ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4553/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin contestația înregistrată la data de 15 septembrie 2011 reclamanta Comuna Șieu Măgheruș a chemat în judecată pe pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Bistrița-Năsăud solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se admită contestația formulată împotriva Deciziei nr. 20/2011 în sensul anulării măsurilor prevăzute la pct. 4.1, 4.2, 4.3 din Decizia nr. 20/2011, ca nelegale și netemeinice.

În motivare, reclamanta a arătat că în urma controlului efectuat de către pârâta de rândul 2, s-a decis la pct. 4.1 recalcularea drepturilor salariale acordate în anul 2009 personalului contractual și funcționarilor publici prin eliminarea indemnizației de hrană, ținută decentă, primă de vacanță, primă de paște și a sporului de mobilitate acordate fără temei legal, pct. 4.2 - evaluarea prejudiciului și pct. 4.3 - efectuarea regularizărilor, reținând că au fost efectuate plăți pentru drepturi de personal care exced prevederile legale. S-a emis Decizia nr.20/2011 împotriva căreia a fost formulată contestație, respinsă prin încheierea nr.4/2011. Prin Sentința civilă nr. 623 din 27 octombrie 2011, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Comuna Șieu Măgheruș, împotriva pârâtelor Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Bistrița-Năsăud.

În esență, curtea de apel a reținut că problema analizării legalității acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operațiune administrativă pe care este în drept să o exercite funcționarii Curții de Conturi. Într-o astfel de situație, Curtea de Conturi este competentă să decidă și să dispună măsuri de remediere a deficiențelor constatate și, implicit, să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori abaterilor constatate. Așa cum rezultă din speță, reclamanta a contestat anumite măsuri impuse de organele Curții de Conturi prin actul de finalizare a controlului referitoare, în special, la acordarea unor drepturi salariale funcționarilor publici peste limitele legale.

A reținut prima instanță că justificarea reclamantei, conform căreia, drepturile salariale au fost acordate în baza Acordului colectiv privind raporturile de serviciu ale funcționarilor publici și Contractului colectiv de muncă aprobate prin Hotărârea C.L. nr. 4/2007 și Hotărârea C.L. nr. 9/2009, hotărâri care nu au fost atacate și care astfel nu mai pot fi revocate, nu este fondată. Astfel, a reținut prima instanță că, deși potrivit dispozițiilor art. 41 alin. (5) din Constituție caracterul obligatoriu al convențiilor colective este garantat, totuși această garanție trebuie este circumscrisă respectării ordinii de drept. Legea impune cu valoare de principiu, dând prevalentă principiului libertății în materie contractuală, că orice convenție este valabilă sub rezerva respectării exigențelor impuse de ordinea de drept și bunele moravuri.

Că este așa, și cu trimitere specială la contractele de muncă, jurisdicția de contencios constituțional în analiza constituționalității dispozițiilor art. 12 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 130/1996 raportate la dispozițiile art. 41 alin. (2) și (5) din Legea fundamentală a statuat următoarele: „Conform principiilor de bază ale contractelor colective de muncă, astfel de contracte constituie legea părților, iar în conținutul lor nu pot fi stabilite drepturi sub nivelul minimal prevăzut de lege și de contractul colectiv încheiat la nivel superior. Contractele colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor publice au un regim juridic special, determinat de situația deosebită a părților acestor contracte.

Astfel, cheltuielile necesare pentru funcționarea instituțiilor publice, inclusiv drepturile salariale ale salariaților, sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale ale comunelor, ale orașelor și ale județelor. Art. 137 alin. (1) din Constituție prevede că: „(1) Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege ” . În aceste condiții se impune ca și drepturile salariale ale salariaților instituțiilor publice să fie stabilite prin lege în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor și nu pot fi modificate prin convenții colective.” Așadar, consiliul local nu poate în virtutea principiului libertății de voință să încheie acorduri sau convenții colective prin care să acorde ori să recunoască drepturi salariale plătite de la bugetul de stat cu nesocotirea dispozițiilor legale imperative.

De altfel în materia salarizării funcționarilor publici legile pertinente explicitează fără echivoc faptul că drepturile acestora sunt stabilite de lege, iară ca autorităților publice ca subiect al raportului de serviciu și ca angajator în același timp să le fie recunoscute prerogative suplimentare. În acest sens, curtea de apel a avut în vedere dispozițiile art. 157 din Legea nr. 53/2003, art. 12 din Legea nr. 130/1996, art. 31 din Legea nr. 188/1999, art. 25 din H.G. nr. 833/2007. Astfel fiind, autoritatea administrației publice locale căreia i se recunoaște o anumită autonomie decizională nu poate interfera cu atribuții ce sunt rezervate la nivel național legiuitorului organic sau, după caz, ordinar.

