt

reglementate prin lege”.

În aceste

condiții, se impune ca și drepturile salariale ale angajaților instituțiilor

publice să fie stabilite prin lege, în limite precise, care nu pot constitui

obiect al negocierilor și nu pot fi modificate prin acorduri/convenții

colective.

Actele

normative invocate de recurenta-reclamantă, referitoare

la drepturile salariale ale propriilor salariați sunt: Legea nr.

130/1996

privind contractul colectiv de muncă republicată, cu

modificările și completările ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind statutul

funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr.

53/2003 - Codul muncii.

Având în vedere că în legislația invocată nu există o dispoziție

legală care să reglementeze acordarea

unor indemnizații, prime sau

sporuri

acestor categorii de personal, instanța de fond, în mod corect,

a

reținut acest aspect, și, mai mult, că există dispozițiile art. 72 din

Legea nr. 188/1999, care statuează că acordurile

colective de muncă

pot cuprinde numai

măsuri (și nu sume de bani) referitoare la aspecte

de ordin social, la

condițiile de muncă, de sănătate și perfecționare profesională ale

funcționarilor publici.

Nu se

regăsește printre acestea posibilitatea negocierii salariilor sau acordării

unor diverse sume de bani cu caracter de

prime

sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de

funcționari

publici, întrucât, din punctul de vedere al Legii nr.

188/1999, salariile sunt stabilite de legiuitor și nu pot fi negociate.

Cu referire Impersonalul contractual sunt incidente dispozițiile

art. 12 alin. (1) din Legea nr.

130/1996, care prevăd caprin contracte

colective

de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor bugetare nu

se pot

negocia clauze referitoare la drepturi a căror acordare și cuantum sunt

stabilite prin dispoziții legale - aici se includ sporul de dispozitiv,

indemnizația de ținută, sporul de calculator care sunt

prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau în alte

condiții.

Astfel,

instanța de fond, s-a oprit la analiza clauzelor acordului/contractului

colectiv de muncă încheiat, coroborate cu prevederile legale incidente și nu a

negat dreptul constituțional la negocieri colective în materie de muncă și nici

caracterul obligatoriu al convențiilor colective, garantate de art. 45 din

Constituție, ci

numai negocierea unor clauze

privind sporurile salariale și drepturile

bănești, de natura celor

acordate în speța de față.

Ca

urmare, deși caracterul obligatoriu al oricărei convenții; colective  este

garantat de lege,  aplicarea principiului de drept”' conform căruia, contractul

are putere de lege între părți, este limitat de  aplicarea altor principii de

drept, conform cărora, clauzele negociate trebuie să respecte ordinea de drept

și bunele moravuri, stabilite prin norme imperative.

III.

Analizând ultimul motiv de recurs formulat,

prin care recurenta - reclamantă critică sentința primei

instanțe sub aspectul că „soluția este în contradictoriu cu motivarea”, Înalta Curte

constată că acesta nu are fundament în raționamentul juridic exprimat de

instanța de fond în motivarea soluției.

Din

analiza sentinței recurate rezultă că prima instanță a făcut un examen riguros

al susținerilor părților cu privire la aspectele relevante ale cauzei, iar pe

de altă parte, instanța de fond a menționat expres toate dispozițiile legale

aplicabile speței, explicând în mod detaliat de ce și în ce mod sunt aplicabile

respectivele prevederi iar soluția pronunțată nu este în contradicție cu

considerentele.

Nu poate

fi reținut motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., având

în vedere și aspectul relevat de doctrina de specialitate care reține că „există

contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a

hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este

întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța” (dr. M.T. -

Drept Procesual Civil, ediția a Ii-a revăzută și adăugită).

Or, așa cum

menționează chiar recurenta în cererea de recurs, „ instanța reține că problema

analizării legalității acordării drepturilor salariate se poate pune

întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal,

operațiune administrativă pe care este în drept să o exercite Curtea de

Conturi(...) în această situație Curtea de Conturi este competentă să dispună

măsuri de remediere a deficiențelor constatate și implicit să impună

recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori

abaterilor constatate, opinie pe care o împărtășim și observăm că însăși

instanța apreciază că atribuțiile Curții de Conturi sunt de a analiza

legalitatea acordării drepturilor salariale”.

Așadar,

în condițiile în care recurenta achiesează la aspectele reținute de instanța de

fond în considerente, susține, în mod netemeinic, încălcarea atribuțiilor de

către Curtea de Conturi care a stabilit acordarea nelegală a acestor drepturi

salariale în discuție,

după cum invoca, în mod netemeinic, motivul de recurs

prevăzut de

art. 304 pct.

7 din C. proc. civ.

Pentru

considerentele arătate, Înalta Curte constată că sentința instanței de fond

este temeinică și legală și, în temeiul dispozițiilor

art. 312 alin. (1) din C. proc. civ. va respinge recursul ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de C.Ș.M., prin primar, împotriva sentinței civile nr. 623

din 27 octombrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 2 noiembrie 2012.