ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 560/2016

Acțiunea judiciară; Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâtul B. - C. solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună: - anularea Deciziei de respingere a cererii de finanțare nr. 274178 din 08 iulie 2013 privind proiectul depus de reclamantă, cu titlul "Modernizare si achiziții mașini, utilaje și echipamente la SC A. SRL Borsa - Maramureș”; - anularea Deciziei de respingere a contestației administrative nr. 275014 din 06 august 2013; - constatarea faptului că proiectul depus de reclamantă este elaborat în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului privind D, respectiv E. 4 - Creșterea eficienței energetice și a securității furnizării, în contextul combaterii schimbărilor climatice; Domeniul major de intervenție 1 (DMI 1) - Energie eficientă și durabilă (îmbunătățirea eficienței energetice și dezvoltarea durabilă a sistemului energetic din punct de vedere al mediului); Operațiunea A - Sprijinirea investițiilor în instalații și echipamente pentru întreprinderi din industrie, care să conducă la economii de energie, în scopul îmbunătățirii eficienței energetice; - obligarea pârâtului la admiterea proiectului la finanțare.

Soluția instanței de fond; Curtea de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1302 din 24 aprilie 2014, a respins acțiunea reclamantei, ca nefondată.

Calea de atac exercitată; Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia și trimiterea cauzei spre judecare aceleiași instanțe, în temeiul art. 497 C. proc. civ. Recurenta a prezentat situația de fapt, cadrul normativ aplicabil, precum și istoricul litigiului. 3.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a susținut că hotărârea atacată nu este corespunzător motivată, întrucât prima instanță nu a realizat o analiză efectivă a cauzei supuse judecății, nu a individualizat actele normative care conferă evaluatorilor externi responsabilitatea legală în evaluarea proiectului, nu a dispus efectuarea unei expertize de specialitate având ca obiectiv evaluarea tehnică și financiară a proiectului pentru stabilirea punctajului conform grilei din Ghidul solicitantului, după cum impun prevederile art. 330 C. proc. civ. 3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat în drept pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a arătat faptul că sentința contestată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, partea a susținut că prima instanță nu a avut în vedere la pronunțarea soluției următoarele aspecte: - din probatoriul administrat în cauză nu rezultă modul în care au fost desemnați evaluatorii externi, care sunt competențele acestora în evaluarea tehnică și financiară a proiectelor; - la analizarea contestației administrative au participat aceeași evaluatori externi care au evaluat proiectul; - Comitetul de selecție organizat de F. are responsabilitatea aprobării proiectelor cofinanțate din fondurile D., iar acesta a respins proiectul pe considerentul că nu a îndeplinit punctajul minim necesar în conformitate cu grila de evaluare, fără a cere informații suplimentare de la solicitant; - Ordinul B. nr. 273/2008 referitor la delegarea de atribuții de la G. la F. nu a fost publicat în M. Of. - autoritatea pârâtă nu a motivat ambele acte administrative, întrucât nu a indicat punctajul acordat fiecărui criteriu de evaluare; - nu era posibil ca ambii evaluatorii externi să acorde același punctaj, existând indicii puternice de nerespectare a principiului “4 ochi”, aplicabil în procedura de evaluare a proiectelor;

Apărările formulate în cauză; Intimatul C. a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la filele 123-133 dosar.

Procedura derulată în recurs; Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 06 mai 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Prin încheierea de ședință din data de 14 octombrie 2015, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată a fondului recursului, în ședință publică, pentru data de 12 februarie 2016.

