ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3875/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3875/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin înscrisul depus la dosarul cauzei la

data de 6 iunie 2011, petentul F.I. a formulat excepția de nelegalitate a

certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria

M08 nr. 0019 din 15 septembrie 1993, eliberat în favoarea SC A. SA, în temeiul

dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 544/2004, arătând, în esență, faptul că

certificatul în discuție este nelegal din două motive: terenurile la care se

referă nu au fost niciodată în proprietatea SC A. SA sau a antecesoarei

acesteia, respectiv terenurile nu au fost identificate sub aspectul

amplasamentului.

Intimata-reclamantă

SC A. SA a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepției de

nelegalitate, în principal ca inadmisibilă, având în vedere că certificatul de

atestare a dreptului de proprietate a fost emis înainte de data intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată, arătând că

certificatul a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale și în baza unor

acte legislative în vigoare, respectiv în condițiile impuse de H.G. nr.

834/1991 și ale Legii nr. 15/1990.

Intimatul-pârât

Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri a formulat întâmpinare,

invocând excepția lipsei calității sale procesuale pasive în raport de pretențiile

reclamantului și în conformitate cu prevederile legale în materie, arătând că

emitentul actului atacat este Ministerul Turismului, care nu a fost chemat în

judecată în calitate de emitent al titlului de proprietate.

Intimatul-pârât P.A.

a solicitat admiterea excepției așa cum a fost formulată de către petent, iar

intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului a formulat

întâmpinare, solicitând respingerea excepției de nelegalitate ridicată de

pârâtul F.I., ca inadmisibilă și invocând, pe această cale, lipsa calității

sale procesuale pasive în raport de dispozițiile art. 1 din H.G. nr. 1631/2009

privind organizarea și funcționarea Ministerului Dezvoltării Regionale și

Turismului, cu modificările și completările ulterioare, arătând că certificatul

de atestare a dreptului de proprietate este emis de Ministerul Comerțului, în

prezent Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri.

Prin Sentința civilă

nr. 155/2012 din 29 februarie 2012 Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:

- a admis excepția

lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării Regionale și

Turismului și a respins excepția de nelegalitate invocată în contradictoriu cu

Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, ca fiind formulată împotriva

unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă,

- a respins excepția

lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Economiei, Comerțului și

Mediului de Afaceri,

- a respins excepția

de nelegalitate invocată de petentul F.I., în contradictoriu cu intimații

Ministerul Economiei, Comerțului și Mediului de Afaceri - emitent al actului,

SC A. SA, Comisia Comunală Baciu, Comisia Județeană Cluj, Prefectura Cluj -

Comisia Județeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Asupra

Terenurilor, G.A., G.A.A., P.A., F.G., F.M.V., K.A., S.I., S.A., T.G., T.I.,

Comisia Municipală Cluj-Napoca constituită în baza Legii nr. 18/1991 pentru

stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Cluj, ca inadmisibilă,

- a obligat petentul

F.I. la plata în favoarea SC A. SA a sumei de 992 RON, cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Dispozițiile art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în măsura în care ar fi interpretate ca

permițând controlul judiciar al legalității actelor administrative unilaterale

cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004

ar nesocoti dreptul persoanei la un proces echitabil, consacrat în art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica Curții Europene a

Drepturilor Omului, precum și în art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a

Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securității

juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care

constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept"

(Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007,

pronunțată în cauza Beian c. României, §39).

Instanța a reținut că

există argumente puternice pe baza cărora să se aprecieze că normele analizate

ale Legii nr. 554/2004 nu pot fi interpretate în sensul că permit repunerea în

discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act

administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

sale, deoarece s-ar încălca principiile și drepturile fundamentale arătate. De

asemenea, ele contravin practicii Curții Europene a Drepturilor Omului și a

Curții de Justiție de la Luxemburg adoptată în situații juridice similare, cu

atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea

excepției produce efecte identice, ca întindere și conținut, cu măsura anulării

actului respectiv.

În sensul celor de

mai sus, instanța a avut în vedere soluția de principiu adoptată la 26 mai 2008

de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios

administrativ și fiscal.

Astfel, instanța de

fond, constatând faptul că actul a cărui nelegalitate se invocă este un act

administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, a respins excepția de nelegalitate invocată de petentul F.I., ca

inadmisibilă.