Din această perspectivă, a constatat instanța de fond, că autoritatea publică auditată nu poate paraliza acțiunea organelor de control ale Curții de Conturi în exercitarea atribuțiilor prevăzute de dispozițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 94/1992. În raport de aceste considerente, Curtea de Apel Cluj a constatat că actele de control și de dispoziție ale Curții de Conturi, materializate în încheierea nr. 4 din 29 august 2011 emisă de Camera de Conturi a județului Bistrița-Năsăud și, respectiv Decizia nr. 20 din 28 iunie 2011a Curții de Conturi, privitoare la măsurile evidențiate la pct. 4.1-4.3 sunt legale. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Comuna Șieu Magheruș, prin primar, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând motivele prevăzute de art. 304 punctele 6, 7 și 9 C. proc.

civ. Criticile aduse de recurentă hotărârii atacate sunt următoarele: 1. Instanța de fond s-a pronunțat asupra a ceea ce nu s-a solicitat. Afirmă recurenta că prin hotărârea recurată, curtea de apel s-a pronunțat cu privire la nelegalitatea hotărârilor de consiliu local nr. 4/2007 și nr. 9/2007, fără să fie învestită cu vreun petit în acest sens. Susține că drepturile salariale au fost acordate în baza Acordului colectiv privind raporturile de serviciu ale funcționarilor publici și ale contractului colectiv de muncă aprobate prin cele două hotărâri ale Consiliului Local, acte care au creat drepturi și obligații și care nu au fost atacte în contencios administrativ și care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil.

Prin urmare, arată recurenta-reclamantă, instanța nu se poate sesiza din oficiu cu privire la legalitatea sau nelegalitatea unui act administrativ și nici nu poate analiza conținutul acestui act rară să fie sesizată cu vreun petit în acest sens. 2. Instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea și aplicarea greșită a legii contenciosului administrativ. Susține recurenta că, în mod nelegal, prima instanță a validat actele încheiate de autoritățile pârâte, fără a ține cont de faptul că acestea nu puteau decide dacă o hotărâre de consiliu local este sau nu legală și să dispună măsura recalculării salariilor, în lipsa revocării actelor administrative care au stabilit aceste drepturi, întrucât excede sferei de competență a acestor autorități.

Menționează recurenta că, anterior, Curtea de Conturi a mai efectuat un control al drepturilor salariale, acordate în baza unei hotărâri de consiliu local similare și nu a avut nicio obiecție cu privire la legalitatea stabilirii acestor drepturi. 3. Soluția pronunțată de curtea de apel este contradictorie în raport cu motivele reținute. În cadrul acestei critici, recurenta-reclamantă susține că în considerente instanța de fond a reținut „că problema analizării legalității acordării drepturilor salariale se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operațiune administrativă pe care este în drept să o exercite funcționarii Curții de Conturi.

într-o astfel de situație, Curtea de Conturi este competentă să decidă și să dispună măsuri de remediere a deficiențelor constatate și, implicit, să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori abaterilor constatate”, opinie pe care o împărtășește. Afirmă însă recurenta că analiza legalității acordării drepturilor salariale din partea Curții de Conturi presupune doar stabilirea situației dacă sumele încasate cu titlu de drepturi salariale sunt sau nu prevăzute în lege sau contractul de muncă, și nu presupune a decide dacă un act administrativ care creează drepturi și obligații este sau nu legal. Sub acest aspect arată recurenta că soluția pronunțată este contrară considerentelor reținute în hotărârea atacată.

Recursul este nefondat. Analizând recursul formulat, prin raportare la criticile dezvoltate, la actele și lucrările dosarului, precum și la dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în cele ce urmează. Mai întâi, instanța de recurs va răspunde aspectului invocat de părți referitor la incidența în speță a dispozițiilor Legii nr. 84/2012 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice. Prin acest act normativ s-a aprobat exonerarea de plată pentru sumele pe care personalul din sectorul bugetar trebuie să le restituie. ca urmare a deciziilor de impunere emise de angajatori, drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii.

Demersul judiciar al reclamantei vizează anularea actelor încheiate de Curtea de Conturi, în urma controlului de audit efectuat asupra unității angajatoare Comuna Șieu Magheruș, invocându-se netemeinicia și nelegalitatea acestora. Or, prevederile Legii nr. 84/2012 se referă la o etapă ulterioară întocmirii actelor de control de către autoritățile competente să efectueze auditul, respectiv la aceea în care unitatea angajatoare emite pe numele salariaților săi decizii de imputare pentru recuperarea sumelor de bani constatate a fi fost plătite necuvenite. Prin urmare, aplicarea Legii nr. 84/2012 este o problemă de executare, putând fi invocate numai în condițiile în care, măsurile dispuse prin actele autorităților pârâte din prezenta cauză ar fi puse în executare, neavând, deci, incidență în speță.

