ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2576/2015

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (APDRP) a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 22 martie 2013, emis sub nr. 14116 din 14 mai 2013, privind proiectul FEADR contract C1430071084200001 din 27 aprilie 2011.

Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 3796 din 29 noiembrie 2013 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și, pe cale de consecință, a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 14116 din 14 mai 2013, emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței civile nr. 3796 din 29 noiembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit. În motivarea recursului se arată că atât în doctrină cât și în jurisprudență, pentru a pronunța o hotărâre de suspendare a actelor administrative, instanța trebuie să pipăie fondul cauzei. În literatura de specialitate se precizează că pentru a se dovedi existența unui caz bine justificat reclamantul trebuie să înfățișeze instanței împrejurări legate de starea de fapt, de diligentele depuse, de atitudinea autorității, de posibile efecte asupra autorității publice sau asupra altor persoane. Suspendarea unui act administrativ se impune atunci când prezumția de legalitate care îl caracterizează "pălește" sau nu poate fi nici măcar percepută, când actul nu se bucură de credibilitate și forță datorată unei nelegalități evidente De altfel, această optică s-a concretizat prin inserarea în cuprinsul Legii nr. 554/2004 a definiției „cazurilor bine justificate", „împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Raportat la această condiție de admisibilitate, recurenta precizează că intimata-reclamantă, în cuprinsul cererii de suspendare, nu a indicat nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat. În ceea ce privește reținerile instanței de fond, se învederează faptul că în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (2) (privind controalele tehnice și financiare) din Anexa I - Prevederi Generale - la Contractul de finanțare „beneficiarul trebuie să consimtă la inspecții pe bază de documente sau la fața locului efectuate de Autoritatea Contractantă, Comisia Europeană și .. asupra modului de utilizare a finanțării nerambursabile pe durata de valabilitate a contractului. Pe parcursul derulării contractului de finanțare, modul de implementare al proiectului face obiectul unor controale efectuate de Direcția Control și Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P., Autoritatea de Audit a Curții de Conturi a României, alte instituții naționale abilitate (D.L.A.F. - Departamentul de Luptă Antifraudă D.N.A. - Direcția Națională Anticorupție), precum și comisii din partea Uniunii Europene (OLAF - Oficiul European de Luptă Antifraudă). Eligibilitatea cheltuielilor este supusă verificărilor pe tot parcursul duratei de valabilitate a contractului de finanțare. Așadar, pe lângă verificările efectuate pe fluxul de implementare al unui proiect de către serviciile de specialitate din cadrul Agenției (Oficii Județene, Centre Regionale), există și alte niveluri de control respectiv Direcția Control și Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. (prin procedura obligatorie de eșantion ori de sesizare), auditori interni ai A.P.D.R.P., Autoritatea de Audit a Curții de Conturi a României (în calitatea sa de Organism de Certificare și acționând pentru protejarea intereselor financiare ale Comunității Europene), alte instituții naționale abilitate cu puteri de control (Departamentul pentru Lupta Antifraudă din cadrul Guvernului României, Departamentul Național Anticorupție), precum și comisii din partea Uniunii Europene (ex. Oficiul European de Lupta Antifraudă - OLAF, auditori din cadrul DG-Agri/Curtea de Conturi Europeană). Scopul acestor instituții îl reprezintă atât verificarea conformității și eligibilității proiectelor și al beneficiarilor, evaluării și selecției proiectelor, respectarea modului de atribuire a contractelor de achiziții și realitatea plăților, cât și verificarea modului de lucru al serviciilor de specialitate, ocazie cu care în situația în care se constată abateri de la prevederile contractului de finanțare, legislația națională și comunitară și de la condițiile de acordare a finanțării în cadrul PNDR, se procedează la stabilirea debitului și recuperarea acestuia în conformitate cu legislația națională în vigoare. În cadrul acestor controale ulterioare, se procedează la verificări aprofundate, la analizarea în detaliu a documentelor pentru a se verifica corectitudinea cu care au acționat beneficiarii finanțării FEADR. Structurile regionale efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, astfel că în situația în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituții externe cu atribuții de control beneficiarul nu este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acțiunile întreprinse, astfel că reținerile instanței de fond sunt netemeinice și nelegale. Atribuțiile și activitățile desfășurate de Direcția Control și Antifraudă din cadrul A.P.D.R.P. sunt clar definite, iar nedepistarea neregulilor la momentul săvârșirii acestora de către beneficiar în diferitele etape procedurale de selecție sau de implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarului față de A.P.D.R.P., cu atât mai mult cu cât din aspectele constatate rezultă cu claritate intenția beneficiarului de inducere în eroare a instituției, A.P.D.R.P. nedepășindu-și atribuțiile de control cu care este învestită. Deci,aspectele învederate rezultă că A.P.D.R.P. este obligată să sancționeze neregulile sesizate în derularea și implementarea proiectului asumat atât de beneficiari, cât și de contractori întrucât deficiențele investițiilor finanțate afectează credibilitatea PNDR și a României privitor la capacitatea de administrare a fondurilor europene. Situația de fapt reținută în procesul-verbal de constatare, reprezintă o dovadă clară a unor nereguli comise în mod culpabil care a afectat întregul contract de finanțare. Astfel, cheltuielile declarate neeligibile în cadrul cererii de plată nr. 1, în sumă totală de 219.915,62 RON, este compusă din: 213,959,25 RON - cheltuială cu personalul neeligibilă conform caietului de sarcini; 60,99 RON - cheltuială care nu este aferentă perioadei activităților realizate, 5.681,10 RON - cheltuială leasing financiar auto; 5.687,70 RON - cheltuieli leasing financiar auto considerat neeligibil conform caietului de sarcini "nu sunt eligibile cheltuielile cu achiziția mijloacelor fixe"; 214,28 RON - cheltuieli experți non cheie și consultanți - Raport de asigurare necompletat cu documente justificative. Raportat la diversitatea acestor tipuri de cheltuieli neeligibile, trebuie precizat, fără a antama discuții legate de fondul cauzei, faptul că beneficiarul nu poate invoca lipsa de culpă pentru includerea acestor cheltuieli în cererea de plată, întrucât în mod evident și indiscutabil este vorba de cheltuieli cu caracter neeligibil în sensul procedurilor APDRP în vigoare la data respectivă. Sunt neîntemeiate reținerile instanței de fond întrucât, chiar dacă din punct de vedere economic orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu pagubă, din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, aspect care nu a fost demonstrat de către intimata reclamantă sau de către instanța de fond, mai ales că simpla menționare a existenței unei creanțe constatate nu duce de facto la constatarea că există o pagubă iminentă, aspect care nu a fost avut în vedere de instanța de fond. De asemenea, din actele depuse la dosarul cauzei nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ, astfel că "efectele ireversibile" nu sunt demonstrate cu înscrisuri din care să rezulte prejudiciul material viitor și previzibil. Pe de altă parte, nu este relevantă întrunirea cerinței pagubei iminente, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral întrunirea cumulativă a doua condiții: existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Recuperarea prejudiciului produs din culpa reclamantei este obligatorie pentru derularea FEADR în condițiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta și ratificate de Guvernul României, precum și pentru o judicioasă și legală gestionare a fondurilor alocate de Comunitate, mai ales că primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar și furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu strictețe a condițiilor de realizare a obiectivului subvenționat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenției de plată a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor. Având în vedere faptul că beneficiarii culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale asumate, prin neregulile săvârșite, ajung să prejudicieze bugetul României, rezultă că A.P.D.R.P. este de fapt singura în măsură să invoce existența unei pagube în bugetul național al României.

