ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1942/2016

Circumstanțele cauzei Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B., C., D., E., F., G. prin mandatar D., H., I. prin Mandatar D., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiții Străine, Parteneriat Public Privat și Promovarea Exporturilor, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA și Municipiul Târgu Jiu prin Primar, au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună: - anularea în parte a actului administrativ normativ Hotărârea nr. 689 emisă de pârâtul Guvernul României la data de 19 august 2014, publicată în M. Of. nr. 624 din 26 august 2014 în ceea ce privește planul de amplasament și respectiv amplasamentul „variantei de ocolire Târgu Jiu” partea dinspre est începând de la pârâul Amaradia - DN 67 - km 86+970 până la intersecția cu DC 01 Preajba și obligarea pârâtelor: a) în principal la stabilirea unui alt amplasament pentru această parte de est a ”variantei de ocolire Târgu Jiu”; b) în subsidiar mutarea actualului amplasament cu circa 50 ml înspre est, pe terenul proprietatea municipiului Târgu Jiu, teren extravilan aflat între două cartiere de locuințe (SNLO 1 și SNLO 2). De asemenea, a solicitat să se dispună: - suspendarea actului administrativ în ceea ce privește planul de amplasament și amplasamentul variantei ocolitoare până la soluționarea acțiunii în anulare; - obligarea pârâților la cheltuieli de judecată. Prin întâmpinarea depusă de către pârâtul Municipiul Târgu Jiu prin reprezentant legal au fost invocate excepția lipsei calității procesuale pasive a municipiului și excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată. Prin întâmpinarea formulată de către pârâtul Guvernul României a fost invocată excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ cu motivarea că sunt incidente dispozițiile art. 5 din Legea nr. 554/2004, actul contestat încadrându-se în categoria actelor nesupuse controlului instanței de contencios administrativ, excepția nulității cererii pentru lipsa timbrajului, precum și excepția necompetenței materiale a instanței de contencios administrativ.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 149 din data de 25 martie 2015, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate de pârâți. S-a respins cererea de suspendare a Hotărârii nr. 689, emisă de pârâtul Guvernul României, cerere formulată de reclamanții formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G. prin mandatar D., H., I. Prin mandatar D., J., K., L., M., N., O., P., SC T. SRL prin Q., R., S., împotriva pârâților Guvernul României, Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, Investiții Străine, Parteneriat Public Privat și Promovarea Exporturilor, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România SA și Municipiul Târgu Jiu prin Primar.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 149 din data de 25 martie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții: A., B., C., D., G. Prin Mandatar D., I. Prin Mandatar D., K., M., O., P., R., SC T. SRL Q., S., N., E., F., H., J. și L., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, motive prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8) din Noul C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că, instanța de fond a reținut că nu există motive care să justifice existența unui caz bine justificat și că nu există probe din care să rezulte că s-a început lucrarea de construire a Variantei de Ocolire. În ceea ce privește condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, susține că în cererea dedusă judecății a indicat motivele pe care se sprijină cererea de suspendare și a făcut dovada atât a cazului bine justificat cât și a pagubei iminente. Cu privire la cazul bine justificat a arătat că, nu s-au respectat dispozițiile art. 5 din Legea nr. 255/2010 în sensul că: - în planul urbanistic general al Municipiului Târgu Jiu nu au fost incluse coordonatele coridorului de expropriere, fapt ce rezultă din Certificatul de urbanism nr. 20/2013 eliberat de Consiliul Județean Gorj, ce a stat la baza emiterii de M.T. a autorizației de construire în care se stipulează că: „Lucrările nu sunt cuprinse în nicio prevedere urbanistică sau amenajare a teritoriului aprobată potrivit legii”. - amplasamentul lucrării nu a fost adus la cunoștința publică în modurile prevăzute de lege (prin afișare la sediul consiliului local, respectiv prin afișare pe pagina proprie de internet a expropriatorului) odată cu aprobarea indicatorilor tehnico-economici, respectiv la data publicării în M. Of. a H.G. nr. 1156 din 17 noiembrie 2010 de aprobare a indicatorilor tehnico-economici, ci abia după emiterea Deciziei de expropriere nr. 1038 din 13 octombrie 2014. - coridorul de expropriere și lista imobilelor expropriate a fost