ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3414/2015

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Ministerul Sănătății a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea încheierii nr. 33/2013 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul V, precum și a pct. II.1 și II.2 din Decizia nr. 21 din 27 decembrie 2012 emisă de pârâtă.

Soluția instanței de fond Curtea de București, secția a VIII-a, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3544 din 13.11.2013, a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul Ministerul Sănătății, care a solicitat casarea acesteia și admiterea acțiunii. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs partea a reluat prezentarea situației de fapt, a procedurii având ca obiect încheierea contractelor-cadru de achiziționare la nivel național, a cadrului normativ aplicabil în speță și a precizat că în mod eronat prima instanță a reținut următoarele aspecte: - Ministerul Sănătății nu a contractat cantitatea maximă de vaccin hepatic pediatric la nivel centralizat, în baza unui acord cadru încheiat cu S.C. "A." S.R.L., la prețul unitar de 3,9 RON/doză, achiziția vaccinului efectuându-se la nivelul Direcțiilor de Sănătate Publică□ de la același furnizor, dar cu un preț mediu de aproximativ 2,5 ori mai mare, ceea ce a condus la efectuarea de cheltuieli suplimentare în sumă de 2.133.506 RON - reclamantul nu a contractat cantitatea maximă de vaccin ROR la nivel centralizat, în baza unui acord cadru încheiat cu S.C. " B." S.R.L., la prețul unitar de 22,48 RON//doză, achiziția vaccinului efectuându-se la nivelul DSP, dar cu un preț mediu de aproximativ 1,9 ori mai mare, ceea ce a condus la efectuarea de cheltuieli suplimentare în sumă de 2.017.213 RON; - Ministerul Sănătății - Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe nu a evaluat și fundamentat necesarul de resurse financiare pentru achiziționarea vaccinului DTPa-VPI-Hlb și nu a comunicat Serviciului Achiziții Publice necesarul de vaccinuri în vederea includerii acestuia în Programul achizițiilor publice, astfel că achiziția vaccinului a fost efectuată la nivel teritorial, cu încălcarea art. 15 alin. (1) și (2) din O.M.S. nr. 417/2009; prețul mediu de achiziție de către DSP a acestor vaccinuri a fost de aproximativ 2,65 ori mai mare decât prețul estimat de Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe la momentul demarării procedurii de achiziție; aceasta, în condițiile în care decizia reclamantului de redistribuire a fondurilor către DSP pentru achiziționarea vaccinului este contrară acestor din urma prevederi legale, care impun organizarea licitațiilor la nivel centralizat pentru achiziția de vaccinuri din sumele prevăzute în Programul Național de Imunizări. Referitor la vaccinul hepatic B pediatric, recurentul a precizat faptul că a luat hotărârea de a nu începe o nouă licitație pentru achiziționarea dozelor necesare care ar fi urmat să se finalizeze în decembrie 2009 și, eventual, cu un rezultat incert, pornind de la următoarele considerente: - procedura licitației a fost finalizată în octombrie 2009, însă procedura achiziției a fost anulată, în conformitate cu legea în vigoare, iar o altă soluție în acest cadru nu era posibilă; - în teritoriu era necesară asigurarea în mod urgent a dozelor de vaccin; - la licitație a participat o singură companie, situație în care era puțin probabil ca la următoarele licitații să se prezinte și alte companii. Prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1318 din 19 octombrie 2009, s-a hotărât ca dozele de vaccin să fie achiziționate la nivel județean, repartizându-se în acest sens, în cadrul Programul Național de Imunizări, fondurile necesare de la bugetul Ministerului către bugetele DSP județele și ale municipiului București. Referitor la vaccinul rujeolă - oreion - rubeolă (ROR), recurentul a precizat faptul că, pe parcursul anului 2008, relația contractuală cu firma S.C. " B." S.R.L. s-a desfășurat cu dificultăți, datorită neîndeplinirii obligațiilor contractuale de către aceasta, situație în care au fost percepute penalități în cuantum de 176.255,24 RON, în baza contractului subsecvent de furnizare produse nr. EN 7549 din 11 iulie 2008. Recurentul susține că nu avea obligația legală de a contracta cantitatea maximă de doze de vaccin menționată în contractul încheiat de părți. Pentru anul 2009, a fost încheiat contractul subsecvent nr. IB/5686/2009 pentru un număr inițial de 54.000 doze, din care au fost recepționate de către minister doar 43.335 de doze, diferența de 10.665 de doze nefiind corespunzătoare din punct de vedere