Soluția instanței de recurs; Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, cu luarea în considerare a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin cererea dedusă judecății, recurenta-reclamantă a solicitat instanței specializate verificarea legalității: - Deciziei de respingere a cererii de finanțare nr. 274178 din 08 iulie 2013 privind proiectul "Modernizare și achiziții mașini, utilaje și echipamente la SC A. SRL Borșa - Maramureș”; - Deciziei de respingere a contestației administrative nr. 275014 din 06 august 2013; Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii, ca neîntemeiată, este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual la motivele prezentate în calea de atac, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (“când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei”). Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii “se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.” Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. 6.2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (“când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”) Recurenta a formulat cerere de finanțare pentru D., AP4, DMI 1. Operațiunea A, adresată B. - B. - F., pentru proiectul „Modernizare și achiziții mașini, utilaje și echipamente la SC A. SRL Borșa - Maramureș” având o valoare de 15.324.903,08 lei, inclusiv T.V.A., din care valoarea asistenței financiare nerambursabile solicitate era de 8.167.864,68 lei. Prin Scrisoarea din 07 ianuarie 2013, B. - F. a informat recurenta că cererea “îndeplinește criteriile de conformitate administrativă și de eligibilitate (…) și va trece la următoarea etapă a procesului de evaluare”, cu precizarea, însă, că “proiectul nu a fost selectat încă și prezenta nu reprezintă certificarea faptului că acesta va fi selectat”. Prin Decizia nr. 274178 din 08 iulie 2013, B. - F. a respins cererea de finanțare depusă de recurentă. Prin Decizia nr. 275014 din 06 august 2013, aceeași autoritate publică a respins contestația administrativă formulată de recurentă împotriva actului prin care s-a materializat refuzul de finanțare a cererii sale. 6.2.1. Înalta Curte apreciază că este nefondată critica de nelegalitate referitoare la nemotivarea celor două acte administrative deduse judecății. Într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. În cauza de față, Înalta Curte apreciază că cele două acte administrative aflate în discuție sunt corespunzător motivate, prin precizarea temeiurilor de fapt și de drept care au condus la respingerea cererii de finanțare depusă de recurentă. În concret, emitentul actelor a menționat următoarele aspecte, ce rezultă din Raportul de evaluare comun, întocmit de evaluatori externi: - Proiectul a obținut 31 de puncte, dar „nu este un proiect de eficiență energetică”; se propune o investiție pentru extinderea unei activități de tipul I., cu amenajările corespunzătoare și achiziția de echipamente adecvate; Proiectul se referă la o investiție pentru extinderea unei activități, cu echipare și amenajare, pentru o fabrică de băuturi răcoritoare; nu apar preocupări pentru creșterea eficienței energetice; economia de energia calculată prin compararea a două soluții de 1.450 kWh/an este nesemnificativă; Proiectul nu își propune creșterea eficienței energetice în cadrul unui proces existent, ci o investiție pentru extinderea a activității; determinarea indicatorilor de performanță financiară nu corespunde principiilor metodologice recomandate”. De asemenea, în decizia de soluționare a contestației administrative s-a menționat în mod expres faptul că analiza probatoriului administrat nu poate conduce la concluzia acordării greșite a punctajului aferent proiectului de către evaluatorii externi. 6.2.2. Înalta Curte reține că nu pot fi primite nici criticile de nelegalitate referitoare la fondul cauzei. Cu titlu preliminar, se impune prezentarea cadrului normativ aplicabil în speța de față: Prin H.G. nr. 718/2008, a fost aprobată Schema de ajutor de stat orizontal pentru dezvoltarea regională durabilă și reducerea emisiilor, ce are ca beneficiari și operatorii economici care realizează investiții inițiale și activează în sectorul producerii energiei electrice. Art. 10 din actul normativ menționat definește, la lit. c), investiția inițială ca fiind o “investiție în active corporale și necorporale legată de crearea unei noi unități, extinderea unei unități existente, diversificarea producției unei unități prin realizarea de produse noi, suplimentarea, schimbarea fundamentală a procesului global de producție a unei unități existente. De asemenea, art. 15 din același hotărâre arată că: „(1) În cadrul schemei pot fi finanțate exclusiv proiectele care prevăd realizarea de investiții inițiale. Nu se acceptă proiecte care reprezintă, în fapt, simple investiții de înlocuire sau reabilitare a unor instalații, echipamente și utilaje existente. (2) Condițiile de eligibilitate a proiectelor sunt următoarele: 1. Prin implementarea proiectului trebuie realizate unul dintre următoarele obiective: a) se va realiza o economie de energie minimă specificată în cererea de propuneri de proiecte, în conformitate cu bilanțul energetic întocmit conform Legii nr. 199/2000, republicată; (…). 