ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 574/2017

Decizia nr. 574/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâții B. și SC C. SRL, în temeiul dispozițiilor art. 8 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, următoarele:

- anularea autorizației de funcționare din 09 iunie 2011, prin care B. a autorizat funcționarea farmaciei comunitare cu denumirea „D.” în structura SC C. SRL, în spațiul situat în București, sector 2, act administrativ despre a cărui existență a luat cunoștință în data de 03 octombrie 2013;

- suspendarea executării actului administrativ, de la data soluționării în fond a primului capăt de cerere, până la momentul rămânerii irevocabile a soluției.

Prin sentința civilă nr. 464 din data de 20 februarie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a respins ca neîntemeiate excepțiile tardivității formulării plângerii prealabile, inadmisibilității cererii de chemare în judecată față de lipsa plângerii prealabile și tardivității introducerii acțiunii, invocate de pârâți;

- a admis excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârâta SC C. SRL;

- a respins acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâții B. și SC C. SRL, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta SC A. SA, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din N.C.P.C.

În motivarea recursului declarat se arată că, în cauză, față de împrejurarea că instanța de fond a soluționat cererea de chemare în judecată fără a intra în cercetarea fondului prin admiterea excepției lipsei calității procesuale active, devin incidente dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: „Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul. cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță.”

Recurenta arată că, însușindu-și susținerile pârâtei SC C. SRL, potrivit cărora reclamanta nu justifică calitate procesuală activă și niciun interes legitim, urmărind de fapt afectarea liberei concurențe în zonă prin eliminarea unui concurent și denaturând scopul avut în vedere de legiuitor la edictarea reglementării privind criteriul demografic, instanța de fond a considerat în mod greșit că reclamanta, prin prezenta acțiune, nu se poate pretinde vătămată nici într-un drept, nici într-un interes legitim, în accepțiunea Legii nr. 554/2004.

Se arată în motivele de recurs că, urmând acest raționament, eronat în opinia recurentei, instanța de fond a considerat în mod greșit că susținerile reclamantei privind protejarea vadului său comercial și a clientelei sunt străine de natura pricinii, precum și de rațiunea instituirii criteriului demografic.

Recurenta arată că, contrar celor reținute de instanța de fond, aceasta justifică atât interesul, cât și calitatea procesuală activă în promovarea acțiunii, după cum urmează:

- recurenta justifică interes într-o dublă ipostază: atât un interes de ordin social, public, respectiv reinstaurarea ordinii de drept prin anularea actului administrativ - autorizația de funcționare din 09 iunie 2011 - emis cu nerespectarea condițiilor prevăzute de lege pentru exceptarea de la criteriul demografic, cât și un interes privat, legitim, ce decurge din afectarea negativă a vadului său comercial și a clientelei prin deschiderea în imediata proximitate a farmaciei reclamantei a unei alte farmacii, aparținând pârâtei, pentru care s-a emis autorizație de funcționare cu aceeași încălcare a condițiilor prevăzute de lege pentru exceptarea de la criteriul demografic.

Recurenta subliniază faptul că interesul acesteia îndeplinește condițiile de a fi personal, direct, legitim și actual, având în vedere faptul că prin neintroducerea cererii de anulare a autorizației de funcționare a farmaciei pârâte, societatea reclamantă s-ar expune unui prejudiciu constând în diminuarea încasărilor și scăderea cifrei de afaceri a societății.

Arată recurenta că, având în vedere faptul că în decursul anilor de funcționare și-a creat un vad comercial și o clientelă, care sunt părți componente ale fondului său de comerț, prin autorizarea nelegală a unei farmacii prin excepție de la criteriul demografic în imediata proximitate se încalcă dreptul reclamantei de proprietate, recunoscut acesteia cu privire la elementele fondului de comerț ale punctului de lucru din București, sector 2.

În ceea ce privește susținerea instanței de fond cu privire la faptul că prin instituirea criteriului demografic se nesocotesc principiile concurențiale (în sensul că respectarea principiilor concurențiale exclude criteriul demografic), întrucât prin avizul Consiliului Concurenței nr. 9553/2010 s-a avizat favorabil instituirea criteriului demografic doar pe termen de un an, până la 31 decembrie 2011, recurenta consideră că instanța a emis o apreciere profund nelegală, în sensul că a statutat că o normă de drept cuprinsă într-un act normativ în vigoare (art. 12 alin. (1) din Legea farmaciei nr. 266/2008) nesocotește principiile concurențiale.

Subliniază recurenta că aplicabilitatea acestei norme, stabilită inițial pentru un termen determinat, s-a prelungit prin acte normative succesive, până la data de 31 decembrie 2014, când, prin Legea nr. 162/2014 pentru modificarea și completarea Legii nr. 266/2008, a fost abrogat art. 42 din Legea farmaciei, legiuitorul înțelegând să dea un caracter permanent criteriului demografic.

Punctează recurenta faptul că, mai mult decât atât, Curtea Constituțională a constatat conformitatea criteriului demografic cu legea fundamentală, ca urmare a respingerii, prin Decizia nr. 768 din 18 decembrie 2014 (publicată în M. Of. nr. 154 din 04 martie 2015), a excepției de neconstituționalitate având ca obiect art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008.