tehnic; în raport de această situație, ministerul a calculat un prejudiciu în valoare de 239.704,41 RON pentru care a reținut garanția de bună execuție în sumă de 111.348 RON, nefiind necesară calcularea de penalități; prin notificarea nr. x din 15 septembrie 2009, ministerul a considerat contractul reziliat de plin drept, conform pct. 11.3 din Acordul cadru de furnizare nr. EN/7548. Pentru procurarea dozelor de vaccin necesare a fost organizată procedura licitației deschise, în cadrul căreia a fost depusă o singură ofertă de către S.C. "C." S.R.L. cu 26,50 RON/doza de vaccin. Comisia de evaluare a respins oferta ca neconformă, iar procedura de achiziție a fost anulată la data de 24.11.2009. În consecință, Ministerul a luat hotărârea de a nu începe o nouă licitație pentru achiziționarea dozelor necesare care ar fi urmat să se finalizeze în decembrie 2009 și, eventual, cu un rezultat incert, iar, în baza Referatului nr. A V/1 902 din 30 noiembrie 2009, a hotărât ca dozele de vaccin să fie achiziționate la nivel județean, repartizând din acest sens fondurile necesare. Referitor la vaccinul DTPa-VPI-Hlb, recurentul a precizat faptul că acesta a fost aprobat abia la finalul lunii septembrie 2009, cu implementare de la data de 1 decembrie 2009. Din acest motiv, vaccinul nu a fost luat în calcul la repartizarea fondurilor bugetare pentru vaccinurile din calendarul de imunizare. Prin Referatului nr. AV 1181 din 05 noiembrie 2009, s-a aprobat redistribuirea unor fonduri alocate programelor naționale de sănătate pentru acoperirea necesarului de doze ale vaccinului nou introdus, temeiul legal al acestei măsuri fiind Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1645/1136/2009 privind modificarea și completarea Ordinului Ministrului Sănătății și al Președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 417/431/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate în anul 2009. Prin Referatului nr. AV/1902 din 30 noiembrie 2009, s-au distribuit fondurile în teritoriu pentru achiziționarea direct de către DSP județele și ale municipiului București. Recurentul a concluzionat în sensul că a depus toate diligentele în vederea coordonării achiziționării necesarului de vaccinuri la nivel național.

Apărările formulate în cauză Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru argumentele prezentate la filele 22-28 dosar ICCJ.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 20.05.2015, recursul a fost admis în principiu, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și s-a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Controlul judiciar declanșat de recurentul-reclamant are ca obiect verificarea legalității pct. II.1 și II.2 ale Deciziei nr. 21 din 27 decembrie 2012 și a încheierii nr. 33/2013, acte emise de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României. Prima instanță a respins acțiunea reclamantului, după cum s-a precizat la pct. 2 din decizia de față. Soluția pronunțată de Curtea de Apel este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual criticilor formulate de recurent, Înalta Curte reține următoarele: În esență, abaterile reținute în sarcina recurentului, pentru care au fost dispuse măsurile contestate în cauză, sunt: 1) Ministerul Sănătății nu a asigurat cantitatea de vaccinuri necesară derulării Programul Național de Imunizări prin achiziții efectuate centralizat la nivel național, astfel că, prin redistribuirea de credite bugetare către Direcțiile de Sănătate Publică în vederea achiziției de vaccin hepatic B pediatric și vaccin împotriva rujeolei - oreionului - rubeolei (ROR), la nivel local în anul 2009, ministerul a efectuat cheltuieli nelegale în sumă estimativă de 4.150.719 RON (pct. 1 lit. a)-b) din decizie); 2) În anul 2009, Ministerul Sănătății - Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe nu a evaluat, nu a fundamentat necesarul de resurse financiare pentru achiziționarea vaccinului DTPa-VPI-Hlb și nu a comunicat Serviciului Achiziții Publice necesarul de vaccinuri în vederea includerii acestuia în Programul achizițiilor publice, astfel că achiziția vaccinului a fost efectuată la nivel teritorial, cu încălcarea art. 15 alin. (1) și (2) din O.M.S. nr. 417/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate în anul 2009 (pct. 2 din decizie). Prin decizia nr. 21 din 27 decembrie 2012 a Curții de Conturi a României - Departamentul V s-a decis, în temeiul art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, aplicarea unor măsuri pentru stabilirea întinderii prejudiciilor și repararea acestora. În concret, recurentului i s-a impus că, împreună