Față de admiterea

excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Dezvoltării

Regionale și Turismului, excepția de nelegalitate invocată în contradictoriu cu

acest pârât a fost respinsă ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită

de calitate procesuală pasivă.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs reclamantul F.I., criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie, solicitând ca în baza art. 312 alin. (3) și (4) din C. proc. civ,

și în considerarea motivului prevăzut la art. 304 pct. (9) din C. proc. civ. să

se dispună casarea acesteia cu trimitere spre rejudecare, având în vedere că

instanța de fond a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului,

sau, după caz, să fie rejudecată cauza în fond.

În motivarea

recursului se arată că hotărârea primei instanțe este nelegală și netemeinică,

deoarece excepția invocată de către pârâți ar fi trebuit unită cu fondul,

deoarece prin studierea documentației care a stat la baza emiterii

certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria M08 nr. 0019 din 15

septembrie 1993 se poate observa cu ușurință că acesta a fost emis fără respectarea

legii, având în vedere că nu a existat niciun act de expropriere prin care

terenurile în cauză să fi ieșit din proprietatea C.A.P., iar SC A. SA nu a fost

în măsură să arate baza pretențiilor sale, depunând doar niște acte datate de

dinaintea emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate,

dintre care însă niciunul nu are forța juridică de transfer al dreptului de

proprietate în favoarea SC A. SA sau a antecesoarei acesteia.

Se mai arată în

motivele de recurs că nu se poate spune că un act administrativ cu caracter

individual care atestă un drept de proprietate care niciodată nu a fost

dobândit de către SC A. SA și care este lipsit de orice analiză obiectivă în

ceea ce privește justețea sa (amplasamentul terenului fiind ales, în mod arbitrar,

de o comisie constituită numai din angajații SC A. SA), s-ar situa la același

nivel ca și o hotărâre judecătorească dată în condiții de respectare a

principiului contradictorialității și care se pronunță de o instanță de

judecată, care, conform legii, se bucură de independență în luarea măsurilor

sale.

Arată

recurentul-reclamant că, potrivit evidențelor O.C.P.I. Cluj, terenurile în

discuție figurau la nivelul anului 1990 ca făcând parte din proprietatea C.A.P.

Baciu și că el a primit adeverință pentru suprafața solicitată încă din anul

aplicabile prevederile legilor fondului funciar.

În ceea ce privește

cheltuielile de judecată, recurentul consideră că acestea au fost în mod nejustificat

acordate, excepția de nelegalitate făcând parte din același dosar de fond,

astfel încât cheltuieli de judecată separate pentru combaterea mijlocului

procedural al excepției de nelegalitate nu se justifică.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică

adecvată.

Excepția de

nelegalitate invocată în cauză vizează certificatul de atestare a dreptului de

proprietate asupra terenurilor seria M 08 nr. 0019 din 15 septembrie 1993, emis

de Ministerul Comerțului pe numele SC A. SA.

Necontestat, acest

certificat este un veritabil act administrativ individual în sensul art. 2

alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cum s-a arătat, acest

act a fost emis la data de 15 septembrie 1993, adică anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Înalta Curte are în

vedere faptul că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007

„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar

potrivit art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de

nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială,

cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile

legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

De asemenea, Curtea

Constituțională, prin Decizia nr. 1026/2009, a reținut, într-adevăr, că

dispozițiile sus-menționate sunt constituționale în raport de prevederile art.

1, alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21,

art. 23 și art. 44 din Legea fundamentală.

Cu privire la

dispozițiile art. 4 alin. (1), din Legea nr. 554/2004, cu modificările

ulterioare, respectiv a dispozițiilor art. II alin. (2) teza finală din Legea

nr. 252/2007, care reprezintă temeiul de drept al invocării excepției de

nelegalitate, trebuie precizat însă că judecătorului național îi revine rolul

de a aprecia, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu

privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile

fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției

Europene). În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător

al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura

efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-i preeminența față

de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie

să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor” (Curtea Europeană a

Drepturilor Omului, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu

împotriva României (nr. 2), M. Of. nr. 830/5.12.2007).

În practica

judecătorească s-a reținut în mod corect că dispozițiile art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, privitoare la excepția de nelegalitate care poate fi

cercetată „oricând” în cadrul unui proces, sunt de natură a înfrânge dreptul la

un proces echitabil, consacrat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, prin atingerea adusă principiului securității raporturilor

juridice.

