ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2633/2016

Decizia nr. 2633/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acțiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 22.04.2014, sub nr. x/54/2014, reclamanta A. SRL, prin administrator judiciar B. SPRL Filiala Craiova - prin lichidator C., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună suspendarea executării deciziei nr. 352 din 13 martie 2014 emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 188 pronunțată la data de 30 mai 2014 de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea privind pe reclamanta A. SRL, prin administrator judiciar B. SPRL Filiala Craiova - prin lichidator C., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, având ca obiect suspendare executare act administrativ, dispunându-se suspendarea executării deciziei nr. 352 din 13 martie 2014 emisă de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a apreciat că, față de înscrisurile depuse la dosar și în limitele permise de natura specială a procedurii instituite de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cauză este îndeplinită cerința legală a cazului bine justificat, astfel cum este acesta definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Aspectul de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ atacat, în condițiile în care nu se pot antama în această etapă procesuală aspecte de fond, este legat de lipsa unei motivări a deciziei, a unui act sau proces-verbal de control din care să rezulte neconcordanțele declarațiilor și sumelor virate, precum și perioada exactă pentru calcularea acestor sume.

Astfel, în preambulul deciziei nr. 352 din 13 martie 2014, s-a arătat ca reclamanta „(…) în perioada 2012-2014, nu și-a respectat obligațiile de plată conform prevederilor art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, rezultând diferențe între sumele datorate, sumele achitate și sumele declarate, respectiv societatea avea de plata o suma totală de 1.222.000 lei, iar aceasta a achitat în contul taxei de autorizare jocuri de noroc suma de 763.000 lei și a declarat suma de 180.000 lei”.

A apreciat prima instanță că realitatea celor menționate este pusă însă sub semnul îndoielii de faptul că, ulterior emiterii acestei decizii, la data de 15.03.2014, organul de control a solicitat reclamantei actele contabile și declarațiile fiscale - procesul-verbal seria ONJN/DGSC/A nr. 0004767, care au fost înmânate la data de 17.03.2014.

Așadar, la momentul emiterii deciziei, aspectele consemnate, relativ la neconcordanțe între declarațiile contribuabilului, sumele declarate, sumele achitate și plătite, nu sunt susținute de acte contabile și declarații fiscale.

Pe de altă parte, prin încheierea pronunțată la data de 18.09.2013 în Dosarul nr. x/63/2013, Tribunalul Dolj a dispus deschiderea procedurii insolvenței împotriva reclamantei, aceasta manifestându-și intenția de reorganizare, aspect care nu a fost în vedere de către pârât întrucât, după acest moment, plata tuturor creanțelor este suspendată.

De asemenea, a considerat instanța de fond că pârâtul avea obligația de a informa administratorul judiciar al societatii reclamante - B. SPRL - Filiala Craiova în legătură cu efectuarea controlului; o eventuală obligație de plată trebuind a fi înscrisă în tabelul preliminar al creanțelor.

Existența cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidenta, căci o asemenea cerință și interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

Așa fiind, a reținut prima instanță că, în speță, cazul bine justificat rezidă în argumentele juridice prezentate și sumar probate, aparent valabile, de natură a crea însă o îndoială în ceea ce privește actul contestat, emis de pârât și a cărui legalitate nu a fost încă pe deplin confirmată.

În ceea ce privește cerința pagubei iminente, care s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate, prima instanță a apreciat că și aceasta este îndeplinită întrucât, așa cum s-a arătat, prin încheierea pronunțată la data de 18.09.2013 în Dosarul nr. x/63/2013, Tribunalul Dolj a dispus deschiderea procedurii insolvenței împotriva reclamantei la cererea acesteia, urmând ca societatea reclamantă să propună un plan de reorganizare.

Or, în condițiile în care prin decizia nr. 352 din 13 martie 2014 s-a dispus revocarea licenței de organizare a jocurilor de noroc și a fost constatată încetată valabilitatea tuturor autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine emise în favoarea reclamantei, este evident că executarea acestui act ar avea drept consecințe paralizarea activității, pierderea a 13 locuri de muncă, imposibilitatea reorganizării societății și falimentul societății.

Toate aceste elemente, deopotrivă de ordin obiectiv și subiectiv, justifică suspendarea, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării deciziei nr. 352 din 13 martie 2014, a cărei legalitate a fost contestată, până la pronunțarea instanței de fond.

A mai apreciat prima instanță că nu mai puțin relevantă este și împrejurarea că măsura dispusă în cauză este în acord și cu recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materia administrativă.

