ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 82/2015

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual Prin cererea formulată, reclamanta C. SRL a solicitat în contradictoriu cu pârâtul M.S., ca prin hotărârea ce se va dispune să se dispună: (i) În principal, înregistrarea modificărilor cu privire la schimbarea deținătorului Autorizației de Funcționare, din SC V.F. SRL în SC C. SRL precum și mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa, jud. Dâmbovița; (ii) În subsidiar, obligarea pârâtului să soluționeze Cererea subscrisei din 15 octombrie 2012 și să înregistreze modificările privind schimbarea deținătorului Autorizației de Funcționare, din SC V.F.

SRL în SC C. SRL precum și mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa, jud. Dâmbovița; (iii) Obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. 2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2.213 din 2 iulie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamanta SC C. SRL în contradictoriu cu pârâtul M.S. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că, în cauză, nu se contestă un act administrativ tipic ci se contestă refuzul pretins nejustificat de eliberare a noii autorizații pe numele reclamantei și de înregistrare a modificării sediului.

Mențiunea din răspunsul emis de pârât cu privire la anularea autorizației de funcționare nu poate fi privită ca un act administrativ tipic întrucât, din punct de vedere formal, nu se afirmă că prin acest răspuns se anulează autorizația ci anularea autorizației este invocată ca premisă și temei pentru refuzul de preschimbare a acesteia pe numele reclamantei și pentru un nou sediu. Totuși, din analiza răspunsului prin care reclamantei i s-a adus la cunoștință refuzul de preschimbare a autorizației de funcționare rezultă că anularea autorizației nu a reprezentat singurul motiv de respingere a cererii.

Autoritatea publică a afirmat că farmacia nu a funcționat începând cu data de 1 decembrie 2011. Pârâta s-a întemeiat pe o serie de sesizări și pe un răspuns al proprietarului spațiului în care era autorizată să funcționeze farmacia, răspuns din care rezultă că a intervenit rezilierea contractului de închiriere încheiat cu deținătorul inițial al autorizației, începând cu data de 1 decembrie 2011, dată de la care farmacia nu mai funcționează în spațiul respectiv. Reclamanta a pretins că autoritatea publică avea obligația să efectueze o inspecție pentru a constata faptul că farmacia nu mai funcționează la adresa respectivă, declarația proprietarului spațiului comercial nefiind suficientă. Această susținere a fost apreciată de prima instanță ca neîntemeiată.

Simpla declarație a proprietarului spațiului comercial din care rezultă că faptic farmacia nu a mai funcționat în sediul aprobat de la data de 1 decembrie 2012 coroborată cu sesizările telefonice înregistrate la autoritatea publică, îndreptățeau această autoritate să aprecieze ca fiind dovedit faptul încetării activității farmaciei. În opina primei instanțe, o inspecție nu ar fi putut conduce decât la constatarea faptului că la data inspecției farmacia nu mai funcționa la sediul respectiv, fapt nerelevant și evident în condițiile în care noul deținător al autorizației, reclamanta, nu avea nici un contract de închiriere al spațiului respectiv. Ceea ce interesa în speță era data de la care farmacia a încetat să funcționeze, or pentru constatarea acestor fapte inspecția la fața locului era nerelevantă, declarația proprietarului spațiului fiind o probă mult mai convingătoare.

Evident, atât în procedura recursului grațios, cât și în fața instanței, reclamanta avea posibilitatea administrării probei contrare, respectiv dovedirea faptului că farmacia a funcționat în mod efectiv în sediul aprobat. Or, o astfel de probă nu a fost administrată de reclamantă. Reclamanta afirmă că pentru rezilierea contractului de închiriere era necesar acordul administratorului judiciar al deținătoarei inițiale a autorizației, în condițiile în care această societate era în procedura de lichidare judiciară. Ceea ce interesează, însă, în speță, în opinia instanței este data de la care farmacia nu a mai funcționat faptic, nu data de la care a intervenit, în mod formal și legal, rezilierea contractului de închiriere.

