ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 82/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 82/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

procesual

Prin cererea formulată, reclamanta C. SRL a

solicitat în contradictoriu cu pârâtul M.S., ca prin hotărârea ce se va dispune

să se dispună:

(i) În principal,

înregistrarea modificărilor cu privire la schimbarea deținătorului Autorizației

de Funcționare, din SC V.F. SRL în SC C. SRL precum și mutarea sediului

farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa, jud. Dâmbovița;

(ii) În subsidiar,

obligarea pârâtului să soluționeze Cererea subscrisei din 15 octombrie 2012 și

să înregistreze modificările privind schimbarea deținătorului Autorizației de

Funcționare, din SC V.F. SRL în SC C. SRL precum și mutarea sediului farmaciei

la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa, jud. Dâmbovița;

(iii) Obligarea

pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

instanței de fond

Prin Sentința civilă

nr. 2.213 din 2 iulie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea

formulată de reclamanta SC C. SRL în contradictoriu cu pârâtul M.S.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că, în cauză, nu se contestă un act

administrativ tipic ci se contestă refuzul pretins nejustificat de eliberare a

noii autorizații pe numele reclamantei și de înregistrare a modificării

sediului. Mențiunea din răspunsul emis de pârât cu privire la anularea

autorizației de funcționare nu poate fi privită ca un act administrativ tipic

întrucât, din punct de vedere formal, nu se afirmă că prin acest răspuns se

anulează autorizația ci anularea autorizației este invocată ca premisă și temei

pentru refuzul de preschimbare a acesteia pe numele reclamantei și pentru un

nou sediu.

Totuși, din analiza

răspunsului prin care reclamantei i s-a adus la cunoștință refuzul de

preschimbare a autorizației de funcționare rezultă că anularea autorizației nu

a reprezentat singurul motiv de respingere a cererii.

Autoritatea publică a

afirmat că farmacia nu a funcționat începând cu data de 1 decembrie 2011.

Pârâta s-a întemeiat pe o serie de sesizări și pe un răspuns al proprietarului

spațiului în care era autorizată să funcționeze farmacia, răspuns din care

rezultă că a intervenit rezilierea contractului de închiriere încheiat cu

deținătorul inițial al autorizației, începând cu data de 1 decembrie 2011, dată

de la care farmacia nu mai funcționează în spațiul respectiv.

Reclamanta a pretins

că autoritatea publică avea obligația să efectueze o inspecție pentru a

constata faptul că farmacia nu mai funcționează la adresa respectivă,

declarația proprietarului spațiului comercial nefiind suficientă. Această

susținere a fost apreciată de prima instanță ca neîntemeiată. Simpla declarație

a proprietarului spațiului comercial din care rezultă că faptic farmacia nu a

mai funcționat în sediul aprobat de la data de 1 decembrie 2012 coroborată cu

sesizările telefonice înregistrate la autoritatea publică, îndreptățeau această

autoritate să aprecieze ca fiind dovedit faptul încetării activității

farmaciei.

În opina primei

instanțe, o inspecție nu ar fi putut conduce decât la constatarea faptului că

la data inspecției farmacia nu mai funcționa la sediul respectiv, fapt

nerelevant și evident în condițiile în care noul deținător al autorizației,

reclamanta, nu avea nici un contract de închiriere al spațiului respectiv. Ceea

ce interesa în speță era data de la care farmacia a încetat să funcționeze, or

pentru constatarea acestor fapte inspecția la fața locului era nerelevantă,

declarația proprietarului spațiului fiind o probă mult mai convingătoare.

Evident, atât în

procedura recursului grațios, cât și în fața instanței, reclamanta avea

posibilitatea administrării probei contrare, respectiv dovedirea faptului că

farmacia a funcționat în mod efectiv în sediul aprobat. Or, o astfel de probă

nu a fost administrată de reclamantă.

Reclamanta afirmă că

pentru rezilierea contractului de închiriere era necesar acordul

administratorului judiciar al deținătoarei inițiale a autorizației, în

condițiile în care această societate era în procedura de lichidare judiciară.

Ceea ce interesează, însă, în speță, în opinia instanței este data de la care

farmacia nu a mai funcționat faptic, nu data de la care a intervenit, în mod

formal și legal, rezilierea contractului de închiriere.

