Decizia nr. 2341/2015 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea "A." a chemat în judecată pe pârâtul Centrul Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic - Organism Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane solicitând instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: - anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență din 11 ianuarie 2013 și a creanțelor stabilite prin acest act administrativ; - anularea deciziei de respingere a contestației administrative din 19 februarie 2013 emisă de CNDIPT-OI; - suspendarea executării procesului-verbal din 11 ianuarie 2013, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 500 din 11 octombrie 2013, a admis acțiunea reclamantei și, în consecință, a dispus: - suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență din 11 ianuarie 2013, până la soluționarea definitivă a cauzei; - anularea deciziei de respingere a contestației administrative din 19 februarie 2013 emisă de CNDIPT-OI; - anularea procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului de convergență din 11 ianuarie 2013; - obligarea pârâtul să plătească reclamantei suma de 4,3 lei, cu titlu de cheltuieli judiciare.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul, care a solicitat casarea acesteia și respingerea acțiunii reclamantei. În cadrul motivelor de recurs, încadrate în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 7 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că prima instanță nu s-a pronunțat asupra excepțiilor invocate în cauză, a indicat greșit numărul deciziei de soluționare a contestației administrative și a încălcat autoritatea de lucru judecat. În cadrul motivelor de recurs, încadrate în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că prima instanță a motivat soluția numai prin raportare la argumentele intimatei, s-a limitat doar la proba cu înscrisuri, iar sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Criticile privind încălcarea normelor cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011 au fost rezumate de către recurentul-pârât astfel: - în mod nelegal, prima instanță a reținut faptul că Raportul final privind auditul de sistem a recomandat verificarea unor aparențe și nu certificarea forțată a acestora, având la bază motive contradictorii, străine naturii cauzei; - echipa de control a verificat documentația aferentă proiectelor finanțate din POSDRU DMI 2.1 în cazurile unde era competentă și nu s-a rezumat doar la preluarea constatărilor făcute în raportul anterior arătat; - din cuprinsul procesul-verbal contestat reiese în mod clar și neechivoc faptul că raportul de audit nu a constituit motivul declarării respectivelor cheltuieli ca neeligibile, ci doar a reprezentat motivul desfășurării activității de control, în cuprinsul procesului-verbal fiind menționate actele care au stat la baza declarării ca neeligibile a cheltuielilor supuse controlului administrativ; - intimata nu a prezentat elemente suplimentare care să justifice caracterul obiectiv al tuturor cheltuielilor aferente resurselor umane implicate în derularea proiectului, întrucât pentru aceleași activități efectuate o persoană beneficiază de două salarii; - sumele forfetare pe student primite de cadrele didactice au fost în mod nejustificat diferențiate; - din rapoartele de activitate prezentate pentru experții B., C., D., precum și din documentele suport prezentate de beneficiar, nu reiese o detaliere a activității desfășurate în proiect care să aibă o justificare corespunzătoare.