În cuprinsul acesteia se arată că executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor juridice, în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului.

Față de cele mai sus arătate, instanța a admis acțiunea și a dispus suspendarea executării deciziei nr. 352 din 13 martie 2014 emisă de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc până la pronunțarea instanței de fond.

Recursul

Pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a formulat recurs împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, criticând-o, ca fiind netemeinică, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate și, procedând la soluționarea pe fond a pricinii, solicită respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta SC A. SRL, ca fiind netemeinică și nefondată.

Motivele de casare

Recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Principalele argumente invocate

Expunând motivele de nelegalitate ale sentinței recurate, susține recurentul-pârât, în cadrul cererii de recurs că, afirmația instanței, în sensul că „(...) în cauză este îndeplinită cerința legală a cazului bine justificat, astfel cum este acesta definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Aspectul de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ atacat, în condițiile în care nu se pot antama în această etapă procesuală aspecte de fond este legat de lipsa unei motivări a deciziei, a unui act sau proces-verbal de control din care să rezulte neconcordanțele declarațiilor și sumelor virate, precum și perioada exactă pentru calcularea acestor sume”, este nelegală, raportat la următoarele aspecte:

Decizia Comitetului de Supraveghere nr. 352 din 13 martie 2014 este motivată în drept. Astfel, solicită recurentul a se constata că în preambulul actului administrativ sunt invocate temeiurile de drept care au stat la baza emiterii acestuia.

În ceea ce privește actul sau procesul-verbal de control invocat, susține recurentul că adresa A.N.A.F., Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dolj nr. 315824 din 25 februarie 2014, înregistrată la O.N.J.N. cu nr. 100.145 din 03 martie 2014 este cea care a stat la baza emiterii deciziei contestate, astfel cum este menționat și în preambulul deciziei. De asemenea, pe baza acestei adrese, Direcția Generală de Autorizare Jocuri de Noroc, având rolul de a urmări plățile efective realizate de către organizatorii de jocuri de noroc, a calculat suma declarată de către reclamantă, suma plătită de către acesta și suma care trebuia să o plătească în termenele prevăzute de lege. Astfel, potrivit art. 14 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare, taxa aferentă licenței de organizare a jocurilor de noroc se achită astfel;

(i) pentru primul an, până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care documentația a fost aprobată;

(ii) pentru anii următori, cu 10 zile înainte de expirarea anului precedent;

Potrivit art. 14 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 77/2009, taxa anuală aferentă autorizației de exploatare a jocurilor de noroc se achită astfel;

A. pentru primul trimestru - până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care documentația a fost aprobată;

B. pentru celelalte trimestre - până la data de 25 inclusiv a ultimei luni din trimestru (respectiv 25 martie, 25 iunie, 25 septembrie și 25 decembrie) pentru trimestrul următor.

Rezultă așadar că, în baza prerogativelor conferite de prevederea cuprinsă la art. 75 din H.G. nr. 870/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare, care stipulează: „În vederea dispunerii măsurilor prevăzute la art. 17 din ordonanța de urgență, organele fiscale responsabile cu administrarea din punct de vedere fiscal a organizatorilor de jocuri de noroc vor informa comitetul în termen de cel mult 5 zile lucrătoare despre neîndeplinirea de către aceștia a obligațiilor declarative și de plată sau despre neconstituirea la termen ori la valoarea integrală a garanțiilor de acoperire a riscului de neplată a obligațiilor față de bugetul general consolidat.”, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dolj nr. 315824 din 25 februarie 2014 a informat Comitetul de Supraveghere despre situația reclamantei. În acest sens, procesul-verbal seria ONJN/DGSC/A nr. 0004767 din data de 15.03.2014 și procesul-verbal seria ONJN/DGSC/A nr. 0004513 din data de 18.03.2014 au venit și au confirmat aspectele pe care Administrația Județeană a Finanțelor Publice le-a prezentat, concluzionând că Direcția Generală de Supraveghere și Control nu are rolul de a stabili datoriile de plată la bugetul de stat consolidat.

În concluzie, susține recurentul-pârât, A.N.A.F., prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dolj confirmă situația plăților efectuate de către fiecare organizator de jocuri de noroc, precum și datoriile neachitate la bugetul de stat consolidat.