cu ordonatorii secundari de credite care au achiziționat vaccinuri la prețuri net superioare de la același furnizor cu care Ministerul Sănătății avea deja încheiate Acorduri-cadru pentru achiziția acestor vaccinuri, dar la prețuri mai mici, să procedeze la determinarea prejudiciului pe fiecare DSP și la recuperarea acestuia de la persoanele răspunzătoare (măsura nr. II.1). De asemenea, recurentului i s-a impus ca, împreună cu ordonatorii secundari de credite care au efectuat achiziții de vaccinuri peste media aprobată de Ministerul Sănătății, să procedeze la determinarea prejudiciului pe fiecare DSP și la recuperarea acestuia de la persoanele răspunzătoare (măsura nr. II. 2). Prin încheierea nr. 33/2013, emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul V s-a respins contestația administrativă formulată de reclamant împotriva Deciziei nr. 21 din 27 decembrie 2012. Critica recurentului referitoare la achiziția vaccinului hepatic B pediatric este nefondată. Astfel, la data de 25.09.2008, recurentul a încheiat cu S.C. "A." S.R.L. Acordul cadru de furnizare nr. EN/10042 prin care s-a convenit livrarea, în perioada 2008-2009, a unei cantități de vaccin hepatic B pediatric de minim 405.000 doze și maxim de 863.000 doze, la un preț de unitar de 3,9 RON/doză. Cu toate acestea, după cum în mod just a reținut și prima instanță, recurentul nu a procedat la contractarea nici măcar a cantității minime de vaccin prevăzută în Acord, deși erau aprobate în bugetul de venituri proprii, chiar de la începutul anului, fondurile necesare pentru achiziționarea a 675.000 doze, în sumă de 2.633.985 RON, care ar fi acoperit necesarul de vaccin până la sfârșitul anului 2009, la un preț unitar de 3,9 RON/doză. Recurentul a contractat numai 226.979 doze, în valoare de 885.339,68 RON. Furnizorul S.C. "A." S.R.L. nu a livrat din cantitatea contractată doar 35 de doze, dar a propus diminuarea valorii contractului cu contravaloarea acestora și modificarea prin act adițional a perioadei de furnizarea acestei cantități, însă recurentul nu a acceptat această propunere, în mod nejustificat. Este de remarcat faptul că, deși prin adresa din 20 august 2009, Institutul Național de Sănătate Publică a informat Ministerul Sănătății - Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe asupra faptului că stocurile de vaccinuri hepatic B pediatric sunt insuficiente față de necesar, aceasta nu a comunicat către Compartimentul de achiziții publice împrejurarea relevantă, respectiv necesitatea achiziționării vaccinului în regim de urgență. Cu toate că recurentul nu a achiziționat centralizat cantitatea necesară de vaccin, la prețul negociat în Acordul cadru anterior arătat, 40 de direcții de sănătate publică teritorială au achiziționat pe plan local, de la același furnizor, cantități de vaccin la un preț unitar mediu de 2,5 ori mai mare, ceea ce a condus la efectuarea de cheltuieli suplimentare nejustificate în cuantum de 2.133.506 RON. Ca atare, recurentul nu trebuia să procedeze la organizarea unei noi licitații publice pentru achiziționarea dozelor de vaccin, ci trebuia să analizeze în mod corespunzător ce cantitate de doze erau necesare, să se încadreze în prevederile Acordului cadru și să utilizeze fondurile pe care le-a avut la dispoziție cu această destinație. Critica recurentului referitoare la achiziția vaccinul rujeolă - oreion - rubeolă (ROR) este nefondată. În baza Acordului cadru de furnizare nr. EN/7548 din 11 iulie 2008 încheiat cu S.C. " B." S.R.L., ministerul - având aprobate în bugetul veniturilor proprii, încă de la începutul anului, fondurile necesare, în sumă de 10.338.868 RON - avea posibilitatea achiziționării în anul 2009 a 460.000 doze, care ar fi asigurat necesarul de vaccin până la finele anului, la un preț unitar de 22,48 RON/doză. Cu toate acestea, în mod nejustificat, recurentul a procedat la contractarea a numai 54.000 doze de vaccin, în valoare de 1.213.693 RON, din care a recepționat numai 43.335 doze, întrucât diferența de 10.665 doze nu erau corespunzătoare din punct de vedere tehnic, în condițiile în care perioada de garanție a acestora era mai mică de 18 luni. În mod nejustificat, recurentul nu a valorificat propunerea furnizorului de a livra cantitatea de doze de vaccin ROR lipsă până la data de 17.07.2009 și, totodată, până la momentul rezilierii contractului încheiat de părți (15.09.2009) a rămas în pasivitate, nefiind preocupat de asigurarea necesarului de vaccinuri prin identificarea altor soluții. Este de observat faptul că, și în această situație, prin adresa din 24 noiembrie 2009, Institutul Național de Sănătate