ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1194/2017

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. SRL a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea: - H.G. nr. 478 din 11 iunie 2014; - adreselor nr. 102353 din 4 iulie 2014 și nr. 100798 din 29 august 2014 emise de Ministerul Economiei - Departamentul pentru Energie. La data de 4 februarie 2015, reclamanta a depus la dosar, în baza art. 204 C. proc. civ., cerere precizatoare/modificatoare la acțiunea introductivă de instanță prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Departamentul pentru Energie din cadrul Ministerului Economiei, anularea în tot a H.G. nr. 1023 din 11 noiembrie 2014, iar, în subsidiar, anularea în parte a acesteia, respectiv a pct. 1, 2, 3 și 7, precum și ale Anexei - Structura sortimentală a stocului de urgență la H.G. nr. 1023/2014 și ale Anexei 2, nepublicată (clasificată). În temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reclamanta a solicitat și suspendarea executării actelor administrative atacate, sub aspectul obligației de constituire a stocurilor de urgență, până la soluționarea definitivă a cauzei. La data de 31 martie 2015, reclamanta a depus la dosar o nouă cerere precizatoare la acțiunea introductivă de instanță prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri (succesor în drepturi și obligații al Departamentul pentru Energie), și anularea Adresei nr. 15A/5095CA din 28 ianuarie 2015 emisă de pârâtul Guvernul României, comunicată societății la data de 11 februarie 2015, prin care s-a respins plângerea prealabilă formulată împotriva H.G. nr. 1023/2014.

Apărările formulate în cauză Pârâții au formulat întâmpinări în cauză, după cum urmează: - Guvernul României a invocat excepția nulității acțiunii pentru lipsa timbrajului, excepția lipsei calității de reprezentant, excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea acțiunii și excepția lipsei calității sale procesuale pasive; - Departamentul pentru Energie din cadrul Ministerului Economiei a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și excepția lipsei de interes a reclamantei în formularea acțiunii.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 1570 din 3 iunie 2015, a admis excepția inadmisibilității acțiunii și, în consecință, a respins acțiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. SRL, care a solicitat casarea acesteia, respingerea excepției inadmisibilității acțiunii și, în baza art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 C. proc. civ., recurenta a prezentat argumentele reținute de prima instanță pe excepția inadmisibilității acțiunii și a susținut faptul că sentința contestată este, în realitate, nemotivată. Recurenta a precizat și faptul că hotărârea judecătorească atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea căii de atac au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. - Dacă se admite faptul că H.G. nr. 478 din 11 iunie 2014 este un act administrativ unilateral cu caracter individual, el nu a fost comunicat societății, emitentul procedând la publicarea sa în M. Of. al României, ceea ce nu poate echivala cu o comunicare legală a actului. Recurenta menționează faptul că a luat cunoștință de existența H.G. nr. 478 din 11 iunie 2014 la data de 14 iulie 2014, când i-a fost comunicată obligația de a constitui o anumită cantitate a stocurilor de urgență. - În raport de prevederile art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ, plângerea prealabilă a fost formulată în termenul legal, motivul temeinic reprezentându-l conduita abuzivă și înșelătoare a autorităților administrative care, pe de o parte, în toate actele care au precedat H.G. nr. 478/2014, fac referire constantă la noțiunea de “act normativ”, însă, pe de altă parte, nu au respectat obligația legală de motivare a actului administrativ, în sensul în care trebuiau indicate modalitățile concrete de contestare a acestuia. - Cea de-a doua plângere prealabilă a fost formulată în termen de 30 de zile de la publicarea în M. Of. al României a H.G. nr. 1023/2014, care a modificat H.G. nr. 478 din 11 iunie 2014. - Adresa nr. 102353 din 4 iulie 2014 este un act administrativ, în accepțiunea Legii nr. 554/2004, iar, de la momentul primirii acesteia, societatea a putut să cunoască vătămarea produsă de H.G. nr. 478/2014. Această adresă face parte integrantă/corp comun cu H.G. nr. 478/2014, ținând, în fapt, loc de Anexa nr. 3, conform art. 5 din hotărâre. Ca atare, la data de 14 iulie 2014 începe să curgă termenul de formulare a plângerii prealabile. - Recurenta opinează în sensul că H.G. nr. 478/2014 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis în baza Legii nr. 360/2013 privind constituirea și menținerea unui nivel minim de rezerve, deoarece: - nu există un document anterior sau contemporan cu adoptarea H.G. nr. 478/2014, în care să se facă vreo referire la împrejurarea că este vorba despre un act administrativ cu caracter individual, ci, dimpotrivă, se face referire constant la sintagma “act normativ”; pârâtul Departamentul pentru Energie din cadrul Ministerului Economiei a avut calitatea de inițiator al proiectului de hotărâre de Guvern, iar în cuprinsul acestuia și al notei de fundamentare ce a fost întocmită se precizează în mod expres faptul că urmează să fie adoptat un act normativ; - actele administrative unilaterale cu caracter individual nu se publică în M. Of. al României și nu sunt supuse avizării Consiliului Legislativ; - destinatarul obligației de stocare nu este individualizat prin H.G. nr. 478/2014; indicarea celor 12 agenți economici nu poate transforma H.G. nr. 478/2014 într-un act administrativ cu caracter individual.

Apărările formulate în cauză 5.1. Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, întrucât H.G. nr. 478/2014 este un act administrativ cu caracter individual, care se aplică unui număr determinat de operatori economici cărora le incumbă obligația de constituire a stocurilor de urgență în anul 2014, aceștia fiind menționați expres în Anexa 2 la hotărâre. Ca atare, în mod corect prima instanța a reținut faptul că recurenta nu a formulat plângerea prealabilă în termenul legal, motiv pentru care acțiunea este inadmisibilă. 5.2. Intimatul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici și Mijlocii și Mediului de Afaceri a formulat întâmpinare în care a invocat: - excepția nulității recursului pentru lipsa motivării; - excepția lipsei de interes în formularea recursului, precum și excepția lipsei de obiect a acțiunii, în condițiile în care recurenta trebuia să execute obligația de constituire a stocului de rezervă până la data de 31 decembrie 2014, după cum impun prevederile art. 6 din Legea nr. 360/2013. Recurenta a executat obligația aflată în discuție, situație în care nu justifică interesul în contestarea acesteia. Prin H.G. nr. 662/2015 s-a stabilit nivelul stocurilor minime și s-a aprobat modul de transpunere a obligațiilor de constituire și menținere a stocurilor de urgență pentru țiței și/produse petroliere pe operatorii economici în anul 2015, recurenta fiind menționată în Anexa 1, la poziția 4; în privința H.G. nr. 478/2014, obligațiile recurentei au aplicabilitate până la data de 31 decembrie 2014 (constituirea stocurilor) și până la data de 31 decembrie 2015 (menținerea stocurilor deja constituite); pentru anul următor, obligația de constituire a fost stabilită în condiții similare, prin H.G. nr. 662/2015. Răspunzând punctual la motivele de recurs, partea a precizat faptul că H.G. nr. 478/2014 este un act administrativ cu caracter individual, care se aplică unui număr determinat de operatori economici, în privința căruia recurenta nu a formulat plângere prealabilă, în termenul impus de art. 7 din Legea contenciosului administrativ. 5.3. Recurenta a formulat răspuns la întâmpinările depuse în cauză, în care a precizat următoarele: - legalitatea hotărârii judecătorești este contestată din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, adică a celor care reglementează instituția recursului administrativ; - excepția lipsei de interes și excepția lipsei de obiect sunt nefondate, deoarece H.G. nr. 478/2014 și-a produs efectele în privința societății.

Procedura derulată în recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 15 iunie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Recurenta a formulat punct de vedere la raport. Prin încheierea de ședință din data de 19 ianuarie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, că argumentele prezentate de recurentă pot fi subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 17 martie 2017.

Soluția Înaltei Curți asupra excepției excepției lipsei de interes în formularea recursului și a lipsei de obiect a acțiunii Cu titlul prealabil, instanța de control judiciar apreciază că se impune prezentarea cadrului normativ incident în cauză și a conținutului actelor administrative analizate. La data de 24 decembrie 2013, a intrat în vigoare Legea nr. 360/2013 privind constituirea și menținerea unui nivel minim de rezerve de țiței și/sau de produse petroliere, prin care s-a urmărit implementarea Directivei 2009/119/CE privind obligația statelor membre de a menține un nivel minim de rezerve de țiței și/sau de produse petroliere. Prin această lege s-a instituit obligația operatorilor economici care introduc pe piața românească cantități de țiței și/sau produse petroliere mai mari de 1.000 tone/an de constitui și menține anual stocuri de urgență, indisponibilizate și care sunt distincte de stocurile comerciale. Operatorii economici avuți în vedere de către lege sunt societățile comerciale cu sediul în România, care produc și/sau introduc pe piața românească țiței și/sau produse petroliere, respectiv producătorii și importatorii. Art. 6 alin. (4) din lege precizează faptul că “Modul de transpunere a obligațiilor către operatorii economici, nivelul stocurilor de urgență, structura sortimentală, defalcarea și nominalizarea pe operatori economici, potrivit prevederilor alin. (3), se aprobă anual prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorității competente.” Potrivit prevederilor 6 alin. (3) din lege: “Autoritatea competentă alocă în mod nediscriminatoriu stocurile de urgență tuturor operatorilor economici care introduc pe piață cantități mai mari de 1.000 tone țiței și/sau produse petroliere pe an.” În temeiul dispozițiilor legale anterior citate, a fost emisă H.G. nr. 478/2014 privind stabilirea nivelului stocurilor minime și aprobarea modului de transpunere a obligațiilor de constituire și menținere a stocurilor de urgență pentru țiței și/sau produse petroliere pe operatori economici în anul 2014 (publicată în M. Of. al României, Partea I nr. 431 din 12 iunie 2014). Prin art. 1 din hotărâre s-a prevăzut că stocurile minime de țiței și/sau produse petroliere se constituie exclusiv ca stocuri de urgență. În art. 2 din hotărâre s-a menționat că nivelul stocurilor de urgență, care trebuie constituit și menținut în anul 2014, este de 1.365.244,68 tone țiței și produse petroliere. În Anexa 1 la hotărâre s-a stabilit structura sortimentală a stocurilor de urgență aferentă ponderii de la art. 2, respectiv un nivel maxim de țiței (reprezentând 2/3 din nivelul total al stocului de urgență) și nivelul minim de produse petroliere (reprezentând 1/3 din nivelul total al stocului de urgență) - benzină, motorină, kerosen și păcură. Operatorii economici care au obligația constituirii și menținerii stocurilor de urgență au fost nominalizați în Anexa 2 la hotărâre, societatea recurentă regăsindu-se printre aceștia. În art. 5 din H.G. nr. 478/2014 s-a prevăzut că defalcarea nivelului și structurii sortimentale a stocurilor de urgență pe fiecare operator economic este stabilită în Anexa 3 la hotărâre, însă această anexă nu este publicată, fiind clasificată, potrivit legii; autoritatea competentă notifică fiecărui operator economic nivelul și structura sortimentală a stocurilor de urgență pe care este obligat să le constituie și să le mențină în condițiile legii. Ulterior, a fost adoptată H.G. nr. 1023 din 11 noiembrie 2014 pentru modificarea H.G. nr. 478/2014, în care s-au prevăzut următoarele: “Art. 2: Nivelul stocurilor de urgență, pentru o pondere minimă de o treime produse petroliere, care trebuie constituit și menținut în anul 2014 este de 1.310.687,06 tone de țiței și produse petroliere." 2. Anexa nr. 1 "Structura sortimentală a stocului de urgență" se înlocuiește cu anexa nr. 1 la prezenta hotărâre. 3. Anexa nr. 3 privind defalcarea nivelului și a structurii sortimentale a stocurilor de urgență pe fiecare operator economic se înlocuiește cu anexa nr. 2*) la prezenta hotărâre. Anexa nu se publică, fiind clasificată, potrivit legii. Autoritatea competentă va notifica operatorii economici cărora li s-au modificat nivelul și structura sortimentală a stocurilor de urgență, pe care sunt obligați să le constituie și să le mențină în condițiile legii, pentru țiței și pentru produsul petrolier păcură.” Prin adresa nr. 102353 din 4 iulie 2014, Departamentul pentru Energie a solicitat recurentei, în temeiul art. 6 alin. (4) din Legea nr. 360/2013 și H.G. nr. 478/2014, să îi transmită structura sortimentală