În continuare, mai susține recurentul-pârât că intimata-reclamantă SC A. SRL nu a respectat dispoziția cuprinsă la art. 21 din H.G. nr. 870/2009, cu modificările și completările ulterioare: „Organizatorii de jocuri de noroc au obligația să declare la organul fiscal competent taxele prevăzute la art. 14 alin. (2) și taxa de acces definită de art. 13 alin. (4) din ordonanța de urgență, până la termenul de plată.” ceea ce coroborat cu prevederile de la art. 8 și 9 din Legea nr. 241/2005 privind prevenirea și combaterea evaziunii fiscale, cu modificările și completările ulterioare constituie infracțiune, care se pedepsește cu închisoare și interzicerea unor drepturi. pe asemenea, solicităm să aveți în vedere art. 326 C. pen., aprobat prin Legea nr. 286/2009 care reglementează falsul în declarații: „Declararea necorespunzătoare a adevărului, făcută unei persoane dintre cele prevăzute în art. 175 sau unei unități în care aceasta își desfășoară activitatea în vederi producerii unei consecințe juridice, pentru sine sau pentru altul, atunci când, potrivit legii ori împrejurărilor, declarația făcută servește la producerea acelei consecințe, se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la 2 ani sau cu amendă.”

Rezultă că reclamanta a avut obligația să declare organului fiscal competent cuantumul taxei de licență și cuantumul taxelor de autorizare pentru fiecare mijloc de joc, dar nu a realizat această declarare, conform O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare și a H.G. nr. 870/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare, deși a cunoscut acest fapt, întrucât la depunerea dosarului de licențiere și a emiterii autorizațiilor pentru fiecare mijloc de joc, aceasta a dat o declarație pe propria răspundere că are cunoștință de prevederile legislației în vigoare.

În ceea ce privește reținerea instanței de fond, în sensul că „Așadar, la momentul emiterii deciziei, aspectele consemnate relative la neconcordante între declarațiile contribuabilului, sumele declarate, sumele achitate și plătite nu sunt susținute de acte contabile și declarații fiscale.”, susține recurentul-pârât că nici reclamanta nu a contestat valoarea sumei datorate la bugetul de stat reprezentând taxa pentru organizarea și exploatarea jocurilor de noroc în perioada 2012-2014. Astfel, părțile au înțeles că, pentru soluționarea cererii de suspendare, documentele contabile și declarațiile fiscale sunt inutile, atâta timp cât obiectul cererii de suspendare nu privește cuantumul sumei datorate la bugetul de stat.

Apreciază astfel recurentul că instanța de fond a dat un înțeles greșit cererii de chemare în judecată, concluzionând că lipsa acestora reprezintă un motiv bine justificat pentru suspendarea unui act administrativ emis de către o autoritate publică centrală.

Totodată, mai susține recurentul-pârât că instanța de fond în mod greșit a consemnat în cuprinsul hotărârii: „Pe de altă parte, prin încheierea pronunțată la data de 18.09.2013, Tribunalul Dolj a dispus deschiderea procedurii insolvenței împotriva reclamantei, aceasta manifestându-și intenția de reorganizare, aspect care nu a fost în vedere de către pârât întrucât după acest moment, plata tuturor creanțelor este suspendată”, în condițiile în care nu există nici o prevedere legală în vigoare care să susțină această afirmație a instanței de fond. Mai mult, art. 36 din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenței, cu modificările și completările ulterioare instituie: „De la data deschiderii procedurii se suspendă de drept toate acțiunile judiciare, extrajudiciare sau măsurile de executare silită pentru realizarea creanțelor asupra debitorului sau bunurilor sale, cu excepția acțiunilor exercitate în cadrul unui proces penal”.

Astfel, legiuitorul a făcut referire expresă numai la:

- acțiuni judiciare aflate pe rol la data (pronunțării) deschiderii procedurii de insolvență;

- acțiuni extrajudiciare în desfășurare la data (pronunțării), deschiderii procedurii insolvenței;

- măsuri de executare silită pentru realizarea creanțelor asupra debitorului sau bunurilor sale.

Ori, la data emiterii actului administrativ contestat:

- nu a existat nici o acțiune judiciară între reclamantă și pârâtă;

- nu a existat nici o acțiune extrajudiciară între reclamantă și pârâtă;

- nu a existat nici o măsură de executare silită pentru realizarea creanțelor între reclamantă și pârâtă,