În condițiile în care

întreruperea activității farmaciei a fost, în speță, mai lungă de 180 de zile,

fapt care impunea încetarea activității prin anularea autorizației, nu se mai

putea pune problema preschimbării ei cu luarea în considerarea a declarației de

schimbare a sediului. Este nerelevant faptul că nu s-a procedat, în mod formal,

la emiterea unui act de anulare a autorizației inițiale. Legalitatea refuzului

de preschimbare a autorizației de funcționare nu poate fi strict legată de

respectarea procedurii de anulare a autorizației de funcționare inițială. Chiar

dacă nu s-a procedat, în mod formal, la anularea autorizației de funcționare

inițială, nu există temei pentru ca instanța să oblige autoritatea publică să

emită un act de preschimbare a autorizației inițiale cât timp nu sunt respectate

dispozițiile impuse de lege pentru autorizarea activității unei farmacii.

motivele de recurs înfățișate

Împotriva hotărârii

instanței de fond, în termen legal reclamanta SC C. SRL a declarat recurs.

Recurenta-reclamantă

a solicitat admiterea recursului și modificarea hotărârii atacate în sensul

admiterii acțiunii sale, astfel cum a fost formulată, invocând ca temei de

drept al demersului său procesual, motivele de nelegalitate prevăzute de art.

304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ.

3.1. Prin motivele de

recurs dezvoltate în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc. civ.,

recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că argumentația judecătorului

fondului este contradictorie din perspectiva aspectelor reținute în

fundamentarea soluției de respingere a acțiunii ca neîntemeiată, întrucât, deși

reține că în speță nu există un act administrativ prin care să fi fost anulată

autorizația de funcționare, astfel că anularea nu a intervenit în mod formal,

instanța respinge totuși acțiunea motivat de împrejurarea că autorizația de

funcționare este anulată.

În același sens,

contradictoriu și nelegal au fost apreciate și considerentele instanței de fond

conform cărora este nerelevant faptul că nu s-a procedat în mod formal la

emiterea unui act de anulare a autorizației inițiale, recurenta susținând că în

acest fel prima instanță nu numai că a lăsat nesancționat un act administrativ

nelegal și abuziv, apreciat ca atare, dar mai mult a aplicat, la rândul său, o

sancțiune, prin respingerea acțiunii, soluția fiind fundamentată pe aceeași

pretinsă "anulare", reținută ca fiind nelegală.

3.2. Prin motivele de

recurs dezvoltate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea

și interpretarea greșită a legii atât cu privire la dispozițiile legale care

reglementează emiterea și preschimbarea autorizațiilor de funcționare pentru

farmaciile comunitare, cât și a normelor speciale din materia insolvenței și

reorganizării judiciare.

Recurenta a arătat că

singurul aspect ce se impunea a fi analizat de instanța de fond viza

legalitatea refuzului de preschimbare în condițiile în care singurul motiv care

a stat la baza acestui refuz a constat în așa zisa anulare a autorizației de

funcționare.

A mai susținut

recurenta că într-o manieră simplistă și nefundamentată juridic, magistratul

fondului, deși a sesizat multiplele neregularități săvârșite de autoritatea

publică a concluzionat totuși în sensul respingerii acțiunii, motivat exclusiv

de împrejurarea că societatea reclamantă nu ar fi făcut dovada că farmacia a

funcționat neîntrerupt, omițând să facă o analiză completă a situației juridice

și a normelor de drept aplicabile, inclusiv din perspectiva stării de

insolvență a "vânzătoarei" autorizației de funcționare, cu referire

expresă la art. 86 din Legea nr. 85/2006.

În fine,

recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond nu a efectuat o analiză

completă a situației juridice deduse judecății și a înlăturat, în mod

nejustificat, toate criticile sale privitoare la neîndeplinirea procedurii de

verificare constând în efectuarea unui raport de inspecție care să ateste și

totodată să certifice aspectele care conduc la aplicarea unei sancțiuni sau

respingerea unei solicitări, ignorând astfel, cu desăvârșire, dispozițiile art.

17 din Norma din 29 iulie 2009 privind înființarea, organizarea și funcționarea

farmaciilor și drogheriilor, ce impun ca măsurile sancționatorii să poată fi

adoptate doar pe baza concluziilor unui raport de inspecție, care în cazul său

nu a fost întocmit.

concluziile instanței de recurs

Recursul este fondat.

Analizând sentința

atacată prin prisma criticilor recurentei-reclamante, față de prevederile

legale aplicabile și sub toate aspectele, astfel cum permit prevederile art.

304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că sunt întemeiate motivele

de recurs înfățișate, în sensul și pentru considerentele în continuare arătate.