În condițiile în care întreruperea activității farmaciei a fost, în speță, mai lungă de 180 de zile, fapt care impunea încetarea activității prin anularea autorizației, nu se mai putea pune problema preschimbării ei cu luarea în considerarea a declarației de schimbare a sediului. Este nerelevant faptul că nu s-a procedat, în mod formal, la emiterea unui act de anulare a autorizației inițiale. Legalitatea refuzului de preschimbare a autorizației de funcționare nu poate fi strict legată de respectarea procedurii de anulare a autorizației de funcționare inițială. Chiar dacă nu s-a procedat, în mod formal, la anularea autorizației de funcționare inițială, nu există temei pentru ca instanța să oblige autoritatea publică să emită un act de preschimbare a autorizației inițiale cât timp nu sunt respectate dispozițiile impuse de lege pentru autorizarea activității unei farmacii.

3. Cererea și motivele de recurs înfățișate Împotriva hotărârii instanței de fond, în termen legal reclamanta SC C. SRL a declarat recurs. Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului și modificarea hotărârii atacate în sensul admiterii acțiunii sale, astfel cum a fost formulată, invocând ca temei de drept al demersului său procesual, motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ. 3.1. Prin motivele de recurs dezvoltate în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc.

civ., recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că argumentația judecătorului fondului este contradictorie din perspectiva aspectelor reținute în fundamentarea soluției de respingere a acțiunii ca neîntemeiată, întrucât, deși reține că în speță nu există un act administrativ prin care să fi fost anulată autorizația de funcționare, astfel că anularea nu a intervenit în mod formal, instanța respinge totuși acțiunea motivat de împrejurarea că autorizația de funcționare este anulată.

În același sens, contradictoriu și nelegal au fost apreciate și considerentele instanței de fond conform cărora este nerelevant faptul că nu s-a procedat în mod formal la emiterea unui act de anulare a autorizației inițiale, recurenta susținând că în acest fel prima instanță nu numai că a lăsat nesancționat un act administrativ nelegal și abuziv, apreciat ca atare, dar mai mult a aplicat, la rândul său, o sancțiune, prin respingerea acțiunii, soluția fiind fundamentată pe aceeași pretinsă "anulare", reținută ca fiind nelegală. 3.2. Prin motivele de recurs dezvoltate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea și interpretarea greșită a legii atât cu privire la dispozițiile legale care reglementează emiterea și preschimbarea autorizațiilor de funcționare pentru farmaciile comunitare, cât și a normelor speciale din materia insolvenței și reorganizării judiciare.

Recurenta a arătat că singurul aspect ce se impunea a fi analizat de instanța de fond viza legalitatea refuzului de preschimbare în condițiile în care singurul motiv care a stat la baza acestui refuz a constat în așa zisa anulare a autorizației de funcționare. A mai susținut recurenta că într-o manieră simplistă și nefundamentată juridic, magistratul fondului, deși a sesizat multiplele neregularități săvârșite de autoritatea publică a concluzionat totuși în sensul respingerii acțiunii, motivat exclusiv de împrejurarea că societatea reclamantă nu ar fi făcut dovada că farmacia a funcționat neîntrerupt, omițând să facă o analiză completă a situației juridice și a normelor de drept aplicabile, inclusiv din perspectiva stării de insolvență a "vânzătoarei" autorizației de funcționare, cu referire expresă la art. 86 din Legea nr. 85/2006.

În fine, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond nu a efectuat o analiză completă a situației juridice deduse judecății și a înlăturat, în mod nejustificat, toate criticile sale privitoare la neîndeplinirea procedurii de verificare constând în efectuarea unui raport de inspecție care să ateste și totodată să certifice aspectele care conduc la aplicarea unei sancțiuni sau respingerea unei solicitări, ignorând astfel, cu desăvârșire, dispozițiile art. 17 din Norma din 29 iulie 2009 privind înființarea, organizarea și funcționarea farmaciilor și drogheriilor, ce impun ca măsurile sancționatorii să poată fi adoptate doar pe baza concluziilor unui raport de inspecție, care în cazul său nu a fost întocmit.

4. Soluția și concluziile instanței de recurs Recursul este fondat. Analizând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei-reclamante, față de prevederile legale aplicabile și sub toate aspectele, astfel cum permit prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că sunt întemeiate motivele de recurs înfățișate, în sensul și pentru considerentele în continuare arătate. Reclamanta-recurentă SC C. SRL, prin cererea de chemare în judecată cu care a investit instanța de contencios administrativ, a solicitat, în principal, obligarea intimatului-pârât M.S., la înregistrarea modificărilor cu privire la schimbarea deținătorului Autorizației de Funcționare din SC V.F. SRL în SC C. SRL, precum și mutarea sediului farmaciei la noua adresă indicată.