În opinia recurentei, în aceste condiții, argumentele instanței privind încălcarea principiilor concurențiale prin instituirea criteriului demografic apar ca fiind nelegale, instanța de fond denaturând intenția legiuitorului printr-o interpretare eronată. Astfel, instanța s-a făcut vinovată de neaplicarea legii și de aprecieri cu privire la necorectitudinea unor acte normative în vigoare, aprecieri care nu pot fi primite ca fiind corecte.

Recurenta apreciază ca fiind neîntemeiată susținerea instanței de fond, potrivit căreia reclamanta urmărește afectarea concurenței în zonă, cu efect negativ asupra competitivității și eficienței pieței, ceea ce afectează caracterul interesului reclamantei, de a fi legitim.

Subliniază recurenta că legiuitorul a acceptat, pentru anumite considerente de ordine publică, restrângerea în anumite condiții a concurenței, în sensul că a fost instituită regula criteriului demografic în autorizarea înființării farmaciilor, cu posibilitatea înființării prin excepție a unor alte farmacii doar în anumite condiții expres și limitativ prevăzute de lege.

Se subliniază în motivele de recurs faptul că, în vederea menținerii unui mediu concurențial legal, în care normele de drept să se aplice în mod egal și nediscriminatoriu între concurenții de piață, reclamanta are interesul promovării unei acțiuni pentru înlăturarea oricărui act ce este de natură să aducă atingere unui mediu concurențial normal și desfășurat în limitele prevăzute de lege, acte ce constau în permiterea accesului pe piață a unor operatori economici cu nerespectarea condițiilor prevăzute de lege.

Punctează recurenta că dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei au fost încălcate în speță ca urmare a faptului că spațiul comercial în care s-a autorizat pe cale de excepție funcționarea D. nu îndeplinea condiția de a fi „centru comercial de mare suprafață”.

Recurenta solicită să se constate că apărarea unui interes public prin instituirea criteriului demografic la înființarea farmaciilor, interes constând în protejarea populației rurale prin asigurarea accesului la medicamente, precum și protejarea E., nu vine în contradicție și nici nu exclude protecția interesului privat al recurentei, o interpretare contrară a prevederilor O.U.G. nr. 130/2010 de modificare a Legii nr. 266/2008 fiind de natură să lipsească de eficiență protecția oferită de Legea nr. 554/2004 persoanelor de drept privat.

Recurenta critică și aprecierile instanței de fond, potrivit cărora vadul comercial și clientela nu sunt consfințite de lege, ci au mai mult o semnificație economică, conținutul juridic al acestora fiind dat de apartenența lor la fondul de comerț, raportându-se la dispozițiile art. 44 alin. (1) din Constituția României, coroborate cu prevederile art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția europeană a drepturilor omului și dispozițiile art. 20 alin. (1) din Constituție, care conferă prioritate în aplicare reglementărilor internaționale în materie de drepturi și libertăți.

În acest sens, subliniază faptul că art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului cuprinde în sfera sa și dreptul asupra clientelei, că, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut clientelei o valoare economică de netăgăduit, astfel că recurenta justifică atât un interes legitim, cât și legitimare procesuală activă în ceea ce privește cererea de anulare a autorizației de funcționare farmacie din 09 iunie 2011 ca nelegală.

Recurenta invocă practică a Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv mai multe spețe în care a solicitat anularea unor autorizații de funcționare farmacie înființate prin excepție de la criteriul demografic, instanța stabilind că aceasta are un interes legitim și legitimare procesuală activă (Dosarul nr. x/2/2012, Dosarul nr. x/2/2012).

Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea unei acțiuni având ca obiect anularea autorizației de funcționare din 09 iunie 2011, prin care B. a autorizat funcționarea farmaciei comunitare cu denumirea „D.” în structura intimatei-pârâte SC C. SRL, prin excepție de la criteriul demografic, în spațiul situat în București, sector 2, precum și suspendarea executării actului administrativ, de la data soluționării în fond a primului capăt de cerere, până la momentul rămânerii irevocabile a soluției.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale active, invocată de pârâta SC C. SRL și, în consecință, a respins acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâții B. și SC C. SRL, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Din considerentele sentinței recurate se desprinde ideea că instanța de fond, însușindu-și punctul de vedere al pârâtei, a apreciat că reclamanta nu este titulara unui drept sau a unui interes legitim în accepțiunea Legii nr. 554/2004, și prin urmare, nu se poate pretinde că este vătămată de autorizația de funcționare emisă altei entități juridice.

Recurenta-reclamantă critică soluția instanței de fond, arătând că a fost pronunțată cu încălcarea prevederilor legale incidente în cauză, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că în mod greșit a soluționat cauza Curtea de apel fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, respingând acțiunea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Contrar opiniei exprimate de judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că recurenta-reclamantă justifică calitate procesuală activă și subsumat acesteia, un interes în promovarea acțiunii deduse judecății.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, prin persoană vătămată se înțelege „orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor și intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate".