Reclamanta-recurentă

SC C. SRL, prin cererea de chemare în judecată cu care a investit instanța de

contencios administrativ, a solicitat, în principal, obligarea

intimatului-pârât M.S., la înregistrarea modificărilor cu privire la schimbarea

deținătorului Autorizației de Funcționare din SC V.F. SRL în SC C. SRL, precum

și mutarea sediului farmaciei la noua adresă indicată. În subsidiar, s-a

solicitat obligarea soluționării de către aceeași autoritate pârâtă, a cererii

reclamantei, înregistrată la data de 15 octombrie 2012, cu referire la

înregistrarea acelorași modificări intervenite cu privire la Autorizația de

funcționare.

Prima instanță a

respins acțiunea reclamantei-recurente, argumentele avute în vedere în acest

sens, fiind rezumativ prezentate mai sus .

Un prim set de

critici aduse de recurentă acestei hotărâri, au fost înfățișate ca fiind

circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc.

civ., care consacră ipoteze diferite ale aceluiași motiv de recurs privitor la

nemotivarea hotărârii, recurenta susținând, în esență, că sentința atacată

cuprinde motive contradictorii.

Înalta Curte,

reținând și apreciind asupra substanței criticilor recurentei-reclamante,

constată că, în mod efectiv, și criticile recurentei circumscrise acestui motiv

de recurs vizează în realitate lipsa de temei legal și respectiv greșita

aplicare a legii de către prima instanță.

Și aceasta întrucât,

instanța de fond, în argumentarea prezentată pentru susținerea soluției

adoptate, deși a calificat corect din perspectivă juridică obiectul cererii și

a reținut cu acuratețe că autorizația de funcționare nu a fost în mod formal

anulată, a apreciat ca având relevanță și efecte juridice celelalte argumente

prezentate de intimatul-pârât în adresa contestată, prin care au fost refuzate

solicitările recurentei.

O atare construcție

juridică nu este esențialmente contradictorie, ci înfățișează raționamentul,

respectiv argumentația dezvoltată, raportat la textele de lege aplicabile, de

către judecătorul fondului la pronunțarea hotărârii supuse recursului.

Prin urmare, chiar

reținând că Înalta Curte nu împărtășește opinia și interpretarea dată de judecătorul

fondului prevederilor legale incidente în cauză, după cum în continuare se va

arăta, se constată că nu este propriu-zis incident motivul de nelegalitate

prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., criticile recurentului urmând a fi

examinate din perspectiva subsumării lor motivului de recurs prevăzut de art.

304 pct. 9 C. proc. civ.

Așadar, reevaluând

probatoriul administrat în cauză, prin raportare la motivul de nelegalitate

arătat, Înalta Curte, contrar celor reținute de prima instanță, apreciază în

sensul constatării caracterului nelegal al refuzului autorității intimate de

eliberare a unei noi autorizații pe numele societății reclamante și pentru un

nou sediu, astfel cum s-a menționat prin Adresa de răspuns din 20 noiembrie

2012.

Este adevărat, astfel

cum a reținut și judecătorul fondului că prin respectiva adresă, formal, nu se

afirmă că se anulează, sau că ar fi intervenit anterior anularea Autorizației

de funcționare din 12 octombrie 2012.

Așa fiind însă, în

opinia Înaltei Curți, în acord cu susținerile recurentei, apare cu atât mai

pregnantă nelegalitatea concluziei emitentului, cuprinsă în adresa de răspuns,

în sensul că respectiva autorizație de funcționare este nulă, prin raportare la

prevederile art. 22 lit. e) din Legea farmaciei nr. 266/2008, având în vedere

că farmacia nu a mai funcționat de la 1 decembrie 2011, depășind astfel, cu

mult, perioada de 180 zile.

Potrivit art. 22 din

actul normativ atacat:

"Farmacia

comunitară își încetează activitatea prin anularea autorizației de funcționare

emise de M.S. în următoarele situații:

a) la cererea

titularului autorizației de funcționare;

b) dizolvarea

societății comerciale prevăzute la art. 6 alin. (1);

c) retragerea

autorizației de funcționare;

d) faliment;

e) întreruperea

activității pentru o perioadă de peste 180 de zile;

f) decesul

farmacistului-șef."

Interpretarea dată de

autoritatea pârâtă intimată prevederilor sus-indicate, pe care și-a fundamentat

de altfel soluția de respingere a soluționării cererii și de clasare a

dosarului, în sensul aprecierii autorizației de funcționare ca fiind

"nulă", fără a se face trimitere la un document sau un alt înscris

constatator pentru o astfel de stare de fapt și de drept, nu poate fi primită.

Potrivit textului de

lege indicat ca temei al refuzului de soluționare, încetarea activității

survine, ca o consecință a anulării autorizației de funcționare emisă de M.S.,

în situațiile limitativ și expres prevăzute.