În subsidiar, s-a solicitat obligarea soluționării de către aceeași autoritate pârâtă, a cererii reclamantei, înregistrată la data de 15 octombrie 2012, cu referire la înregistrarea acelorași modificări intervenite cu privire la Autorizația de funcționare. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei-recurente, argumentele avute în vedere în acest sens, fiind rezumativ prezentate mai sus . Un prim set de critici aduse de recurentă acestei hotărâri, au fost înfățișate ca fiind circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care consacră ipoteze diferite ale aceluiași motiv de recurs privitor la nemotivarea hotărârii, recurenta susținând, în esență, că sentința atacată cuprinde motive contradictorii.

Înalta Curte, reținând și apreciind asupra substanței criticilor recurentei-reclamante, constată că, în mod efectiv, și criticile recurentei circumscrise acestui motiv de recurs vizează în realitate lipsa de temei legal și respectiv greșita aplicare a legii de către prima instanță. Și aceasta întrucât, instanța de fond, în argumentarea prezentată pentru susținerea soluției adoptate, deși a calificat corect din perspectivă juridică obiectul cererii și a reținut cu acuratețe că autorizația de funcționare nu a fost în mod formal anulată, a apreciat ca având relevanță și efecte juridice celelalte argumente prezentate de intimatul-pârât în adresa contestată, prin care au fost refuzate solicitările recurentei.

O atare construcție juridică nu este esențialmente contradictorie, ci înfățișează raționamentul, respectiv argumentația dezvoltată, raportat la textele de lege aplicabile, de către judecătorul fondului la pronunțarea hotărârii supuse recursului. Prin urmare, chiar reținând că Înalta Curte nu împărtășește opinia și interpretarea dată de judecătorul fondului prevederilor legale incidente în cauză, după cum în continuare se va arăta, se constată că nu este propriu-zis incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., criticile recurentului urmând a fi examinate din perspectiva subsumării lor motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Așadar, reevaluând probatoriul administrat în cauză, prin raportare la motivul de nelegalitate arătat, Înalta Curte, contrar celor reținute de prima instanță, apreciază în sensul constatării caracterului nelegal al refuzului autorității intimate de eliberare a unei noi autorizații pe numele societății reclamante și pentru un nou sediu, astfel cum s-a menționat prin Adresa de răspuns din 20 noiembrie 2012. Este adevărat, astfel cum a reținut și judecătorul fondului că prin respectiva adresă, formal, nu se afirmă că se anulează, sau că ar fi intervenit anterior anularea Autorizației de funcționare din 12 octombrie 2012. Așa fiind însă, în opinia Înaltei Curți, în acord cu susținerile recurentei, apare cu atât mai pregnantă nelegalitatea concluziei emitentului, cuprinsă în adresa de răspuns, în sensul că respectiva autorizație de funcționare este nulă, prin raportare la prevederile art. 22 lit. e) din Legea farmaciei nr. 266/2008, având în vedere că farmacia nu a mai funcționat de la 1 decembrie 2011, depășind astfel, cu mult, perioada de 180 zile.

Potrivit art. 22 din actul normativ atacat: "Farmacia comunitară își încetează activitatea prin anularea autorizației de funcționare emise de M.S. în următoarele situații: a) la cererea titularului autorizației de funcționare; b) dizolvarea societății comerciale prevăzute la art. 6 alin. (1); c) retragerea autorizației de funcționare; d) faliment; e) întreruperea activității pentru o perioadă de peste 180 de zile; f) decesul farmacistului-șef." Interpretarea dată de autoritatea pârâtă intimată prevederilor sus-indicate, pe care și-a fundamentat de altfel soluția de respingere a soluționării cererii și de clasare a dosarului, în sensul aprecierii autorizației de funcționare ca fiind "nulă", fără a se face trimitere la un document sau un alt înscris constatator pentru o astfel de stare de fapt și de drept, nu poate fi primită.

