ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2127/2016

Decizia nr. 2127/2016

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința civilă nr. 279 din 26 iunie 2014, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Asociația Profesională Neguvernamentală de Asistență Socială - ASSOC, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest și a anulat în întregime Decizia de soluționare a contestației nr. 5982 din 4 noiembrie 2013, a anulat parțial procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. 1058/CCSM din 27 septembrie 2013 precum și nota de debit 222 din 27 septembrie 2013, întocmite de pârât, cu consecința înlăturării creanței bugetare și exonerării reclamantei de la plata debitului în sumă de 2.989.871,53 RON.

Împotriva Sentinței civile nr. 279 din 26 iunie 2014 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest, solicitând casarea sentinței și, în urma rejudecării, respingerea cererii reclamantei, ca neîntemeiată.

Sunt invocate motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Astfel, se arată că prima instanță nu a luat în considerare apărările pârâtului referitoare la obligația pe care a avut-o, de a îndeplini recomandarea făcută de Autoritatea de Audit prin raportul nr. 50782 din 18 aprilie 2013, privind luarea măsurilor de recuperare a cheltuielilor efectuate pentru activitatea neeligibilă pe domeniul major în cadrul căruia a fost finanțat proiectul reclamantei. Această obligație trebuia îndeplinită conform Hotărârii Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, capitolul VII, secțiunea a IV-a, pct. 511. Nerespectarea recomandării Autorității de Audit constituie infracțiune, conform Legii nr. 94/1992, iar recurentul-pârât nu a avut altă opțiune decât să constate neeligibilitatea cheltuielilor pe care Autoritatea de Audit le-a impus a fi recuperate.

Legalitatea și temeinicia actelor administrative a căror anulare se solicită nu poate fi raportată la împrejurarea declarării cheltuielilor ca eligibile în etapa de verificare administrativă a cererii de rambursare întrucât, în urma verificărilor ulterioare, se poate constata neeligibilitatea cheltuielilor și dispune recuperarea acestora, până la împlinirea termenului de prescripție prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011.

Instanța de fond și-a argumentat soluția pe motive străine de natura pricinii. Astfel, a considerat că activitatea de înființare a celor două structuri de economie socială ar fi eligibilă pe DMI 6.2 pentru că această activitate nu constituie finalitatea proiectului și nici indicatori de realizat. Aceste concluzii sunt greșite întrucât obiectivul DMI 6.2 - Îmbunătățirea accesului și a participării grupurilor vulnerabile pe piața muncii, din cadrul CPP 96 - Împreună pe piața muncii, din cadrul Axei prioritare 6 - Promovarea incluziunii sociale vizează facilitarea accesului la ocupare piața muncii pentru persoanele care aparțin grupurilor vulnerabile, în scopul evitării excluziunii sociale, marginalizării, discriminării și riscului de sărăcie. Activitățile pentru care intimata-reclamantă putea să solicite finanțare nerambursabilă în cadrul DMI 6.2 sunt cele limitativ enumerate în Ghidul solicitantului (versiunea 2009) pct. 3.2.1. - Activități eligibile, printre care nu se regăsește activitatea de înființare a unor structuri ale economiei sociale. Prin urmare, în cazul introducerii în proiect a unei astfel de activități, se generează cheltuieli neeligibile. Or, activitățile propuse, pentru a beneficia de finanțare nerambursabilă, trebuie să fie în totalitate eligibile, indiferent dacă activitatea respectivă generează sau nu, în mod direct, indicatorii asumați. Astfel hotărârea primei instanțe încalcă prevederile Ghidului solicitantului și lipsește o expunere riguroasă a considerațiilor de fapt și de drept care au condus la admiterea cererii. Considerentele sunt vagi și imprecise, făcând imposibilă urmărirea raționamentului logic al judecătorului fondului.

În susținerea recursului se arată și că instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la solicitarea pârâtului de chemare în garanție a Autorității de Management a POSDRU și a acordat reclamantei mai mult decât a cerut, exonerând-o de plata unei sume mai mari (cu 5.000 RON) decât cea care constituie creanța bugetară, aspect pentru care, arată recurentul-pârât, a formulat o cerere de revizuire.