3. Proiectul trebuie să vizeze unul dintre următoarele obiective: a) îmbunătățirea eficienței energetice la operatorii industriali, realizată prin investiții în instalații și echipamente, care să conducă la economii de energie bazate pe un bilanț energetic (cu efect asupra consumului de energie), sau prin investiții în cogenerare, acolo unde această soluție se impune;” Relevante sunt și dispozițiile art. 36 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 718/2008 prin care se detaliază procedura de implementare și derulare a schemei de ajutor, printre etapele reglementate numărându-se și cele privind: - primirea și înregistrarea cererii de finanțare; - verificarea conformității administrative și a eligibilității proiectelor și beneficiarilor; numai proiectele care trec de această etapă vor putea face obiectul etapei următoare; transmiterea către beneficiar a acordului de principiu că sunt îndeplinite condițiile de eligibilitate ale schemei, potrivit art. 31 alin. (1); - evaluarea tehnică și financiară a proiectelor; - selecția proiectelor; - întocmirea și semnarea contractului de finanțare; - derularea proiectelor și rambursarea cheltuielilor; La alin. (3) al aceluiași articol se precizează: „Conținutul cererii și al documentelor însoțitoare, descrierea detaliată a etapelor prevăzute în alin. (2), criteriile de selecție, precum și celelalte condiții necesare pentru implementarea schemei sunt stabilite în cererea de propuneri de proiecte și Ghidul solicitantului corespunzătoare fiecărei operațiuni în conformitate cu art. 4 alin. (2). Cererea de propuneri de proiecte și Ghidul solicitantului corespunzătoare fiecărei operațiuni vor fi publicate pe pagina de web a B. Art. 2 lit. o) din O.G. nr. 22/2008, privind eficiența energetică și promovarea utilizării la consumatorii finali a surselor regenerabile de energie, definește noțiunea de “îmbunătățire a eficienței energetice”, în sensul că reprezintă creșterea eficienței energetice la consumatorii finali ca rezultat al schimbărilor tehnologice, comportamentale și/sau economice. În Ghidul solicitantului, aprobat prin Ordinul B. nr. 675/2011, se arată că „sunt eligibile exclusiv acele proiecte care vizează o investiție inițială”, activitățile eligibile vizând investiții în „instalații/echipamente specifice pentru întreprinderi din industrie, în scopul obținerii unei economii de energie, pe baza bilanțului energetic (de exemplu, compresoare de aer, pompe, instalații/echipamente/sisteme de ventilație, sisteme de încălzire/răcire, boilere, arzătoare, schimbătoare de căldură, convertoare de frecvență, sisteme integrate de management al consumului de energie și altele), unități de cogenerare de înaltă eficiență ale întreprinderilor din industrie (modernizarea centralelor de cogenerare sau construirea unora noi), construcții aferente procesului industrial care face obiectul proiectului de eficiență energetică (dar numai cele aferente echipamentelor modernizate)” (cap. III. Proiecte eligibile). Potrivit Ghidul solicitantului, procesul de evaluare și selecție a proiectului parcurge trei etape: 1) verificarea conformității administrative; 2) verificarea eligibilității solicitantului și a proiectului; 3) evaluarea tehnică și financiară și selecția proiectelor. Rezultatele parcurgerii fiecărei etape se comunică solicitantului, în urma adoptării deciziei de admitere sau de respingere, după caz, a cererii de finanțare. - Una dintre criticile formulate de recurentă se referă la faptul că, prin Notificarea din 07 ianuarie 2013, F. i-a comunicat “decizia de admitere a cererii de finanțare”, iar ulterior, la data de 08 iulie 2013, decizia de respingere a cererii de finanțare. Recurenta opinează în sensul că a fost depunctată în ultima etapă, după ce în primele două a primit punctaj maxim. Instanța de control judiciar apreciază ca fiind nefondată critica recurentei, întrucât în primele două etape nu se acordă niciun punctaj, ci se verifică doar îndeplinirea condițiilor administrative ale dosarului J. și de eligibilitate a solicitantului și a proiectului, conform Anexei 4 la Ghid, fiecare criteriu din anexă fiind evaluabil cu Da sau Nu. Verificarea criteriilor de conformitate administrativă și de eligibilitate, potrivit anexei anterior nominalizate, sunt condiții inițiale obligatorii pentru admiterea proiectului în următoarea etapă a procesului de evaluare (tehnică și financiară), dar nu și suficiente pentru admiterea proiectului la finanțare. Ca atare, este judicioasă aprecierea primei instanțe potrivit căreia, prin notificarea analizată, recurenta nu a dobândit nu “drept opozabil absolut față de minister privind conformitatea proiectului cu AP 4, DMI 1 - Operațiunea A”. Doar în cea de a treia etapă, de evaluare tehnică și financiară, proiectului i se acordă un punctaj, potrivit Anexei 5 la Ghid. În această ultimă etapă, are loc analiza studiului de fezabilitate, precum și a bilanțului. Ambii evaluatori externi au acordat același punctaj, respectiv 31 de puncte, care nu a fost modificat nici de către Comisia de soluționare a contestației administrative. Evaluatorii au analizat gradul în care proiectul contribuie la obiectivele AP 4, DMI 1 (creșterea eficienței energetice și obținerea unei economii de energie, conform precizărilor din Ghid) și au constatat că bilanțul energetic nu a fost întocmit conform cerințelor din Ghidul solicitantului (cap. VIII.2 - evaluarea tehnică și financiară a proiectului, cpt. 1 - relevanța proiectului), respectiv că nu a fost întocmit în conformitate cu Ghidul de elaborare și analiză a bilanțurilor energetice, aprobat prin Decizia președintelui K. nr. 56/2003. De