Apărările formulate în cauză Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru motivele detaliate prezentate la dosar.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 25 martie 2015, recursul a fost admis în principiu, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă Universitatea "A." a supus controlului instanței specializate, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 119 din 19 februarie 2013 emisă de CNDIPT-OI (nr. corect este 113) prin care s-a respins contestația formulată de parte împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență din 11 ianuarie 2013 emisă de intimat. Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de admitere a acțiunii este nelegală, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, instanța de control judiciar reține următoarele: 6.1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. ("când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești") Instanța de control judiciar constată că recurentul nu a prezentat argumente concrete referitoare la acest motiv de recurs. Oricum, în raport de dispozițiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, instanța de contencios administrativ era competentă să se pronunțe asupra legalității actelor administrative deduse judecății. 6.2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") Criticile recurentului subsumate acestui motiv de recurs sunt nefondate, având în vedere faptul că prima instanță s-a pronunțat asupra excepției de netimbrare și excepției de necompetență materială, așa cum rezultă din încheierea de ședință de la acea dată, în care sunt prezentate argumentele care au condus la soluția dată. 6.3. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. 6.4. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. ("când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat") În cadrul acestui motiv de recurs partea a arătat faptul că, prin Decizia nr. 7959 din 09 iulie 2013, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/117/2013, a fost respins recursul declarat de Universitatea "A." împotriva Sentinței nr. 8827 din 23 mai 2013 prin care s-a respins cererea de suspendare având ca obiect procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență din 11 ianuarie 2013. Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs este nefondat, întrucât cele două cereri de suspendare au avut temeiuri juridice diferite. 6.5. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Intimata Universitatea "A." este beneficiara contractului de finanțare nr. POSDRU/7/2.1/S/1 încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență din 11 ianuarie 2013, reclamantei i s-au imputat nereguli apărute pe parcursul implementării contractului de finanțare nr. POSDRU/7/2.1/S/1, fiind stabilite în sarcina sa corecții financiare, reprezentând creanțe bugetare de restituit din valoarea finanțării aprobate, până la concurența sumei de 288.240,34 lei. Prin Decizia nr. 113 din 19 februarie 2013, a fost respinsă contestația administrativă formulată de intimată împotriva actului administrativ anterior arătat. Prima instanță a infirmat soluția administrativă, arătând faptul că, prin Raportul final privind auditul de sistem pentru <2007RO051PO001> <POSDRU - dezvoltarea resurselor umane-, A-REF N*<2012-1445> realizat EMPE4, s-a recomandat verificarea unor aparențe, iar nu certificarea forțată a acestora; aspectele evidențiate în Raport nu semnalează certitudinea unor cheltuieli neeligibile, ci doar recomandă efectuarea unor verificări suplimentare cu privire la anumite cheltuieli care, în aparență, pot conduce la neeligibilități; aceste recomandări, în lipsa unui suport faptic constatat obiectiv, nu constituie ele însele temeiuri de natura celor evocate în cuprinsul art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011. Motivele de fapt sunt împrejurările concrete care stau la baza încadrării ca neregulă a unei activități întreprinse de beneficiar, iar acestea trebuie să ia forma unei expuneri clare și ordonate a faptelor, să fie strict legate de acțiunile beneficiarului. Echipei de control delegate de Organismul Intermediar îi revenea obligația de a stabili în mod concret eventualele erori apărute în implementare, iar această obligație nu a fost îndeplinită, activitatea de constatare rezumându-se la preluarea unor recomandări. Instanța de control judiciar nu poate împărtăși punctul de vedere exprimat anterior, în raport de următoarele argumente: Într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. În cauza de față, Înalta Curte apreciază că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare analizat respectă cerințele impuse de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare, fiind motivat în mod corespunzător, prin indicarea punctuală a neregulilor constatate și a temeiurilor juridice încălcate de beneficiarul finanțării. În cuprinsul actului analizat se precizează faptul că, în perioada 15 - 19 noiembrie 2012, în baza deciziei conducerii CNDIPT - OIPOSDRU din 17 septembrie 2012, emitentul a desfășurat o misiune de verificare administrativă a aspectelor consemnate în "Raportul final privind auditul de sistem pentru <2007RO051PO001> <POSDRU - Dezvoltarea resurselor umane-, A-REF N*<2012-1445> al Comisiei