Ca atare, premisa de

la care se pornește de către autoritatea intimată este nelegală întrucât, în cauză,

cu prioritate, în ipoteza întreruperii activității pentru o perioadă de peste

180 de zile, la care s-a făcut trimitere, se impunea emiterea unei decizii,

respectiv a unui act administrativ distinct, de anulare a autorizației de

funcționare, ceea ce însă nu s-a întâmplat.

O atare omisiune nu

poate fi apreciată ca nerelevantă, astfel cum a arătat instanța de fond, câtă

vreme rezultă cu claritate că anularea autorizației conduce la încetarea

activității farmaciei comunitare, și nu invers.

Dimpotrivă, nelegalitatea

adresei de răspuns în atare condiții derivă și din împrejurarea că, în lipsa

actului administrativ de anulare a autorizației de funcționare, cu caracter

evident sancționator, este imposibil de imaginat producerea efectelor acestuia,

mai cu seamă că reclamanta-recurentă ca și deținătorul inițial al autorizației

se află și în imposibilitatea efectivă de a ataca o astfel de sancțiune.

Cu titlu

complementar, Înalta Curte apreciază de asemenea contrar primei instanțe, că

sunt întemeiate și susținerile recurentei-reclamante, prezentate cu ocazia

judecății în fond și reluate totodată și prin motivele de recurs, cu referire

la un viciu de nelegalitate suplimentar al refuzului de soluționare exprimat de

autoritatea emitentă, constând în nesocotirea prevederilor Ordinului nr.

962/2009, emis de M.S., pentru aprobarea Normelor privind înființarea,

organizarea și funcționarea farmaciilor și drogheriilor, publicat în M. Of. nr.

538 din 3 august 2009, referitoare la procedura de analiză a dosarului privind

schimbarea titularului autorizației de funcționare și mutare a sediului.

În cuprinsul aceleași

adrese de refuz, M.S. face vorbire despre o informație solicitată și furnizată

de către "Dl. D.M. (fostul proprietar)" care ar fi comunicat o

presupusă "anulare" a contractului de închiriere privind spațiul

pentru care a fost acordată Autorizația de Funcționare, - începând cu data de 1

decembrie 2011.

Este însă de reținut

că nu au fost respectate dispozițiile art. 17 din Norme, cele care

reglementează procedura de analiza a dosarului privind schimbarea titularului

Autorizației de Funcționare și mutarea sediului, depus de solicitant, din

moment ce informațiile invocate au fost furnizate de un terț desăvârșit față de

situația juridică a Autorizației de Funcționare.

Mai mult, o

interpretare corectă a prevederilor Normei impun ca orice decizie cu privire la

autorizarea funcționării și deci, cu atât mai mult măsurile sancționatorii

(suspendare, retragere, anulare) să poată fi adoptate doar pe baza concluziilor

unui raport de inspecție.

Or, în cazul

recurentei, un astfel de raport nu a fost întocmit, iar M.S. nu a întreprins

nicio măsură cu privire la verificarea realității sesizărilor despre care se

face vorbire în adresa de răspuns constând în refuzul prelucrării solicitării

adresate.

Nerealizarea unei

inspecții, finalizată cu întocmirea unui raport care să cuprindă concluziile

reprezentanților autorității cu privire la situația Autorizației de Funcționare

determină și în acest sens încălcarea drepturilor recurentei de a contesta

acest act și, prin urmare, încălcarea dispozițiilor art. 6 și art. 7 din Normă,

care impun obligativitatea întocmirii acestui act la modificarea sediului.

În fine, apreciind că

și sub acest aspect criticile recurentei apar ca fiind întemeiate, cu atât mai

mult cu cât, lipsa de relevanță a raportului de inspecție la care face referire

judecătorul fondului nu are suport legal, Înalta Curte urmează a admite

recursul, în temeiul art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ. cu referire la

art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004,

cu consecința modificării sentinței atacate în sensul admiterii capătului

principal din acțiunea reclamantei-recurente.

Urmare a refuzului

nejustificat de soluționare a cererii reținut, va fi așadar obligat

intimatul-pârât M.S. să înregistreze modificările cu privire la schimbarea

deținătorului Autorizației de Funcționare din S.C. V.F. SRL în S.C. C. SRL,

precum și mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa,

județul Dâmbovița.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de reclamanta S.C. C. SRL împotriva Sentinței civile nr. 2.213 din 2

iulie 2913 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că admite acțiunea reclamantei.

Obligă pârâtul M.S.

să înregistreze modificările cu privire la schimbarea deținătorului

Autorizației de Funcționare din S.C. V.F. SRL în S.C. C. SRL, precum și mutarea

sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa, județul

Dâmbovița.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 16 ianuarie 2015.

Procesat de GGC - N