I. Prin primul motiv de recurs invocat, recurenta invocă faptul că „instanța s-a pronunțat asupra a ceea ce nu s-a solicitat, respectiv, asupra nelegalității hotărârilor consiliului local nr. 4/2007 si nr. 9/2009, fără să fie investită cu vreun capăt de cerere în acest sens. În esență, ceea ce susține recurenta - reclamantă este faptul că prin verificarea efectuată de Camera de Conturi Bistrița-Năsăud, și, ulterior, prin soluția dată de instanța de fond, nu s-a acordat eficiență juridică caracterului obligatoriu al convențiilor colective de muncă încheiate și aflate în vigoare. Se menționează că la pronunțarea sentinței recurate nu s-a ținut seama nici de faptul că dreptul la negocieri colective este garantat prin Constituție, fiind astfel obligatorii convențiile încheiate, implicit hotărârile consiliului local.

Din acest punct de vedere, este lipsită de relevanță juridică susținerea recurentei - reclamante conform căreia odată intrate în vigoare, convențiile colective de muncă produc efecte juridice în măsura în care nu au fost revocate iar instanța de judecată nu poate statua cu privire la legalitatea acordului/contractului colectiv de muncă. Astfel, în mod corect, instanța de fond a procedat la analizarea legalității/nelegalității acordării drepturilor bănești în baza hotărârilor consiliului local, pentru a nu valida drepturi acordate în afara cadrului legal, rară însă ca acest lucru sa presupună pronunțarea asupra a ceea ce nu s-a solicitat prin acțiunea introductivă.

Verificarea legalității acordării drepturilor bănești funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul acestei instituții bugetare a fost necesară pentru instanța de fond, chemată să se pronunțe cu privire la legalitatea și temeinicia actelor de control și a măsurilor dispuse de Camera de Conturi a Județului Bistrița Năsăud ce au vizat tocmai plata nelegală a acestor drepturi salariale. Ca urmare, Înalta Curte constată că, în mod legal, instanța de fond a procedat la analizarea pe cale incidentală a legalității acordului de muncă și a contractului colectiv de muncă aprobate prin cele două hotărâri ale Consiliului local tară ca astfel, să se poată susține cu temei că instanța de fond a soluționat mai mult decât s-a solicitat prin acțiunea introductivă, întrucât recurenta-reclamantă a susținut drept temei legal al acordării drepturilor sale salariale aceste înscrisuri iar instanța a analizat apărările formulate și le-a înlăturat motivat.

Per a contrario, în lipsa unei asemenea analize asupra legalității sau nelegalității acordării drepturilor bănești prin cele două hotărâri ale Consiliului local, soluționarea acțiunii introductive ar fi presupus încălcarea de către instanța de fond a normelor imperative ce reglementează drepturile salariale ale personalului bugetar. Instanța de recurs nu poate reține susținerile recurentei - reclamante legate de acest prim motiv de recurs, deoarece nu sunt întrunite condițiile ce privesc situația definită de doctrină ultra petita, instanța de fond în soluționarea acțiunii introductive reținând pe cale incidentală nelegalitatea acordării unor drepturi bănești în anul 2009, personalului contractual și funcționarilor publici.

Este adevărat că, în virtutea principiului autonomiei locale, consiliile locale, în calitate de autorități ale administrației publice locale au capacitatea de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condițiile legii. (art. 3 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 republicată, cu modificările și completările ulterioare), dar nu și când este vorba de stabilirea unor drepturi bănești care sunt supuse altor acte normative.

Legea administrației publice nr. 215/2001 la art. 36 alin (1) prevede următoarele: „Consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale”; În acest sens, având în vedere dispozițiile art. 36 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, ce constituie cadrul general al atribuțiilor pe care le poate exercita consiliul local, prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public, Înalta Curte reține că autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina lor prin Constituție sau prin lege.

Prin urmare, niciuna dintre atribuțiile expuse în art. 36 din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale, cu modificările și completările ulterioare, nu se referă la posibilitatea consiliului local de a hotărî cu privire la acordarea unor sume de bani angajaților proprii, cum este cazul aici dedus judecății, după cum această atribuție nu îi este conferită nici printr-o altă lege. II. În ceea ce privește motivul al doilea de recurs, prin care recurenta - reclamantă critică sentința primei instanțe sub aspectul aplicării greșite a legii, respectiv a Legii nr. 554/2004, înalta Curte constată că și acesta este nefondat. Acest motiv de recurs se referă la situațiile în care instanța recurge la un text de lege aplicabil speței, însă interpretarea pe care i-o dă este eronată.