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Asociația Profesională Neguvernamentală de Asistență Socială - ASSOC solicită respingerea recursului, ca nefundat. Referitor la recomandarea Autorității de Audit, recurentul-pârât a preluat de plano constatările și recomandările din raportul de audit, fără o motivație întemeiată pe legislația națională și comunitară. Or, recurentul-pârât avea posibilitatea legală, urmând procedura reglementată la pct. 517 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010, să nu îndeplinească recomandările Autorității de Audit, comunicându-i motivele care au stat la baza neîndeplinirii recomandărilor. Instanța de fond a înlăturat implicit apărările recurentei legate de așa-zisa obligativitate a recomandării Autorității de Audit, atunci când a argumentat că actul de stabilire a creanței bugetare trebuie să se raporteze la actele administrative incidente - decizia AM POSDRU de aprobare a proiectului și contractul de finanțare, a căror legalitate nu a fost contestată.

Analiza eligibilității unei cheltuieli nu autorizează o reanalizare a eligibilității proiectului și/sau o analiză a validității contractului de finanțare întrucât, în caz contrar, ar însemna să fie revocate/infirmate pe cale ocolită (și de către alte autorități administrative decât cele emitente) acte de natură administrativă care se bucură de prezumția de legalitate. Or, sub motiv că verifică eligibilitatea cheltuielilor, recurentul-pârât a mutat dezbaterea în zona eligibilității proiectului și a încălcat, astfel, decizia de aprobare a proiectului a AMPOSDRU precum și prevederile contractului de finanțare, invocând propria culpă în derularea acestuia.

Recurentul afirmă, adăugând la lege, că activitatea de înființare a structurilor de economie socială nu este eligibilă pe DMI 6.2. Înființarea acestor structuri nu este interzisă în cadrul proiectului, ca activitate intermediară, iar nu ca rezultat al proiectului. Ea a reprezentat mijlocul de atingere a scopului proiectului, adică un instrument de realizare a indicatorilor specifici DMI 6.2.

4.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, întocmit în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 23 septembrie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din camera de consiliu de la 20 ianuarie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește cerințele de admisibilitate și, pe cale de consecință, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond la data de 30 martie 2016, când a fost amânată judecata cauzei la data de 22 iunie 2016.

În recurs a fost administrată proba cu înscrisuri.

4.2 Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs.

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată nefondat pentru următoarele argumente.

O primă critică se referă la nemotivarea sentinței recurate, respectiv la neanalizarea tuturor apărărilor pârâtului recurent și a întregului material probator, precum și la imprecizia și lipsa de claritate a argumentelor și raționamentului juridic care au stat la baza soluției instanței de fond.

Această critică este nefondată. Astfel, recurentul invocă neanalizarea apărării referitoare la obligația OIR POSDRU NV de a îndeplini recomandările Autorității de Audit cuprinse în Raportul nr. 50782 din 18 aprilie 2013, prin care s-a cerut verificarea cheltuielilor decontate pe întreaga perioadă de implementare a proiectului pentru activitățile socotite neeligibile pe domeniul de intervenție major 6.2, și anume cele efectuate cu înființarea și desfășurarea activității structurilor de economie socială. Această apărare a fost implicit înlăturată de către prima instanță. Soluția este legală întrucât, potrivit prevederilor art. 5 lit. c) și art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 coroborate cu prevederile punctului 511 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi nr. 130/2010, recurentul-pârât, în calitate de entitate auditată, a avut obligația de a organiza activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, rezultatul verificărilor asupra eligibilității cheltuielilor netrebuind să fie obligatoriu concordant cu constatările Autorității de Audit. Constatarea neregulilor și stabilirea creanțelor bugetare sunt atribuții ale autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene. Împrejurarea că procesul-verbal a fost emis ca rezultat al implementării recomandărilor Autorității de Audit nu face ca acesta să fie exclus de la controlul de legalitate în condițiile O.U.G. nr. 66/2011, a prevederilor contractului de finanțare și ale Ghidului solicitantului versiunea 2009 aferent DMI 6.2 - Îmbunătățirea accesului și a participării grupurilor vulnerabile pe piața muncii, din cadrul CPP 96 - Împreună pe piața muncii, din cadrul Axei prioritare 6 - Promovarea incluziunii sociale. Prin urmare, prima instanță a procedat corect la această analiză de legalitate, hotărârea cuprinzând argumentele în virtutea căror cererea de chemare în judecată a fost admisă, într-un mod coerent și prin expunerea clară a raționamentului juridic.

Motivul de recurs întemeiat pe art. 488 pct. 8 C. proc. civ. este formulat în legătură cu stabilirea de către prima instanță a caracterului eligibil al cheltuielilor cu activitatea de înființare, în cadrul proiectului, a celor două structuri de economie socială, în cadrul domeniului major de intervenție 6.2.