asemenea, s-a reținut că nu sunt îndeplinite mai multe subcriterii, proiectul primind la acestea punctaj zero. - Instanța de control judiciar apreciază că este nefondată critica referitoare la faptul că autoritatea intimată nu avea dreptul de a recurge, în scopul evaluării proiectelor, la evaluatori externi. Prin Ghidul solicitantului se indică în mod expres faptul că „evaluarea tehnică și financiară a proiectelor se va realiza de către evaluatori externi” și că „punctajul minim necesar finanțării, obținut în urma evaluării tehnice și financiare, este de 50 puncte” (fila 113 dosar fond). - În legătură cu soluțiile luate de Comitetul de selecție, între acestea se află și cea de a „respinge finanțarea proiectului dacă proiectul nu îndeplinește punctajul minim necesar în conformitate cu grila de evaluare sau din alte motive legate de conținutul proiectului sau dacă pentru respectiva cerere de propuneri de proiecte au fost epuizate fondurile alocate”. (fila 114 dosar). - O altă nemulțumire a recurentei privește faptul că nu i-au fost solicitate clarificări suplimentare pentru lămurirea anumitor aspecte tehnice și economice referitoare la proiect ori legate de documentele prezentate în cadrul procedurii. Alegațiile părții nu se susțin, în condițiile în care nici Comitetul de selecție și nici evaluatorii nu au o obligație în acest sens; mai mult decât atât, s-a apreciat că “nu s-au solicitat clarificări, deoarece proiectul era evident în afara domeniului analizat.” - O altă critică formulată de recurentă se referă la faptul că Ordinul B. nr. 273/2008 referitor la delegarea de atribuții de la G. la F. nu a fost publicat în M. Of. Înalta Curte nu poate reține nici această critică. Conform art. 17 pct. 2 din H.G. nr. 457/2008: “Autoritatea de Management are următoarele atribuții principale (…) răspunde pentru utilizarea eficientă, efectivă și transparentă a fondurilor din care se finanțează programul operațional gestionat, precum și pentru îndeplinirea atribuțiilor delegate organismelor intermediare.” Potrivit art. 31 din același act normativ: “Organismele intermediare au atribuții delegate de la autoritatea de management pentru implementarea programului operațional aflat în gestiune”; la alin. (3) se arată că: “delegarea de atribuții către un organism intermediar (…) se realizează pe bază de acord.” Ordinul B. nr. 273/2008 are ca obiect delegarea de atribuții de la G. la F. Ca atare, fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual (vizează un număr determinat de subiecți de drept) nu trebuie supus cerinței de publicare. - Recurenta contestă și componența Comisiei de soluționare a contestațiilor. Instanța de control judiciar apreciază că nici această critică nu poate fi primită, deoarece analizarea contestației administrative s-a realizat de alți evaluatori, stabiliți prin Decizia nr. 274521 din 22 iulie 2013, respectiv: 3 reprezentanți F. și 2 membrii L. După cum s-a mai precizat anterior, evaluatorii au constatat faptul că proiectul aflat în discuție nu se încadrează în Ghidul solicitantului pentru Operațiunea A - Sprijinirea investițiilor în instalații și echipamente pentru întreprinderi din industrie, care să conducă la economii de energie, în scopul îmbunătățirii eficienței economice, Domeniul major de intervenție 1 (DMI 1) - Energie eficientă și durabilă (îmbunătățirea eficienței energetice și dezvoltarea durabilă a sistemului energetic din punct de vedere al mediului), Axa prioritară (AP 4) - Creșterea eficienței energetice și securității furnizării, în contextul combaterii schimbărilor climatice, din cadrul D. “Creșterea Competitivității Economice”, fiind un proiect de investiție fără referire la măsuri de creștere a eficienței energetice. În mod corect s-a reținut că, în condițiile în care proiectul analizat nu există în conformitate cu AP 4, DMI 1 - Operațiunea A, nu puteau fi puse în discuție măsurile pentru creșterea eficienței energetice. Cu alte cuvinte, proiectul "Modernizare si achiziții mașini, utilaje si echipamente la SC A. SRL Borșa - Maramureș” se referă la o investiție pentru extinderea unei activități, cu echipare și amenajare, pentru o fabrică de băuturi răcoritoare, fără a fi prezentate aspecte referitoare la creșterea eficienței energetice. Economia de energie calculată prin compararea a două soluții de 1450 KWH/an nu este semnificativă; Ca atare, proiectul analizat nu își propune creșterea eficienței energetice în cadrul unui proces existent, ci o investiție pentru extinderea activității. - Nici ultima critică referitoare la lipsa rolului activ al primei instanțe generată de faptul că nu a dispus din oficiu efectuarea unei expertize de specialitate nu este fondată. Potrivit art. 254 alin. (6) C. proc. civ., “părțile nu pot invoca în căile de atac omisiunea instanței de a ordona din oficiu probe pe care ele nu le-au propus și administrat în condițiile legii.” Or, în speța de față, recurenta nu au formulat o asemenea solicitare, deși a fost asistată de apărător. În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că nu există elemente de o consistență rezonabilă care să susțină teza recurentei referitoare la exercitarea abuzivă de către autoritatea intimată a prerogativelor sale legale, fiind corectă soluția judecătorului fondului de confirmare a legalității actelor administrative contestate în cauză.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs; Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.