Din considerentele sentinței recurate, rezultă faptul că acest motiv nu-și găsește aplicabilitate în speța de față, instanța de fond, în mod corect și legal, aplicând dispozițiile legale față de obiectul demersului judiciar și conținutul actelor administrative contestate. În ceea ce privește încălcarea legislației care reglementează acordarea drepturilor salariale și altor drepturi ale funcționarilor publici și personalului contractual din administrație publica locală pe anul 2009, reținută de prima instanță, înalta Curte constată că judecătorul fondului a apreciat, în mod corect, că acordarea acestor drepturi s-a făcut cu nesocotirea dispozițiilor constituționale ale art. 137 alin. (1) potrivit cărora: „Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege”.

În aceste condiții, se impune ca și drepturile salariale ale angajaților instituțiilor publice să fie stabilite prin lege, în limite precise, care nu pot constitui obiect al negocierilor și nu pot fi modificate prin acorduri/convenții colective. Actele normative invocate de recurenta-reclamantă, referitoare la drepturile salariale ale propriilor salariați sunt: Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă republicată, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.

Având în vedere că în legislația invocată nu există o dispoziție legală care să reglementeze acordarea unor indemnizații, prime sau sporuri acestor categorii de personal, instanța de fond, în mod corect, a reținut acest aspect, și, mai mult, că există dispozițiile art. 72 din Legea nr. 188/1999, care statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri (și nu sume de bani) referitoare la aspecte de ordin social, la condițiile de muncă, de sănătate și perfecționare profesională ale funcționarilor publici. Nu se regăsește printre acestea posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcționari publici, întrucât, din punctul de vedere al Legii nr. 188/1999, salariile sunt stabilite de legiuitor și nu pot fi negociate.

Cu referire Impersonalul contractual sunt incidente dispozițiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, care prevăd caprin contracte colective de muncă încheiate pentru salariații instituțiilor bugetare nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale - aici se includ sporul de dispozitiv, indemnizația de ținută, sporul de calculator care sunt prevăzute de lege pentru alte categorii de personal bugetar sau în alte condiții. Astfel, instanța de fond, s-a oprit la analiza clauzelor acordului/contractului colectiv de muncă încheiat, coroborate cu prevederile legale incidente și nu a negat dreptul constituțional la negocieri colective în materie de muncă și nici caracterul obligatoriu al convențiilor colective, garantate de art. 45 din Constituție, ci numai negocierea unor clauze privind sporurile salariale și drepturile bănești, de natura celor acordate în speța de față.

Ca urmare, deși caracterul obligatoriu al oricărei convenții; colective este garantat de lege, aplicarea principiului de drept”' conform căruia, contractul are putere de lege între părți, este limitat de aplicarea altor principii de drept, conform cărora, clauzele negociate trebuie să respecte ordinea de drept și bunele moravuri, stabilite prin norme imperative. III. Analizând ultimul motiv de recurs formulat, prin care recurenta - reclamantă critică sentința primei instanțe sub aspectul că „soluția este în contradictoriu cu motivarea”, Înalta Curte constată că acesta nu are fundament în raționamentul juridic exprimat de instanța de fond în motivarea soluției.

Din analiza sentinței recurate rezultă că prima instanță a făcut un examen riguros al susținerilor părților cu privire la aspectele relevante ale cauzei, iar pe de altă parte, instanța de fond a menționat expres toate dispozițiile legale aplicabile speței, explicând în mod detaliat de ce și în ce mod sunt aplicabile respectivele prevederi iar soluția pronunțată nu este în contradicție cu considerentele. Nu poate fi reținut motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., având în vedere și aspectul relevat de doctrina de specialitate care reține că „există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța” (dr.

M.T. - Drept Procesual Civil, ediția a Ii-a revăzută și adăugită). Or, așa cum menționează chiar recurenta în cererea de recurs, „ instanța reține că problema analizării legalității acordării drepturilor salariate se poate pune întotdeauna în cadrul procedurii de auditare a cheltuielilor de personal, operațiune administrativă pe care este în drept să o exercite Curtea de Conturi(...) în această situație Curtea de Conturi este competentă să dispună măsuri de remediere a deficiențelor constatate și implicit să impună recuperarea eventualelor prejudicii aduse bugetului ca efect al neregulilor ori abaterilor constatate, opinie pe care o împărtășim și observăm că însăși instanța apreciază că atribuțiile Curții de Conturi sunt de a analiza legalitatea acordării drepturilor salariale”.

Așadar, în condițiile în care recurenta achiesează la aspectele reținute de instanța de fond în considerente, susține, în mod netemeinic, încălcarea atribuțiilor de către Curtea de Conturi care a stabilit acordarea nelegală a acestor drepturi salariale în discuție, după cum invoca, în mod netemeinic, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 din C. proc. civ. Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că sentința instanței de fond este temeinică și legală și, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de C.Ș.M., prin primar, împotriva sentinței civile nr. 623 din 27 octombrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 2 noiembrie 2012.