aprobat ulterior aprobării indicatorilor tehnico-economici, respectiv prin H.G. nr. 689 din 19 august 2014, cu aproape patru ani întârziere și fără ca odată cu acesta să se aprobe și documentațiile de urbanism. - au fost eludate dispozițiile Legii nr. 255/2010 cu privire la etapele procedurii de expropriere în sensul că, deși nu a fost parcursă în integralitate etapa I-a (nu există documentații de urbanism întocmite și aprobate conform legii, notificarea celor expropriați s-a făcut parțial, la o lună după, și nu înainte de emiterea deciziei de expropriere) s-a trecut la etapa a III-a respectiv transferul dreptului de proprietate (după cum rezultă din încheierea de respingere nr. 6419/2015 a OCPI Gorj). - la stabilirea amplasamentului s-au încălcat dispozițiile art. 37 și 47 din O.G. nr. 43/1997 (este amplasată în intravilan în loc de extravilan, nu există studiu de trafic care era obligatoriu a fi întocmit de către un specialist, nu respectă distanța minimă de 30 ml de la banda asfaltică până la construcțiile existente), nu s-au respectat dispozițiile art. 32 din Legea nr. 350/2001 în sensul că investiția nu este prevăzută într-un plan urbanistic ce trebuia întocmit de autoritățile locale, aprobarea ei fiind condiționată de existența acestuia. În ceea ce privește paguba iminentă, în mod greșit prima instanță a reținut că nu s-a făcut dovada indubitabilă a unui prejudiciu ireparabil. În cauză, lucrările de construcție a drumurilor presupun: demolarea construcțiilor, a sediilor de firmă, excavarea terenurilor, construirea efectivă a drumului, construirea unui pod peste râul Amaradia și unul peste DN 67, iar odată acestea executate nu ar mai fi posibilă punerea în situația anterioară, toate acestea constituie un prejudiciu ireparabil.

Apărările formulate în cauză În cadrul procedurii prealabile, intimații-pârâți Guvernul României, Municipiul Târgu Jiu, Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România au depus la dosar întâmpinări, iar recurenții-reclamanți au depus răspuns la întâmpinările formulată în cauză. Prin întâmpinările formulate, intimații-pârâți au solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, prin încheierea de ședință din data de 23 martie 2016, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare. La termenul din 15 iunie 2016 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toți membrii completului, că se poate face aplicarea art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaților-pârâți, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin cererea dedusă judecății reclamanții au solicitat suspendarea actului administrativ normativ Hotărârea nr. 689 emisă de pârâtul Guvernul României la data de 19 august 2014, în ceea ce privește planul de amplasament și amplasamentul variantei ocolitoare până la soluționarea acțiunii în anulare. Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia. Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională. În recursul lor, reclamanții susțin, în esență, că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de reclamanți în susținerea acțiunii lor. Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurentă în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat. Recurenții-reclamanți, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului. Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod corect că reclamanții nu au făcut dovada răsturnării prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ contestat, fiind o simplă afirmație nesusținută de probe aceea că există o aparență de nelegalitate a acestui act. Înalta Curte constată astfel că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat, întrucât recurenții-reclamanți nu au reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Mai mult, în cauza prezentă, prin Sentința nr. 232/2016 din data de 23 mai 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei având ca obiect anularea actului administrativ care formează obiectul prezentei cereri de suspendare. În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate atașată actelor administrative, până la soluționarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat. Însă, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Or, în condițiile în care în mod corect instanța de fond a reținut că nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Având în vedere această împrejurare, Înalta Curte constată că momentul până la care se putea dispune suspendarea actului administrativ normativ s-a împlinit prin pronunțarea sentinței sus-menționate, motiv pentru care recursul formulat de către reclamanți va fi respins ca nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 497 din Noul C. proc. civ., coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat, ca nefondat, menținând ca temeinică hotărârea primei instanțe.