și în consecință, considerăm că, instanța de fond a emis hotărârea cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Susține de asemenea recurentul-pârât că, un alt motiv de nelegalitate a hotărârii atacate îl reprezintă afirmația instanței: „De asemenea, pârâtul avea obligația de a informa administratorul judiciar al societății reclamante - B. SPRL - Filiala Craiova în legătură cu efectuarea controlului, o eventuală obligație de plată trebuind a fi înscrisă în tabelul preliminar al creanțelor”, în condițiile în care tocmai nelegalitatea acestei afirmații constă în aceea că nu există nici o prevedere legală, cuprinsă în nici un act normativ care să precizeze acest aspect, în sensul că, la efectuarea unei proceduri de control, inspectorii controlori au obligația de a înștiința administratorul judiciar în legătură cu efectuarea acestei activități. Pe de altă parte, afirmația: „o eventuală obligație de plată trebuind a fi înscrisă în tabelul preliminar al creanțelor” este neaplicabilă autorității publice recurente întrucât aceasta, potrivit prevederilor legale în vigoare, nu poate să se înscrie la masa credală, ci numai A.N.A.F., prin Administrația Financiară a locului unde societatea aflată în insolvență își are sediul, respectiv Administrația Financiară a Județului Dolj.

Un alt motiv de nelegalitate al hotărârii pronunțate de instanța de fond reținut de recurentul-pârât se referă la „cerința pagubei iminente”. Apreciază astfel recurentul că, cele reținute de către instanța de fond, respectiv: „(...) este evident că executarea acestui act ar avea drept consecințe paralizarea activității, pierderea a 13 locuri de muncă, imposibilitatea reorganizării societății și falimentul societății”, nu pot constitui motive de producere a unei pagube iminente, întrucât societatea reclamantă își poate desfășura activitatea tocmai prin reorganizarea activității sale, putând încasa și efectua plăți cu sprijinul administratorului judiciar, deci activitatea acesteia în calitate de societate comercială nu încetează, deci nu poate intra în faliment. Faptul că se invocă pierderea a peste 13 locuri de muncă nu poate justifica o suspendare a unui act administrativ, întrucât odată cu cererea proprie a acestuia de a se obține reorganizarea societății, administratorul special și reclamantul de astăzi a deținut răspunderea și are responsabilitatea faptelor sale, implicit și a celor 13 locuri de muncă - mai ales că 8 contracte individuale de muncă au fost încheiate după data de 18.09.2013, dată când a fost pronunțată și emisă încheierea în Dosarul nr. x/63/2013 a Tribunalului Dolj și s-a dispus deschiderea procedurii insolvenței. Ori, știindu-se această situație de fapt, societatea reclamantă a angajat în continuare persoane, ocazie cu care, acum se prevalează că se produce o pagubă iminentă societății, în sensul pierderii a 13 locuri de muncă. în opinia noastră, considerăm că ar fi fost oportun să angajeze persoane în condițiile dezvoltării economice a societății comerciale.

Față de aceste considerente, apreciază recurentul-pârâtă că instanța de fond ar fi trebuit să procedeze la verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

În acest sens, ar fi putut constitui un caz temeinic justificat:

- emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței;

- actul administrativ să fi fost emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale;

- nemotivarea actului administrativ;

- modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, susține recurentul-pârât că, Înalta Curte, în jurisprudența sa a statuat că iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, sub acest aspect fiind lipsite de relevantă simplele afirmații făcute. (decizia nr. 442 a Înaltei Curți de Casație și Justiție din 30 ianuarie 2013 pronunțată în recurs de secția de contencios administrativ și fiscal având ca obiect suspendare act administrativ).

Față de aceste motive de nelegalitate, solicită recurentul-pârât, în temeiul dispoziției cuprinse la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea sentinței recurate și rejudecând cauza pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind netemeinică, cu consecința menținerii Deciziei Comitetului de Supraveghere nr. 352 din 13 martie 2014 ca fiind legală și temeinică.

Apărările intimatei

În cauză intimata-reclamantă SC A. SRL nu a formulat întâmpinare în cadrul căreia să combată motivele de recurs invocate de recurentul-pârât.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 29.01.2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Recurentul-pârât Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc a depus Puncte de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 16.03.2016 completul de filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. În recurs nu s-au administrat probe noi.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că motivele de recurs încadrate în drept la prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate iar recursul este fondat, pentru considerentele arătate în continuare:

Argumentele de fapt și de drept relevante.

Precizări prealabile

În cauză, intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere ce vizează suspendarea executării actului administrativ reprezentat de decizia nr. 352 din 13 martie 2014, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii de anulare a aceluiași act.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 și 15, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de „protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor” până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond cu privire la anularea în tot sau în parte a actului atacat.

Altfel spus, va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Suspendarea actelor administrative reprezintă o situație de excepție, actele bucurându-se de prezumția de legalitate și de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 și nr. 3019/2015), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare), etc.

