ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 84/2016

Sentința curții de apel Prin Sentința civilă nr. 1729 din 2 iunie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamantul A. împotriva pârâților Ministerul Afacerilor Externe, Uniunea europeană, Serviciul european de Acțiune Externă, Capacitatea Civilă de Planificare și Conducere a UE, european Union Police Mission in Afghanistan, B. - Comandantul Operațiilor Civile Psac ale UE, C. - Șeful Misiunii EUPOL Afganistan, D. - Adjunctul Șefului Misiunii EUPOL Afganistan, E. - Consilierul Juridic al Șefului Misiunii EUPOL Afganistan, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, având ca obiect: - anularea Deciziei intitulate "Several Requests" emisă la data de 26 martie 2013 de către Șeful Misiunii EUPOL Afganistan, C.; - obligarea pârâților la plata sumei de 6910,4 euro cu titlu de despăgubiri pentru repararea prejudiciului material și 20.000 euro pentru prejudiciul de natură morală, cu dobânda legală aferentă de la data introducerii acțiunii și până la data plății efective.

Recursul declarat de A. Împotriva sentinței curții de apel a declarat recurs reclamantul, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurentul a susținut că legalitatea actelor șefului misiunii trebuie analizată din punctul de vedere al Planului Operațional - act normativ adoptat în ianuarie 2013 printr-o decizie a Consiliului UE - care constituie legea, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind asumat de statul român față de EUPOL. Conform pct. 5.2.2 pag. 32 - 33 din Planul Operațional, personalul secondat rămâne sub autoritatea totală a statului secondat iar potrivit art. 5 alin. (4) din Decizia 2010/279/PESC a Consiliului din 18 mai 2010 privind Misiunea de Poliție a UE în Afganistan (EUPOL Afganistan) toți membrii personalului detașat rămân în totalitate sub comanda autorităților naționale ale statului, fiind transferat comandantului operațiunii civile controlul operațional. Decizia intitulată "Several Requests", mai afirmă recurentul, are natura unui act administrativ emis în baza transferului de autoritate din partea statului român, în temeiul Planului Operațional. Șeful misiunii a acționat ca reprezentant al statului român, în baza autorității cu care a fost învestit de statul român. Recurentul a mai subliniat că potrivit art. 8 alin. (2) din Decizia 2010/279/PESC statul răspunde de soluționarea oricăror plângeri legate de detașare, formulate de personal, competența aparținând instanțelor naționale. În fine, recurentul mai arată că în măsura în care instanța considera că litigiul supus judecății nu este unul de contencios administrativ, trebuia să procedeze la o calificare corectă a cauzei și să indice instanța competentă potrivit dispozițiilor art. 131, 132 C. proc. civ.

Apărările intimaților În recurs au formulat întâmpinări intimații Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Uniunea europeană, Serviciul european de Acțiune Externă, Capacitatea Civilă de Planificare și Conducere a Uniunii europene, Misiunea de Poliție a Uniunii europene în Afganistan, B., Comandantul Operațiunilor Civile ale Uniunii europene, C., Șeful Misiunii EUPOL Afganistan, E., Consilierul Juridic al Șefului Misiunii EUPOL Afganistan și Ministerul Afacerilor Externe, solicitând respingerea recursului ca nefondat. Intimații au susținut că actul atacat nu îndeplinește condițiile pentru a fi considerat act administrativ, nici calitatea emitentului și nici scopul ori efectele sale neputând conduce la o atare concluzie. A fost combătut argumentul referitor la "transferul de autoritate" de la Statul Român către structurile misiunii EUPOL, arătându-se că recurentul confundă controlul operațional specific structurilor de tip militar, cu competența de a emite acte administrative.

Procedura derulată în recurs Prin raportul întocmit de magistratul asistent în temeiul art. 493 alin. (2) din C. proc. civ. s-a conchis în sensul admisibilității căii de atac, prefigurându-se incidența dispozițiilor alin. (6) al aceleiași prevederi legale, întrucât problema de drept care se pune în recurs nu este controversată. Niciuna dintre părți nu a formulat punct de vedere asupra raportului. În recurs nu s-au administrat înscrisuri noi.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentului și a apărărilor din întâmpinări, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate pe calea comună prevăzută de art. 1 alin. (1), (8) alin. (1) și 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decizia intitulată "Several Requests" emisă la data de 26 martie 2013 de către șeful Misiunii EUPOL Afganistan C. Curtea de apel a respins acțiunea ca inadmisibilă, reținând că decizia atacată nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind emisă de o autoritate publică în regim de putere publică. Această soluție este corectă. Potrivit definiției legale din art. 2 alin. (1) lit. c) al Legii nr. 554/2004, actul administrativ este "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Recurentul-reclamant A., procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Tribunalul București, a fost detașat în cadrul Misiunii EUPOL Afganistan începând cu data de 15 noiembrie 2010, pe o perioadă de 1 an, prin Hotărârea CSM, secția pentru procurori nr. 164/2010; prin hotărâri succesive s-a prelungit perioada detașării până la data de 11 noiembrie 2014. Misiunea EUPOL Afganistan este o misiune PSAC (Politici de Securitate și Apărare Comune), face parte din structurile Capacității Civile de Planificare și Conducere a UE (CPCC), organism din cadrul Serviciului european de Acțiune Externă, aflat sub autoritatea Înaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe și Politici de Securitate (vicepreședinte al CE), cât și a Comitetului de Politici de Securitate (PSC - organism al Consiliului UE). Misiunea EUPOL Afganistan a fost înființată prin Acțiunea Comună 2007/369/PESC adoptată de Consiliu la 30 mai 2007, pentru o perioadă de 3 ani, modificată ulterior prin Deciziile Consiliului 2010/279/PESC și 2013/240/PESC. Decizia 2010/279/PESC stabilește obiectivele și structura de comandă și control a EUPOL, precum și regulile referitoare la personalul misiunii, care poate fi personal detașat de Statele Membre sau de instituțiile UE și personal civil local. Conform art. 7(3) din decizie, fiecare stat membru al UE suportă costurile legate de personalul detașat de către acesta, inclusiv salariile, asigurarea medicală și indemnizațiile, altele decât diurnele și sporurile pentru condiții dificile de lucru și de risc. Totodată, art. 5(4) și art. 6 din același act normativ, statuează că personalul detașat rămâne în totalitate sub comanda autorităților Statului care îl detașează fiind transferat Șefului Misiunii EUPOL, prin mijlocirea structurilor care au înființat misiunea, numai "controlul operațional" asupra personalului detașat. În scopul bunei derulări a activităților în teatrul de operațiuni, Șeful Misiunii EUPOL Afganistan exercită comanda și controlul asupra personalului; emite instrucțiuni privind conducerea efectivă a misiunii, inclusiv în relația cu personalul detașat; este responsabil de disciplina în cadrul misiunii, însă acțiunile disciplinare pot fi exercitate numai de către autoritățile Statului Membru. În acest cadru, Înalta Curte constată că, prin actul atacat, Șeful Misiunii EUPOL i-a comunicat recurentului că plata indemnizației pentru concediul medical în care s-a aflat în cursul anului 2012 este limitată la un număr de 20 de zile conform OPLAN 2010 și OPLAN 2013 (documente emise de Consiliului Uniunii europene pentru EUPOL Afganistan). Rațiunea acestei reglementări a fost explicată pe larg de intimați și rezidă în necesitatea asigurării efectivității operaționale a misiunii, în contextul specific zonei în care funcționează; în plus, Ministerul Public a comunicat că legislația națională permite plata unei compensații pentru cele 24 zile concediu medical neplătit de EUPOL. Contrar recurentului, Înalta Curte nu poate îmbrățișa teza potrivit căreia actul atacat este emis de o structură administrativă căreia i s-ar fi transferat anumite prerogative de realizare a administrației publice de către Statul Român prin actul de înființare al misiunii. Actul de înființare a misiunii demonstrează că aceasta este o misiune civilă, fără personalitate juridică, subordonată Serviciului european de Acțiune Externă, dar fără a avea calitatea juridică de organism sau instituție europeană; misiunea nu are capacitate juridică administrativă și nu poate fi asimilată unei autorități publice în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004. Statul român a transferat numai controlul operațional din teatrul de operațiuni, păstrându-și, cum s-a arătat, toate celelalte prerogative în privința personalului detașat. În fine, nici reproșul referitor la omisiunea instanței de fond de a califica acțiunea și de a-și declina competența potrivit art. 131 și 132 C. proc. civ., nu poate fi primit, în condițiile în care practicaua sentinței atacate demonstrează că prima instanță a pus în discuție natura actului atacat și inadmisibilitatea acțiunii iar reconfigurarea judiciară a pretențiilor reclamantului impunea schimbarea obiectului și cauzei cererii inițiale. Ca urmare, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., se va respinge recursul de față ca nefondat.