Procedura de filtru În urma procedurii de filtrare, prevăzută de art. 493 C. proc. civ., recursul a fost admis, în principiu, în ședința din camera de consiliu din data de 21 aprilie 2015.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”. Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului administrativ atacat. Astfel, există o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ ce face obiectul litigiului, acesta fiind emis fără a fi respectate dispozițiile pct. 5 și 6 din anexa 4 la normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011, aprobate prin H.G. nr. 875/2011. Potrivit acestui text, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare trebuie să conțină prezentarea verificărilor efectuate - „pentru fiecare dintre obiectivele care au fost urmărite în cadrul verificării, respectiv pentru fiecare constatare a emitentului raportului de control/audit/documentului de sesizare, echipa de control detaliază verificările efectuate și care trebuie să fie relevante pentru a susține concluzia dacă suspiciunea de neregulă se confirmă sau nu, iar în cazul în care se confirmă, pentru a oferi asigurări suficiente că valoarea constatată a fi fost cheltuită necuvenit este cea corectă. Se vor prezenta atât natura verificărilor (realitatea/legalitatea/conformitatea cheltuielilor cu reglementările naționale și comunitare), cât și amploarea verificărilor (se va menționa întinderea verificărilor, respectiv dacă cheltuielile efectuate au fost verificate în totalitate sau parțial, specificându-se procentual cuantumul verificărilor.). Or, din analiza procesului-verbal ce face obiectul litigiului rezultă că nu sunt menționate constatările emitentului, detalierea verificărilor efectuate, și nici natura și amploarea acestora. Ca urmare, nu se poate aprecia dacă verificările efectuate sunt relevante pentru confirmarea suspiciunii de neregulă. Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, învestit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Măsura suspendării actului administrativ ce face obiectul litigiului este justificată și de necesitatea prevenirii unei pagube iminente. Aceasta întrucât, așa cum rezultă din actele contabile depuse, reclamanta se confruntă cu un deficit de lichidități. Ca urmare, plata sumei stabilite prin procesul-verbal (aproximativ 50.000 euro), ar agrava situația financiară a reclamantei, existând pericolul imposibilității continuării activității sale. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t), că sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.