Analizând sumar aparența dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de părți, instanța de control judiciar reține că, prin actul administrativ ce face obiectul prezentei cereri de suspendare, respectiv decizia nr. 352 din 13 martie 2014 s-a revocat licența de organizare a jocurilor de noroc emisă în favoarea intimatei-reclamante, s-a constatat încetarea valabilității tuturor autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine, fiind obligată intimata-reclamantă să achite diferența rămasă de plată din taxa anuală aferentă autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc.

În cadrul acestei decizii, autoritatea publică - Oficiul Național Pentru Jocuri de Noroc - a reținut că societatea SC A. SRL nu și-a respectat obligația de plată a taxei de autorizare jocuri de noroc în perioada 2012-2014, conform prevederilor art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009; din adresa emisă de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dolj, înregistrată la Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc sub nr. 100145 din 03.03.2014, rezultând că operatorul economic, în perioada 2012-2014, nu și-a respectat obligațiile de plată; existând diferențe între sumele datorate, sumele achitate și sumele declarate, respectiv societatea avea de plată o sumă totală de 1.222.000 lei, iar aceasta a achitat în contul taxei de autorizare jocuri de noroc suma de 763.000 lei și a declarat suma de 180.000 lei.

Analizând considerentele sentinței recurate, sub aspectul îndeplinirii condiției „cazului bine justificat”, Înalta Curte constată că judecătorul fondului, în mod greșit a apreciat că „aspectul de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat, este legat de lipsa unei motivări a deciziei, a unui act sau proces-verbal de control din care să rezulte neconcordanțele declarațiilor și sumelor virate precum și perioada exactă pentru calcularea acestor sume”.

Astfel, analizând decizia contestată, instanța de control judiciar, contrar reținerilor instanței de fond, constată că aceasta este motivată în fapt și în drept; în preambulul actului administrativ fiind menționate temeiurile de drept care au stat la baza emiterii acesteia. Tot în preambulul deciziei a cărei suspendare se solicită, se menționează că „prin adresa înregistrată la Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc sub nr. 100145 din 03 martie 2014, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dolj ne-a comunicat „(…) că operatorul economic menționat în perioada 2012-2014 nu și-a respectat obligațiile de plată conform prevederilor art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009, rezultând diferențe între sumele datorate, sumele achitate și sumele declarate, respectiv, societatea avea de plată o sumă totală de 1.222.000 lei, iar aceasta a achitat în contul taxei de autorizare jocuri de noroc suma de 763.000 lei și a declarat suma de 180.000 lei. Prin urmare, societatea nu și-a îndeplinit obligațiile de plată în perioada 2012-2014”.

Rezultă așadar, din conținutul acestei decizii că, la baza emiterii acesteia a stat adresa aparținând Administrației Județene a Finanțelor Publice Dolj și înregistrată la Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc sub nr. 100145 din 03 martie 2014 și nicidecum acte contabile, declarații fiscale ori procesul-verbal seria ONJN/DGSC/A nr. 0004767, apreciate de instanța de fond ca fiind de natură a crea o îndoială asupra legalității actului administrativ atacat. De altfel, Înalta Curte constată că nu se menționează în nici un act normativ obligativitatea ca, în preambulul actului administrativ să se insereze un anumit proces-verbal de control sau raport de control.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin cererea de suspendare reclamanta nu a contestat valoarea sumei datorate la bugetul de stat reprezentând taxa pentru organizarea și exploatarea jocurilor de noroc în perioada 2012-2014; aceasta susținând în esență că neachitarea diferenței acestei taxe este legată de intrarea în procedura generală de insolvență a societății. Din această perspectivă, instanța de control judiciar apreciază că reținerea instanței de fond, în sensul că „Așadar, la momentul emiterii deciziei, aspectele consemnate relative la neconcordanțe între declarațiile contribuabilului, sumele declarate, sumele achitate și plătite nu sunt susținute de acte contabile și declarații fiscale” sunt lipsite de relevanță, în condițiile în care actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate iar reclamanta nu a depus la dosar înscrisuri din care să rezulte alte sume decât cele menționate în actul contestat, în perioada de referință 2012-2014, sume comunicate recurentului-pârât de către organul fiscal - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dolj, în baza prerogativelor conferite de art. 75 din H.G. nr. 870/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc, cu modificările și completările ulterioare; aceste înscrisuri putând crea, eventual, o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Analizând în continuare sentința atacată din perspectiva celorlalte critici aduse, Înalta Curte constată că, în mod greșit instanța de fond a reținut că, după deschiderea procedurii insolvenței împotriva reclamantei plata tuturor creanțelor este suspendată, în condițiile în care nu există nici o prevedere legală în vigoare care să susțină această afirmație. Astfel, Înalta Curte reține că, prin deschiderea procedurii insolvenței, la cererea debitoarei, activitatea societății nu s-a suspendat sau încetat; astfel că, pentru desfășurarea activității era necesar ca aceasta să îndeplinească toate condițiile legale necesare continuării respectivei activități, respectiv să dețină licența de organizare a jocurilor de noroc și autorizația de funcționare a mijloacelor de joc. Deci, deschiderea procedurii insolvenței și intenția nemijlocită de reorganizare nu presupun încetarea activității societății ori suspendarea oricărei plăți; Înalta Curte constatând că dispozițiile legii insolvenței stabilesc doar faptul că, de la data deschiderii procedurii de insolvență se suspendă toate acțiunile judiciare, extrajudiciare sau măsurile de executare silită pentru realizarea creanțelor asupra debitorului sau bunurilor sale. Astfel, dispozițiile art. 36 din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenței, cu modificările și completările ulterioare prevăd următoarele: „De la data deschiderii procedurii se suspendă de drept toate acțiunile judiciare, extrajudiciare sau măsurile de executare silită pentru realizarea creanțelor asupra debitorului sau bunurilor sale, cu excepția acțiunilor exercitate în cadrul unui proces penal”.