Publică a informat Ministerul Sănătății - Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe asupra apariției riscului de focar/epidemie de rujeolă, solicitând achiziționarea unei cantități de minimum 265.000 de doze de vaccin în regim de urgență. Direcția nu a dat curs obligației de a informa Compartimentul de achiziții publice despre această situație, ci a procedat la întocmirea Referatului nr. AV/1902 din 30 noiembrie 2009 prin care a propus redistribuirea sumei totale de 12.622 mii RON (din care 8.656 mii RON pentru achiziția vaccinului ROR) către DSP în vederea cumpărării acestuia la nivel local. După cum în mod întemeiat a reținut și prima instanță, necontractarea întregii cantități de vaccin ROR la prețul unitar de 2,48 RON/doză de către recurent, în baza Acordului cadru și efectuarea achiziției vaccinului de către DSP a condus la efectuarea de cheltuieli suplimentare în cuantum de 2.017.213 RON. Înalta Curte apreciază că susținerile autorității recurente pe aspectul analizat nu pot fi primite în condițiile în care dispunea de necesarul de fonduri bănești pentru a achiziționa dozele suficiente de vaccinuri pe anul 2009, respectiv 675.000 doze vaccin hepatic și 406.000 doze vaccin ROR la prețurile contractate prin Acordurile cadru încheiate în acest sens. Cu alte cuvinte, recurentul nu poate invoca propria culpă pentru a justifica achiziționarea ulterioară a vaccinurilor aflate în discuție la prețuri semnificativ mai mari decât cele negociate prin Acordurile cadru. Critica recurentului referitoare la achiziționarea vaccinul DTPa-VPI-Hlb nu este fondată. Astfel, cu toate că vaccinul în cauză a fost achiziționat pe plan local de la același furnizor - S.C. "D." S.A. - la un număr aproximativ egal de doze achiziționate, prețurile la nivelul Direcțiilor de Sănătate Publică au fost diferite, acestea variind de la 123,17 RON/doză (DSP Timiș) la 229,83 RON/doză (DSP Cluj), ceea ce în mod evident nu poate fi considerată o bună practică administrativă. Prețul mediu de achiziție de către DSP-uri a acestui vaccin, respectiv 154,6 RON/doză este de aproximativ 2,65 ori mai mare decât prețul estimat de Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe, respectiv 58,32 RON/doză, preț ce a fost estimat la momentul demarării procedurii de achiziție publică. De altfel, și în acest caz, Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe nu au comunicat necesarul de vaccinuri Serviciului achiziții publice din cadrul autorității recurente în scopul introducerii acestuia în Programul de achiziții publice și inițierii procedurilor achiziției la nivel național. Ca atare, în raport de situația prezentată, în mod corect atât autoritatea emitentă actelor administrative contestate cât și prima instanță au apreciat în sensul că au fost încălcate prevederile art. 15 alin. (1) și (2) din O.M.S. nr. 417/2009 pentru aprobarea Normelor tehnice de realizare a programelor naționale de sănătate în anul 2009, deoarece s-a propus ordonatorului de credite redistribuirea creditelor bugetare către Direcțiile de Sănătate Publică, în vederea achiziționării vaccinului la nivel local. Și în cazul acestui vaccin s-a constatat că există diferențe semnificative între prețurile cu care Direcțiile de Sănătate Publică l-au achiziționat, în sensul că acestea variază de la 123,17 RON/doză (DSP Timiș) la 229,28 RON/doză (DSP Cluj), cu toate că vaccinul a fost achiziționat de la același furnizor. Prețul mediu de 154,6 RON/doză la care s-a achiziționat vaccinul în discuție de către DSP-uri este de 2,65 ori mai mare decât prețul de achiziție de 58,32 RON/doză estimate de Direcția Generală de Sănătate Publică, Asistență Medicală și Programe la momentul demarării procedurii de achiziție. Așadar, decizia de redistribuire a fondurilor pentru achiziția acestui vaccin este contrară prevederilor art. 15 alin. (1) și (2) din O.M.S. nr. 417/2009, care menționează necesitatea organizării licitațiilor naționale, pentru achiziția de vaccinuri și materiale sanitare, din sumele prevăzute în Programul Național de Imunizări, pentru realizarea imunizărilor, conform Calendarului național de vaccinare. Concluzionând, instanța de control judiciar reține că măsurile contestate în cauză sunt legale, în condițiile în care recurentul a avut la dispoziție atât Acorduri cadru cât și resursele financiare pentru a proceda la achiziționarea unui număr corespunzător de vaccinuri în toate cele trei situații analizate, la nivel centralizat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, din care rezultă că nu este fondat motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul.