Decizia nr. 1155/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1285/2014 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 4 noiembrie 2013, reclamanta A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit: - anularea Deciziei nr. 22021 din 15 iulie 2013 emisă de pârâtă ca urmare a soluționării contestației sale nr. 405 din 13 iunie 2013 formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat de APDRP în data de 22 martie 2013 și comunicat prin adresa din 14 mai 2013 privind proiectul FEADR contract C1430071084200006 din 27 aprilie 2011; - anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor bugetare menționat; - suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a executării deciziei și procesului-verbal.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea din 25 martie 2014 instanța a pus în vedere reclamantei să facă dovada achitării unei cauțiuni de 1% din suma contestată pentru soluționarea cererii de suspendare a executării actelor contestate, obligație îndeplinită de reclamantă. Prin Sentința civilă nr. 1285 din 22 aprilie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a anulat Decizia nr. 22021 din 15 iulie 2013 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 14116 din 14 mai 2013 emise de pârâtă, a dispus suspendarea actelor atacate până la soluționarea definitivă a cauzei și a obligat pârâta la 3.150 lei cheltuieli de judecată către reclamantă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond, pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a formulat recurs, solicitând modificarea în tot a sentinței, în sensul respingerii cererii de anulare, respectiv de suspendare a actelor atacate de reclamanta SC A. SRL, ca neîntemeiată, invocând motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Susține recurenta-pârâtă, referindu-se la soluția instanței de fond de suspendare a executării actelor atacate, că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și prevenirii pagubei iminente. În referire la prima condiție, arată că a acționat conform prevederilor contractuale, cu respectarea obligațiilor ce îi revin în conformitate cu prevederile legale în ceea ce privește administrarea fondurilor europene, iar emiterea procesului-verbal contestat nu este consecința voinței sale unilaterale, ci rezultatul conduitei defectuoase a reclamantei în derularea contractului de finanțare, care nu a respectat obligațiile pe care și le-a asumat. Totodată, a mai arătat recurenta-pârâtă că ar fi fost îndeplinită această condiție în situația în care s-ar fi regăsit argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în litigiu, ceea ce nu este cazul, iar reținerile primei instanțe, în sensul că nu există un temei juridic care să fundamenteze actul a cărui suspendare s-a solicitat, sunt contrazise chiar de prevederile art. 14 alin. (2) din contractul de finanțare, potrivit cărora "beneficiarul trebuie să consimtă la inspecții pe bază de documente sau la fața locului efectuate de Autoritatea contractantă, Comisia Europeană și (...) asupra modului de utilizare a finanțării nerambursabile pe durata de valabilitate a contractului." În cadrul acestor controale ex-post, a menționat intimata că se procedează la verificări aprofundate, ce implică analiza în detaliu a documentelor pentru a se urmări corectitudinea cu care au acționat beneficiarii finanțării FEADR, iar AFIR (noua instituție, înființată prin reorganizarea fostei APDRP, conform O.U.G. nr. 41/2014), potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, este obligată să procedeze la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor care nu respectă criteriile de eligibilitate asumate, precum și să sancționeze neregulile sesizate în derularea și implementarea proiectelor finanțate din fonduri nerambursabile. Raportat la cheltuielile neeligibile care au fost reținute prin procesul-verbal de constatare întocmit în cauză, susține recurenta-pârâtă că, fără a antama fondul cauzei, beneficiarul nu poate invoca o lipsă de culpă a sa în includerea respectivelor cheltuieli în cererea de plată, fiind evident caracterul lor neeligibil. Referitor la condiția pagubei iminente, arată recurenta că, din actele depuse la dosar, nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului contestat, iar recuperarea prejudiciului produs din culpa reclamantei este obligatorie pentru derularea FEADR în condițiile impuse de Comunitate. Arată că, din dispozițiile art. 33 pct. 8 "Prevederi specifice FEADR" din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 privind finanțarea politicii agricole, rezultă că APDRP (în prezent, AFIR) este singura instituție obligată să procedeze la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale asumate, fiind singura în măsură să invoce existența unei pagube în bugetul național al României. În ceea ce privește motivele de nelegalitate a actelor administrative atacate, susține recurenta că motivarea primei instanțe, conform căreia procesul-verbal de constatare a neregulilor nu conține identificarea neregulilor este nefondată, în cuprinsul actului menționându-se, în mod expres, tipurile de cheltuieli neeligibile incluse în solicitarea de tranșă de plată și faptul că, la momentul emiterii Certificatului de plată CR8/703 din 13 iulie 2012, nu a fost aplicată reducerea prevăzută de art. 30 din Regulamentul nr. 65/2011.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-reclamantă A. SRL a invocat nulitatea recursului, acesta nefiind redactat de consilierul juridic al recurentei. A mai invocat nulitatea recursului și sub aspectul nerespectării dispozițiilor art. 488 C. proc. civ., apreciind că recursul nu cuprinde nicio critică concretă adusă hotărârii pronunțate de instanța de fond, raportat la motivarea respectivei sentinței, ceea ce face imposibilă încadrarea aspectelor prezentate de recurentă într-unul dintre cazurile enumerate la art. 488 C. proc. civ. În subsidiar, pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat. A susținut intimata-reclamantă că recurenta-pârâtă a stabilit în mod eronat natura juridică a contractului C 1430071084200006 din 27 aprilie 2011, calificându-l drept un contract de finanțare, cât timp acesta reprezintă, în opinia sa, un contract de prestări servicii, motivat de faptul că, prin respectivul contract, A. nu a beneficiat de fonduri nerambursabile sau de finanțare din partea recurentei, ci s-a angajat contra cost să realizeze o serie de activități de consiliere și consultanță pentru întocmirea planurilor de afaceri și a dosarului de aplicație în vederea accesării măsurii 141 pentru un număr de 7320 de fermieri. A arătat intimata că face dovada naturii juridice a respectivului contract prin caietul de sarcini și procedura derulată de recurentă, conform O.U.G. nr. 34/2006, pentru achiziția acestor servicii, iar calificarea eronată de către recurentă a contractului, ca fiind unul de finanțare nerambursabilă, a determinat la aplicarea unui regim juridic eronat față de A. și la emiterea unor acte administrative vădit nelegale, întemeiate pe o legislație străină de natura pricinii. A mai susținut intimata că se face în mod greșit trimitere la prevederile art. 30 din Regulamentul CE nr. 65/2011, articolul menționat făcând referire la cererile de plată depuse de beneficiarii ajutoarelor acordate din fondurile europene, iar nu la orice alte contracte încheiate cu privire la fondurile europene. Tot în legătură cu aceste prevederi regulamentare a mai susținut intimata că trimiterile făcute la dispozițiile art. 25 și 29 din același act de drept european nu sunt aplicabile în cauză, ele fiind incidente în situația controalelor efectuate ulterior încheierii contractului, prin realizarea plății finale, ori în referire la controalele efectuate la fața locului, ceea ce nu s-a realizat în cazul de față. Cu toate acestea, a menționat intimata că, în situația în care s-ar admite, prin absurd, incidența în cauză a prevederilor art. 30 din Regulamentul CE nr. 65/2011, ar fi de observat că acest articol face referire la existența unei declarații false, făcute în mod deliberat de către beneficiar, ceea ce presupune stabilirea, de către autoritatea de control, a intenției beneficiarului de a obține în mod nejustificat o sumă mai mare decât cea care i s-ar fi cuvenit. Tot în aceeași presupunere, prin absurd, a aplicării prevederilor art. 30 din Regulament, a mai arătat intimata că teza finală a alin. (1) al acestui articol stabilește că "nicio reducere nu se aplică dacă beneficiarul poate demonstra că nu se afla în culpă pentru includerea sumei neeligibile." Făcând distincție între cheltuieli neeligibile și cheltuieli nelegale, a susținut intimata-reclamantă că toate cheltuielile pe care aceasta le-a făcut sunt conforme caietului de sarcini prezentat în procedura de achiziție publică. În privința dispozițiilor din O.U.G. nr. 66/2011, intimata-reclamantă a opinat că acestea nu sunt incidente în cauză, întrucât nu există nicio neregulă care să fi creat un prejudiciu în proiectul său, iar reducerea reglementată de art. 30 din Regulamentul CE nr. 65/2011 nu este o cheltuială rezultată din nereguli, ea neputând forma obiectul unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis în procedura prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011. Tot în referire la acest temei legal, a susținut intimata-reclamantă că nu are calitatea de "beneficiar" în accepțiunea conferită de acest text normativ, dată fiind natura juridică a contractului încheiat, aceea de contract de prestări servicii furnizate în schimbul unui preț. În legătură cu Nota de descoperire a unei nereguli și de fundamentare pentru desfășurarea unui control din 21 februarie 2013, deși recurenta a afirmat că sesizarea a vizat menținerea eligibilității cheltuielilor aferente cererii de plată din data de 13 iulie 2012, susține intimata că echipa de control și-a încălcat atribuțiile, neverificând eligibilitatea