a obligațiilor de constituire pentru stocul de urgență aferent anului 2014. În contenciosul administrativ, obiectul acțiunii judiciare este definit la art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit căruia “persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, în reparații pentru daunele morale.” Se observă faptul că legiuitorul nu distinge între actele cu aplicabilitate limitată temporal și actele fără o astfel de aplicabilitate, situație în care toate pot forma obiectul acțiunii în contencios administrativ. Practica consolidată a Înaltei Curți este în sensul că, și în situația în care actul dedus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ și-a încetat efectele, acesta poate fi analizat, acțiunea nefiind lipsită de obiect sau de interes, întrucât instanța verifică motivele de nelegalitate tempus regit actum și dacă le consideră întemeiate îl anulează. Ca atare, în raport de considerentele anterior prezentate, instanța de control judiciar va respinge cele două excepții invocate în cauză.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților, în răspunsul recurentei la întâmpinări, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. După cum s-a precizat la pct. 1 din decizie, recurenta-reclamantă a investit instanța specializată cu acțiunea în anularea: - H.G. nr. 478 din 11 iunie 2014; - H.G. nr. 1023 din 11 noiembrie 2014 și a anexelor la aceasta; - adreselor nr. 102353 din 4 iulie 2014 și nr. 100798 din 29 august 2014 emise de Ministerul Economiei - Departamentul pentru Energie, precum și a adresei nr. 15A/5095CA din 28 ianuarie 2015 emisă de intimatul-pârât Guvernul României. Prima instanță a respins acțiunea, astfel cum a fost precizată, ca inadmisibilă, reținând în motivarea hotărârii judecătorești următoarele argumente juridice: - H.G. nr. 478/2014 este un act administrativ unilateral cu caracter individual, deoarece în Anexa 2 sunt individualizați 12 operatori economici; - reclamanta nu a formulat plângerea prealabilă în termenul legal, în raport de data publicării H.G. nr. 478/2014 în M. Of. al României, dată de la care a luat cunoștință de existența actului; partea nu a invocat motive temeinice, conform art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea accepta faptul că recursul administrativ a fost introdus cu depășirea termenului de 30 de zile; - adresa nr. 102353 din 4 iulie 2014 nu este un act administrativ, întrucât prin aceasta s-a solicitat fiecărui operator economic să transmită structura sortimentală a obligațiilor de constituire pentru stocul de urgență aferent anului 2014; prin H.G. nr. 1023/2014 a fost modificată H.G. nr. 478/2014, fără să se intervină asupra obligațiilor de constituire a stocurilor. Înalta Curte nu poate împărtăși soluția primei instanțe, întrucât a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale incidente, după cum se va explicita în continuare. În primul rând, în contextul factual existent în speța de față nu prezintă relevanță dacă H.G. nr. 478/2014 este un act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, deoarece individualizarea obligației de constituire a stocului de urgență la nivelul anului 2014 nu s-a realizat în mod explicit prin aceasta. În al doilea rând, Adresa nr. 102353 din 4 iulie 2014 este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, întrucât este emisă de o autoritate publică, respectiv Departamentul pentru Energie, în regim de putere publică, care dă naștere unui raport juridic, prin aceea că stabilește, conform art. 5 din H.G. nr. 478/2014, obligația de stocare pe care recurenta trebuie să o realizeze în anul 2014. Cu alte cuvinte, adresa în discuție produce efecte vătămătoare în privința recurentei, deoarece nominalizează obligația ce îi incumbă acesteia. Ca atare, de la momentul comunicării sale începe să curgă termenul de formulare a plângerii prealabile, reglementat de art. 7 din Legea nr. 554/2004. În concret, această adresă a fost comunicată recurentei la data de 14 iulie 2014, iar plângerea prealabilă a fost înregistrată la Departamentul pentru Energie la data de 11 august 2014 (cu nr. 250725), în interiorul termenului de 30 de zile, prevăzut de textul legal anterior arătat. În aceste condiții, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 C. proc. civ., situație în care se impune admiterea recursului și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la pct. 5 și 6 din decizie, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în formularea recursului și excepția lipsei de obiect acțiunii. În temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.