Europene", în care sunt semnalate anumite cheltuieli neeligibile realizate în implementarea proiectului POSDRU/7/2.1/S/4303. De asemenea, în actul analizat se precizează că, la verificările efectuate în perioada 15 - 19 noiembrie 2012, au fost folosite și informațiile de la vizita la fața locului din perioada 31 octombrie - 01 noiembrie 2012. Totodată, în actul administrativ aflat în discuție este expus și punctul de vedere al beneficiarului proiectului și se arată că au fost verificate documentele beneficiarului prezentate la vizita de reverificare din data de 09 august 2012 pentru verificarea constatărilor misiunii de audit de sistem realizată de Comisia Europeană. Ca atare, se constată faptul că echipa de control cu competențe în domeniu a efectuat propriile verificări, pornind, într-adevăr, și de la constatările expuse în raportul anterior nominalizat. Neregulile constatate sunt următoarele: - reclamanta nu a justificat, prin rapoarte de activitate sau prin alte documente justificative, costurile ridicate aferente resurselor umane, în consecință, aceste cheltuieli au fost calificate drept excesive/neproporționale cu activitățile efectuate; - salariile în valoare totală de 2.572,33 euro acordate numiților B., C., D. au fost considerate cheltuieli neeligibile; - membrii personalului au 2 contracte de muncă simultan (unul cu normă parțială în cadrul proiectului și altul cu normă întreagă în cadrul universității), o parte dintre angajații care lucrează la proiectele testate, fiind implicați în derularea mai multor proiecte; - reclamanta nu a prezentat elemente suplimentare care să justifice caracterul obiectiv al tuturor cheltuielilor aferente resurselor umane implicate în derularea proiectului, întrucât, pentru aceleași activități efectuate, o persoană beneficiază de două salarii. În ceea ce privește sumele forfetare pe student primite de către profesori pentru stagiile de practică, documentele prezentate nu explică nivelurile diferite de remunerație (care ating în unele cazuri până la 900%); s-a considerat că sumele forfetare acordate trebuie să fie aliniate la valoarea inițiala de 24,6 RON/student, diferențele fiind considerate neeligibile . Având în vedere toate aceste constatări s-au dispus măsuri de constatare și recuperare a sumelor reprezentând cheltuieli neeligibile și a accesoriilor aferente, în conformitate cu prevederile cap. III din O.U.G. nr. 66/2011. - Referitor la faptul că intimata nu a prezentat elemente suplimentare care să justifice caracterul obiectiv al tuturor cheltuielilor aferente resurselor umane implicate în derularea proiectului, întrucât pentru aceleași activități efectuate o persoană beneficiază de două salarii, prima instanță a precizat, în esență, următoarele: - legislația națională/europeană aplicabilă nu interzice prezența a doi experți cu specialitate similară în același proiect; - prezența a doi juriști în echipa de implementare a fost prevăzută prin Decizia Rectorului nr. 2494 din 16 februarie 2009, anexă la Notificarea nr. 1 de modificare a contractului (nr. 3495 din 03 martie 2009); - Notificarea a fost acceptată de Autoritatea de Management și a produs efecte în implementare, prestatorul de servicii juridice ocupând poziția de asistent manager responsabil cu managementul riscurilor și neregulilor. Instanța de control judiciar nu poate achiesa la punctul de vedere al instanței de fond, întrucât din documentele justificative prezentate de beneficiarul finanțării nu a rezultat necesitatea existenței în cadrul proiectului a două persoane cu atribuții similare, cu atât mai mult cu cât în cadrul echipei de management nu a fost notificat decât un singur post de jurist. - Referitor la declararea ca neeligibilă a sumei de 134.287,71 lei, aferentă salariilor acordate numiților B., C., D., instanța de fond a arătat, pe de o parte, faptul că actele normative aplicabile în perioada de referință nu prevăd un anumit nivel de detaliere a activităților sau susținerea acestora prin documente suport, iar pe de altă parte, faptul că beneficiarul a pus la dispoziție documente suport pentru toate cele trei cadre didactice. Contrar celor arătate de prima instanță, Înalta Curte reține că beneficiarul finanțării nu a realizat o prezentare detaliată a activității desfășurate de cele 3 cadre didactice, în condițiile în care aceștia au fost implicați și în alte 9 sau 10 proiecte. - Referitor la declararea ca neeligibilă a sumei de 87.844,08 lei, prima instanță a precizat faptul că echipa de control nu a ținut seama de explicațiile obiective prezentate de beneficiar, respectiv de faptul că, la cele patru facultăți, derularea stagiilor de practică s-a realizat în afara centrului universitar, ceea ce a presupus un efort suplimentar. În ceea ce privește sumele forfetare pe student primite de către profesori pentru stagiile de practică, instanța de control judiciar apreciază că documentele prezentate de beneficiar nu explică nivelurile diferite de remunerație, chiar dacă unele tipuri de stagii justifică o remunerație adițională. În concluzie, prima instanță a interpretat și a aplicat greșit dispozițiile normative anterior enunțate, fiind fondat motivul de casare analizat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.