acestor cheltuieli și reținând un aspect suplimentar, cel al incidenței prevederilor art. 30 din Regulamentul nr. 65/2011. În ceea ce privește trimiterile recurentei la dispozițiile comunitare privind accesarea sprijinului financiar nerambursabil, intimata opinează că acestea sunt străine cauzei, în raport de natura juridică a contractului întocmit între părțile litigante, aceste opinii fiind aplicabile și în referire la avizarea de către recurentă a cererilor de plată și considerarea drept eligibile a cheltuielilor imputate prin procesul-verbal din 14 mai 2013. Referitor la condiția pagubei iminente, solicitată pentru a se dispune suspendarea actelor administrative contestate, a menționat intimata-reclamantă că a făcut dovada îndeplinirii acestei cerințe, iar în privința motivelor de casare care au fost formulate asupra soluției date pe capătul de cerere privind anularea acestor acte, opinia exprimată de A. prin întâmpinare a fost cea unui vădit caracter nefondat al respectivelor motive.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 ianuarie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 18 martie 2015, completul de filtru a constatat că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Suspendarea judecății recursului Prin încheierea din 24 iunie 2015, Înalta Curte a suspendat judecarea recursului declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva Sentinței civile nr. 1285 din 22 aprilie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, până la soluționarea de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene a întrebărilor preliminare ridicate în fața Curții de Apel Bacău, în Dosarele nr. x/32/2014 și nr. x/32/2011*, întrebări preliminare care constituie obiectul cauzelor nr. C-260/2014 și nr. C-261/2014. La data de 8 martie 2017 s-a dispus repunerea pe rol a cauzei, în urma pronunțării de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene a hotărârii din 26 mai 2016 în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Prima instanță, verificând motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate, și-a fundamentat raționamentul său pe calificarea contractului încheiat între părți, în legătură cu care a fost întocmit procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din 14 mai 2013, ca fiind unul de prestări servicii. Plecând de la această calificare, a reținut judecătorul fondului că nu sunt aplicabile prevederile art. 30 din Regulamentul CE nr. 65/2011, întrucât Societatea A. SRL nu a beneficiat de un ajutor, ci a încasat un preț al serviciilor pe care le-a furnizat. Necunoscând motivele pentru care contractul nr. 1430071084200006127 din 27 aprilie 2011 a fost asimilat unui contract de finanțare, iar neregula constatată în procesul-verbal din 14 mai 2013 nu a fost indicată în concret, a conchis judecătorul cauzei că nu se poate verifica, în aceste condiții, dacă autoritatea emitentă a făcut o analiză corespunzătoare a documentației ce a însoțit certificatul de plată din 13 iulie 2012, fapt ce a determinat pronunțarea soluției de anulare a actelor administrative atacate, precum și cea de suspendare a executării lor până la soluționarea definitivă a cauzei. În dezacord cu judecătorul fondului, reține instanța de control judiciar că, distinct de calificarea contractului nr. 1430071084200006127 din 27 aprilie 2011 ca fiind de prestări servicii, în raport de denumirea sa și de obiectul agreat în schimbul prețului oferit, respectivul contract are o natură juridică complexă, ce determină luarea în considerare a tuturor elementelor susceptibile de a răspunde acestei calificări, pentru a analiza incidența textelor de lege care au fost indicate în actul de control contestat în cauză. Contractul de prestări servicii nr. 1430071084200006127 din 27 aprilie 2011 a fost încheiat între asocierea de autorități contractante MADR și APDRP, pe de o parte, iar pe de altă parte, asocierea condusă de societatea A. SRL, în temeiul O.U.G. nr. 34/2006 și al O.U.G. nr. 74/2009, în urma unei proceduri de achiziție publică, ce a impus conformarea ofertei propuse de prestator cu cerințele caietului de sarcini elaborat de achizitor. Verificând aceste cerințe, observă Înalta Curte că procedura de licitație publică la care a participat recurenta-reclamantă a fost organizată pentru proiectul "Consultanță acordată fermierilor care dețin ferme agricole de semisubzistență în vederea întocmirii planurilor de afaceri și a dosarului de aplicație pentru accesarea măsurii 141 - "Sprijinirea fermelor agricole de semisubzistență" Regiunea Nord Vest, Județele: Bihor, Bistrița-Năsăud, Cluj, Maramureș, Satu-Mare și Sălaj", proiect ce se încadrează în măsura 143 "Furnizarea de servicii de consiliere și consultanță pentru agricultori", din cadrul Axei 1 a PNDR 2007 - 2013. Potrivit articolului 9.2 din cuprinsul caietului de sarcini, intitulat "cerințe speciale", "toate materialele elaborate în cadrul proiectului (ex. pliante, bannere, etc.) trebuie