Până la data intrării

în vigoare a Legii nr. 554/2004 erau aplicabile principiile generale de drept

recunoscute de practica judiciară, reclamantul având posibilitatea de a

solicita anularea actului administrativ conform prevederilor legale în vigoare

la data emiterii acestuia, respectiv Legea nr. 29/1990.

Prevederile Legii nr.

554/2004 pot fi aplicate numai actelor administrative unilaterale individuale

emise după această dată, ori reclamantul a invocat nelegalitatea Certificatului

de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor Seria M08 nr. 0019,

ce a fost emis la data de 15 septembrie 1993.

Prin Deciziile nr.

404 din 10 aprilie 2008, nr. 425 din 10 aprilie 2008 și nr. 426 din 10 aprilie

2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a

dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 și ale art. II

alin. (2) și art. III din Legea nr. 262/2007.

După pronunțarea

acestor decizii, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios

administrativ și fiscal, prin deciziile pronunțate, în aplicarea art. 20 alin.

(2) și art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, și în realizarea

rolului ce revine judecătorului național în calitate de prim judecător

convențional și comunitar, prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor

Omului și la Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum și la

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de

la Luxemburg, a înlăturat aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004 și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007 cu privire

la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării

în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Cu privire la

invocarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare și

a art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, ca temeiuri de drept

ale excepției de nelegalitate invocate împotriva unui act administrativ

unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, instanța supremă a decis că: „judecătorului național îi revine rolul

de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție,

republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la

drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul

Convenției Europene a Drepturilor Omului), iar pe de altă parte, în sensul art.

148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și

concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența

comunitară. ”

În acest sens,

judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a

Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor

acesteia, asigurându-i preeminența față de orice altă prevedere contrară din

legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către

legiuitor” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 26 aprilie

2007 - M. Of. nr. 830/5.12.2007).

Curtea de Justiție de

la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului național în calitate

de prim judecător comunitar, a reținut și ea că „este de competența instanței

naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau

interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea

generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța

națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității

juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât

al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative,

cu condiția ca interesul comunității să fie pe deplin luat în considerare”

(Hotărârea din 13 martie 2008).

Raportându-se,

așadar, în special la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la practica

Curții Europene a Drepturilor Omului, Înalta Curte va reține că, în mod legal,

curtea de apel a înlăturat dispozițiile din Legea contenciosului administrativ,

cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită

în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor

administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor

principii fundamentale convenționale a căror respectare asigură exercițiul real

al drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care

permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual

emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile

sus-menționate din Legea contenciosului administrativ încalcă astfel dreptul la

un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului și în practica Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și art. 47

din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii

aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea

articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale

statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6

decembrie 2007, Beian contra României).

Jurisprudența Curții

de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară în ceea ce privește

posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele

instituțiilor comunitare, în sensul că atunci când partea îndreptățită să

formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul

limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se

va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita

în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea

incidentală a excepției de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997,

Hotărârea din 15 februarie 2001; Hotărârea din 23 februarie 2006, etc.).

În acest sens, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului a reținut că posibilitatea de anula fără limită

în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a

principiului securității juridice (Curtea Europeană a Drepturilor Omului,

Hotărârea din 28 octombrie 1999, în cauza Brumărescu împotriva României, M. Of.

nr. 414/31.08.2000, în opinia separată la această hotărâre precizându-se chiar

că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă,

obligatorie și executată (…) trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la

justiție”, garantat de art. 6 din Convenție.)

Argumentele Curții

Europene a Drepturilor Omului expuse în speța citată sunt perfect valabile și

în cauza de față, validitatea lor fiind susținută de similitudinea de efecte

juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și

actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică și definitivat

prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004.

Ca o consecință a

celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din

Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la

Convenția Europeană a Drepturilor Omului și la Carta Drepturilor Fundamentale a

Uniunii Europene, precum și la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte de Casație și

Justiție va înlătura în speță aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și a

art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul

administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv certificatul de

atestare a dreptului de proprietate M08 nr. 0019/1993, act emis anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu

pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc.

civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de F.I. împotriva Sentinței civile nr. 155/2012 din 29 februarie 2012

a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 3 octombrie 2012.

Procesat

de GGC - AZ