În cauză trebuie avute în vedere următoarele aspecte relevante. Proiectul propus de intimata -reclamantă în cadrul DMI 6.2, intitulat „Servicii sociale integrate și formare vocațională pentru persoane cu dizabilități” a fost declarat eligibil de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale - DG AM POSDRU, care a decis finanțarea prin contractul nr. POSDRU/96/6.2/S/54702, în condițiile în care înființarea numitelor structuri de economie socială făcea parte dintre activitățile proiectului. Este de menționat că, inițial, proiectul a fost declarat neeligibil, unul dintre motive fiind tocmai acela că activitățile de înființare a structurilor de economie socială ar fi neeligibile în cadrul DMI 6.2.

Contestația administrativă a titularului proiectului a primit o soluție defavorabilă cât privește acest aspect punctual, însă, a fost admisă în legătură cu alte aspecte, ceea ce a condus la reevaluarea proiectului, în întregul său. În urma reevaluării, nu s-a mai considerat această subactivitate ca fiind neeligibilă. Admiterea condiționată la finanțare a proiectului a privit alte aspecte decât înființarea structurilor de economie socială.

Analiza eligibilității cheltuielilor de înființare a structurilor de economie socială este o analiză a eligibilității proiectului în legătură cu aceste activități, care contravine deciziei de aprobare la finanțare a proiectului a AMPOSDRU, dar și prevederilor contractului de finanțare încheiat, încălcând, astfel, securitatea circuitului civil, dar și obligația autorității de management (în cazul de față, prin structura care exercită atribuții delegate) de a asigura previzibilitatea conduitei administrative.

Pe de altă parte, așa cum a reținut și prima instanță, în raport de toate împrejurările cauzei, nu se poate statua în mod cert asupra neîncadrării acestor activități în categoria celor eligibile. Este adevărat că, potrivit Ghidului solicitantului DMI 6.2 pct. 3.2.1 - Activități eligibile, între acestea nu este menționată expres activitatea de înființare a structurilor de economie socială, în timp ce, potrivit Ghidului solicitantului DMI 6.1 pct. 3.2.1, este socotită activitate eligibilă înființarea și dezvoltarea de întreprinderi și cooperative ale economiei sociale. Însă, nu este clar dacă structurile de economie socială din cadrul proiectului reprezintă întreprinderi/cooperative ale economiei sociale, în sensul prevederilor Ghidului solicitantului DMI 6.1. Ele au constituit un instrument de realizare a indicatorilor specifici DMI 6.2. iar nu indicatori în sine sau finalitatea proiectului. În viziunea proiectului, aceste structuri au fost concepute ca structuri de sprijin, având vocația de a permite deprinderea aptitudinilor pentru muncă de către persoanele cu dizabilități implicate în proiect, în condiții reale de activitate. Menirea lor a fost de a asigura cadrul logistic necesar pentru integrarea persoanelor cu dizabilități în condiții similare cu cele de pe piața liberă a muncii. Deci, au avut rolul de a contribui la evaluarea și dezvoltarea abilităților pentru muncă, tinzând la realizarea obiectivului DMI 6.2., respectiv facilitarea accesului la ocupare pentru persoanele care aparțin grupurilor vulnerabile, în scopul evitării excluziunii sociale, marginalizării, discriminării și riscului de sărăcie.

Rezultă o coroborare de factori care conduc la concluzia că declararea neeligibilității cheltuielilor este greșită. În primul rând, însă, se reține că ea contravine conduitei anterioare a Autorității de Management, în condițiile în care problema eligibilității acestei activități a constituit obiect de dezbatere în etapa analizării eligibilității proiectului. Prima instanță a reținut în mod legal că sunt în ființă două acte administrative necontestate, decizia AMPOSDRU de declarare drept eligibil a proiectului (cuprinzând subactivitatea de creare a structurilor de economie socială) și contractul de finanțare, iar analiza eligibilității cheltuielilor trebuie să se raporteze la activitățile acceptate ca eligibile prin actele administrative menționate.

Cât privește cererea de chemare în garanție, se constată că motivele recurentei nu se referă la soluția dată acestei cereri incidentale, ci la nesoluționarea ei. Or, pe de o parte, nepronunțarea asupra unei cereri incidentale, potrivit art. 444 și 445 C. proc. civ., constituie motiv de completare a hotărârii, iar nu de recurs. Pe de altă parte, se constată că prima instanță s-a pronunțat asupra acestei cereri, declarând-o nulă, prin încheierea din 19 iunie 2014.

4.3.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele anterior expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., constatând că nu există motive de reformare a hotărârii pronunțate în fond, conform art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord-Vest împotriva Sentinței civile nr. 279 din 26 iunie 2014 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 iunie 2016.

Procesat de GGC - LM