Potrivit textului de lege indicat ca temei al refuzului de soluționare, încetarea activității survine, ca o consecință a anulării autorizației de funcționare emisă de M.S., în situațiile limitativ și expres prevăzute. Ca atare, premisa de la care se pornește de către autoritatea intimată este nelegală întrucât, în cauză, cu prioritate, în ipoteza întreruperii activității pentru o perioadă de peste 180 de zile, la care s-a făcut trimitere, se impunea emiterea unei decizii, respectiv a unui act administrativ distinct, de anulare a autorizației de funcționare, ceea ce însă nu s-a întâmplat. O atare omisiune nu poate fi apreciată ca nerelevantă, astfel cum a arătat instanța de fond, câtă vreme rezultă cu claritate că anularea autorizației conduce la încetarea activității farmaciei comunitare, și nu invers.

Dimpotrivă, nelegalitatea adresei de răspuns în atare condiții derivă și din împrejurarea că, în lipsa actului administrativ de anulare a autorizației de funcționare, cu caracter evident sancționator, este imposibil de imaginat producerea efectelor acestuia, mai cu seamă că reclamanta-recurentă ca și deținătorul inițial al autorizației se află și în imposibilitatea efectivă de a ataca o astfel de sancțiune. Cu titlu complementar, Înalta Curte apreciază de asemenea contrar primei instanțe, că sunt întemeiate și susținerile recurentei-reclamante, prezentate cu ocazia judecății în fond și reluate totodată și prin motivele de recurs, cu referire la un viciu de nelegalitate suplimentar al refuzului de soluționare exprimat de autoritatea emitentă, constând în nesocotirea prevederilor Ordinului nr. 962/2009, emis de M.S., pentru aprobarea Normelor privind înființarea, organizarea și funcționarea farmaciilor și drogheriilor, publicat în M. Of.

nr. 538 din 3 august 2009, referitoare la procedura de analiză a dosarului privind schimbarea titularului autorizației de funcționare și mutare a sediului. În cuprinsul aceleași adrese de refuz, M.S. face vorbire despre o informație solicitată și furnizată de către "Dl. D.M. (fostul proprietar)" care ar fi comunicat o presupusă "anulare" a contractului de închiriere privind spațiul pentru care a fost acordată Autorizația de Funcționare, - începând cu data de 1 decembrie 2011. Este însă de reținut că nu au fost respectate dispozițiile art. 17 din Norme, cele care reglementează procedura de analiza a dosarului privind schimbarea titularului Autorizației de Funcționare și mutarea sediului, depus de solicitant, din moment ce informațiile invocate au fost furnizate de un terț desăvârșit față de situația juridică a Autorizației de Funcționare.

Mai mult, o interpretare corectă a prevederilor Normei impun ca orice decizie cu privire la autorizarea funcționării și deci, cu atât mai mult măsurile sancționatorii (suspendare, retragere, anulare) să poată fi adoptate doar pe baza concluziilor unui raport de inspecție. Or, în cazul recurentei, un astfel de raport nu a fost întocmit, iar M.S. nu a întreprins nicio măsură cu privire la verificarea realității sesizărilor despre care se face vorbire în adresa de răspuns constând în refuzul prelucrării solicitării adresate. Nerealizarea unei inspecții, finalizată cu întocmirea unui raport care să cuprindă concluziile reprezentanților autorității cu privire la situația Autorizației de Funcționare determină și în acest sens încălcarea drepturilor recurentei de a contesta acest act și, prin urmare, încălcarea dispozițiilor art. 6 și art. 7 din Normă, care impun obligativitatea întocmirii acestui act la modificarea sediului.

În fine, apreciind că și sub acest aspect criticile recurentei apar ca fiind întemeiate, cu atât mai mult cu cât, lipsa de relevanță a raportului de inspecție la care face referire judecătorul fondului nu are suport legal, Înalta Curte urmează a admite recursul, în temeiul art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ. cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu consecința modificării sentinței atacate în sensul admiterii capătului principal din acțiunea reclamantei-recurente. Urmare a refuzului nejustificat de soluționare a cererii reținut, va fi așadar obligat intimatul-pârât M.S. să înregistreze modificările cu privire la schimbarea deținătorului Autorizației de Funcționare din S.C.

V.F. SRL în S.C. C. SRL, precum și mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa, județul Dâmbovița.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de reclamanta S.C. C. SRL împotriva Sentinței civile nr. 2.213 din 2 iulie 2913 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că admite acțiunea reclamantei. Obligă pârâtul M.S. să înregistreze modificările cu privire la schimbarea deținătorului Autorizației de Funcționare din S.C. V.F. SRL în S.C. C. SRL, precum și mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraș Pucioasa, județul Dâmbovița. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 ianuarie 2015. Procesat de GGC - N