Astfel, instanța de control judiciar constată că legiuitorul a avut în vedere doar acțiunile judiciare aflate pe rol la data deschiderii procedurii de insolvență; acțiunile extrajudiciare în desfășurare la data deschiderii procedurii insolvenței sau măsurile de executare solită pentru realizarea creanțelor asupra debitorului sau bunurilor sale; situații ce nu se regăsesc în prezenta cauză, raportat la data emiterii actului administrativ contestat - 13.03.2014. De altfel, Înalta Curte constată că legislația în vigoare nu prevede posibilitatea vreunui organizator de jocuri de noroc să își desfășoare activitatea fără a-și achita taxele obligatorii datorate bugetului de stat iar intrarea în insolvență a unei societăți nu implică neplata taxei de autorizare; această taxă fiind obligatorie pentru desfășurarea activității societății.

De asemenea, Înalta Curte constată că, instanța de fond, fără un temei legal, a reținut că „pârâtul avea obligația de a informa administratorul judiciar al societății reclamante - B. SPRL - Filiala Craiova în legătură cu efectuarea controlului iar o eventuală obligație de plată trabuia să fie înscrisă în tabelul preliminar al creanțelor”.

Față de toate aceste considerente, instanța de control judiciar constată că susținerile intimatei-reclamante din cuprinsul cererii de chemare în judecată, referitoare la existența cazului bine justificat, nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Ori, în prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste „împrejurări vădite”; argumentele intimatei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ; din împrejurările cauzei nerezultând o îndoială puternică și evidentă care să răstoarne această prezumție de legalitate.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate; ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Instanța de control judiciar apreciază că aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Or, toate aspectele prezentate de reclamantă reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, este adevărat că executarea actului administrativ contestat este de natură a conduce la o perturbare previzibilă gravă a funcționării societății, însă acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumția de legalitate, astfel că, măsura respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că aceasta nu se mai impune a fi analizată, în esență, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Un argument în plus că actul administrativ a cărui suspendare se solicită se bucură de prezumția de legalitate constă în faptul că, prin decizia nr. 47 pronunțată la data de 30.01.2015, în Dosarul nr. x/54/2014, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea reclamantei având ca obiect anularea deciziei nr. 352 din 13 martie 2014 emisă de Comitetul de Supraveghere din cadrul Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc, care formează obiectul prezentei cereri de suspendare iar soluția dată de instanța de fond nu a fost atacată cu recurs de către societatea A. SRL; hotărârea rămânând definitivă și astfel, căpătând autoritate de lucru judecat.

Soluția adoptată în recurs și temeiul legal al acesteia

Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-ârâtă, subsumate motivului de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, constată că soluția pronunțată de instanța de fond este nelegală, astfel că, va admite recursul declarat de pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, potrivit art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și, rejudecând litigiul în fond, va casa sentința recurată și va respinge, ca nefondată, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. SRL.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinței nr. 188 din 30 mai 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată în sensul că respinge cererea de suspendare, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 octombrie 2016.