Conform art. 1 din același act normativ: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.”

Din normele citate anterior rezultă faptul că pentru a avea interes în promovarea acțiunii în anularea actului administrativ, titularul cererii trebuie să îndeplinească următoarea condiție: persoana să fie vătămată într-un drept al său sau într-un interes privat sau public.

Dreptul vătămat și interesul legitim privat sunt definite în art. 2 alin. (1) lit. o) și p) din lege, astfel:

„- Drept vătămat - orice drept prevăzut de Constituție, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;

- Interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat".

Interesul este reprezentat de folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce promovează cererea de chemare în judecată.

În speță, recurenta-reclamantă justifică interes într-o dublă ipostază: atât un interes de ordin social, public, reprezentat de restabilirea ordinii de drept, prin anularea autorizației de funcționare din 09 iunie 2011, emisă, în accepțiunea recurentei, cu nerespectarea condițiilor prevăzute de Legea nr. 266/2008 pentru exceptarea de la criteriul demografic instituit drept regulă pentru înființarea farmaciei comunitare în mediul urban, cât și un interes privat, legitim, ce decurge din afectarea negativă a vadului comercial și a clientelei reclamantei prin deschiderea în imediata proximitate a farmaciei acesteia a unei alte farmacii aparținând pârâtei, pentru care s-a emis autorizație de funcționare cu aceeași încălcare, în accepțiunea recurentei, a condițiilor prevăzute de lege pentru exceptarea de la criteriul demografic.

Totodată, în condițiile în care recurenta-reclamantă are un obiect de activitate identic cu al pârâtei, este titulara unei autorizații de funcționare anterioare și funcționează într-un spațiu aflat în imediata proximitate a spațiului în care s-a înființat noua unitate farmaceutică pentru care s-a emis autorizația în litigiu, nu se poate nega existența cel puțin a unui interes legitim, în sensul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, de natură a justifica introducerea prezentei acțiuni în contencios administrativ.

Apărarea unui interes public prin instituirea criteriului demografic pentru înființarea farmaciilor în mediul urban, constând în evitarea blocării E. și asigurarea accesului la medicamente a populației din mediul rural, nu exclude protecția interesului legitim al recurentei, o interpretare în sens contrar a prevederilor O.U.G. nr. 130/2010 pentru modificarea Legii farmaciei nr. 266/2008 determinând lipsirea de eficiență a protecției conferite persoanelor de drept privat de dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Din interpretarea normelor legale enunțate rezultă că legiuitorul a urmărit protejarea atât a interesului public, cât și a celui privat, acceptând pentru anumite considerente de ordin public, restrângerea în anumite condiții a concurenței, respectiv prin instituirea ca regulă a criteriului demografic la înființarea farmaciilor în mediul urban, cu posibilitatea înființării prin excepție în acel areal a unei alte farmacii numai în anumite condiții expres și limitativ prevăzute de lege.

Un argument în plus celor prezentate îl constituie faptul că prin Legea nr. 162/2014 a fost abrogat art. 42 din Legea nr. 266/2008, care stabilea un termen referitor la aplicarea art. 12 din lege prin care a fost reglementat criteriul demografic, context în care, acest criteriu a dobândit un caracter permanent, menit să asigure un echilibru în ceea ce privește asistența farmaceutică atât în mediul urban, cât și în cel rural.

În raport de aceste considerente, se constată că instanța de fond nu a analizat principalele motive de nelegalitate invocate de reclamantă în susținerea cererii de anulare a actului administrativ contestat, ceea ce echivalează cu necercetarea fondului cauzei.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond nu a clarificat obiectul acțiunii, scopul real urmărit de reclamantă, în vederea unei juste și complete dezlegări a raportului litigios, pentru a asigura un act de justiție eficient și a preîntâmpina alte litigii viitoare.

Pentru toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că în mod greșit și nelegal a soluționat cauza Curtea de apel, fără a intra pe fondul cererii de chemare în judecată, astfel că se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, conform art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție.

Este firesc ca instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cererii de chemare în judecată, ceea ce presupune existența tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului.

Altfel spus, dacă s-ar aplica o altă soluție procedurală, ar însemna ca instanța de recurs să verifice pentru prima oară fondul dreptului, iar părțile să mai aibă la dispoziție doar cele două căi extraordinare de atac de retractare - contestația în anulare și revizuirea, care pot fi exercitate numai pentru motive limitativ prevăzute de C. proc. civ.

În temeiul art. 497, coroborat cu art. 480 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanța a cărei hotărâre este recurată a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului, instanța de recurs, după casare, trimite cauza spre rejudecare instanței care a pronunțat hotărârea casată.

În consecință, pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza acțiunea reclamantei în raport de temeiurile legale invocate, urmând a se valorifica toate apărările și susținerile părților și toate înscrisurile noi depuse la dosar de către ambele părți,

în vederea asigurării accesului acestora la dublul grad de jurisdicție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta SC A. SA împotriva sentinței civile nr. 464 din 20 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 februarie 2017.