să conțină sigla Guvernului României, sigla UE și sigla PNDR, precum și textul "Proiect cofinanțat din FEADR prin PNDR 2007 - 2013". (Pentru mai multe detalii se vor utiliza informațiile cuprinse în capitolul 13 "acțiuni de informare și publicitate" din PNDR 2007 - 2013 versiunea consolidată." Scopul măsurii 143 din cadrul axei I din cadrul PNDR a fost acela de a sprijini agricultorii să utilizeze serviciile de consiliere și consultanță în vederea restructurării și îmbunătățirii performanțelor generale ale activității acestora, ei fiind beneficiarii finali ai serviciilor selectate în procedura de achiziție publică spre a le fi prestate, iar beneficiarii direcți ai proiectului urmând a fi furnizorii acțiunilor de formare profesională, informare și difuzare a cunoștințelor, ce îndeplineau criteriile de eligibilitate și selecție. În consecință, se reține că recurenta-pârâtă AFIR a susținut în mod corect, că, în referire la contractul nr. 1430071084200006127 din 27 aprilie 2011, prevalează natura de contract de finanțare, având în vedere sursa financiară de realizare a acestora (sume reprezentând finanțarea nerambursabilă din partea UE), precum și modalitatea de control și gestionare (O.U.G. nr. 74/2009 privind gestionarea fondurilor comunitare nerambursabile provenite din fondul european de garantare agricolă, Fondul European agricol de dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și a fondurilor alocate de la bugetul de stat privind gestionarea fondurilor nerambursabile alocate de la Comunitatea Europeană a fondurilor de la bugetul de stat aferente programului de colectare și gestionare a datelor necesare desfășurării politicii comune în domeniul pescuitului și a programului de control, inspecție și supraveghere în domeniul pescuitului și O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora). Prin urmare, întrucât acordarea sumelor pentru derularea contractului provin din fonduri/finanțare nerambursabilă din partea UE, este evident că în cauză contractul menționat are natura juridică a unui contract de finanțare, cu toate consecințele/efectele care decurg din această calificare, inclusiv deținerea calității de beneficiar în accepțiunea O.U.G. nr. 66/2011. De altfel, contractul de prestări servicii nr. 1430071084200006127 din 27 aprilie 2011 a fost înregistrat în sistemul AFIR ca fiind contract de servicii încheiat și derulat conf. O.U.G. nr. 34/2006, în care plățile provin din Fondul European pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală (FEADR) reglementat de Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR) 2007 - 2013 aprobat prin Decizia Comisiei CE nr. 3831/2008, fiind astfel gestionate și monitorizate potrivit O.U.G. nr. 74/2009, O.U.G. nr. 66/2011 și Regulamentelor UE incidente. Temeiul de casare indicat de recurenta-pârâtă AFIR îl reprezintă dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. Civ., potrivit cărora "hotărârea (recurată) a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", reținându-se, în examinarea căii de atac declarate în cauză, că este incident acest motiv de casare, dată fiind greșita interpretare și aplicare a prevederilor de drept material care au fundamentat soluția de calificare a contractului nr. 1430071084200006127 din 27 aprilie 2011 drept unul de prestări servicii, fiind ignorate celelalte dispoziții aplicabile, care, în analiza caracterului complex al naturii juridice a acestui contract, impuneau calificarea sa, în mod primordial, ca fiind un contract cu finanțare din fonduri europene nerambursabile, supus verificărilor în condițiile O.U.G. nr. 66/2011. În raport de această calificare a contractului de prestări servicii ce a format obiectul controlului finalizat cu emiterea actelor administrative contestate în cauză, ca fiind unul cu finanțare europeană nerambursabilă, reține instanța de control judiciar că se impune soluția de admitere a recursului declarat de recurenta-pârâtă AFIR și de casare a sentinței atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Justificarea acestei soluții rezidă în împrejurarea că, prima instanță, întemeindu-și întregul său raționament pe calificarea contractului ca fiind unul de prestări servicii, a lăsat neanalizate celelalte motive ale contestației deduse judecății, fapt ce determină, în vederea respectării principiului dublului grad de jurisdicție, casarea sentinței pronunțate în aceste condiții și rejudecarea pricinii la instanța de fond, cu aplicarea prevederilor art. 501 alin. (1), (3) și (4) C. proc. civ., referitoare la problemele de drept dezlegate și la limitele casării. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele anterior expuse, în conformitate cu dispozițiile art. 496 și ale art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta AFIR împotriva Sentinței civile nr. 1285 din 22 aprilie 2014 a Curții de Apel București, pe care o va casa în tot și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.