Decizia nr. 503/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 512/2016 a Curții de Apel Craiova

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 3 octombrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat: - anularea Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016, emise de pârât; - suspendarea efectelor actelor atacate, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 512 din 23 noiembrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a admis cererea de suspendare provizorie formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice și a suspendat provizoriu Decizia nr. 291 din 14 septembrie 2016 și procesul-verbal nr. x din 12 iulie 2016 până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare a executării actelor administrativ-fiscale, ca neîntemeiată. În privința condiției referitoare la existența "unui caz bine justificat", critică recurentul MDRAP considerentele primei instanțe, în care s-a reținut că "este mai oportună măsura suspendării actelor de constatare a neregulilor decât soluția neinstituirii suspendării, în această din urmă ipoteză situația economico-financiară a reclamantei fiind grav afectată prin raportare la situația pârâtelor, care își pot valorifica oricând creanța", susținând, în esență, că nu poate fi argumentat cazul bine justificat prin invocarea unor aspecte care țin de legalitatea actului administrativ, chestiune ce face obiectul unei cercetări în cadrul acțiunii în anularea respectivului act administrativ. A mai arătat recurentul că un caz bine justificat poate exista atunci când sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitate actului administrativ atacat, ușor de verificat, fără a se intra pe fondul analizei motivelor de nelegalitate ale acelui act. În același sens, a invocat recurentul-pârât și jurisprudența instanței supreme, făcând trimitere la Decizia nr. 1002/2012 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. x/2011 și la Decizia nr. 442/2013 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. x/2011. Susține recurentul-pârât că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, reținute în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, au fost: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În opinia titularului căii de atac declarate în cauză, nu se pot reține astfel de motive care să conducă la luarea măsurii de suspendare a actului administrativ contestat, iar argumentele exprimate de prima instanță în cuprinsul considerentelor sentinței recurate sunt de natură să încalce prevederile art. 40 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. A mai subliniat recurentul-pârât că măsura suspendării unui act administrativ este una de excepție, dată fiind trăsătura generală a actelor administrative de a fi executorii din oficiu, ceea ce, în opinia MDRAP, semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de situații speciale și în limitele acelor situații. Cât privește paguba iminentă, arată recurentul-pârât că nu s-a făcut dovada existenței unui risc real de perturbare a activității intimatei-reclamante, iar referirea primei instanțe la cuantumul mare al creanței bugetare nu este suficientă pentru a demonstra îndeplinirea acestei condiții, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecință a executării, iar nu însăși executarea actului administrativ atacat. Cu alte cuvinte, susține recurentul că paguba ar trebui să constea într-o împrejurare determinată de executare, iar nu în suma de bani ce constituie efectiv creanța stabilită în sarcina intimatei-reclamante. Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerința referitoare la iminența producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al acestei măsuri (se menționează de către recurent că a preluat aceste susțineri din Sentința civilă nr. 352 din 08 mai 2012, pronunțată de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. x/2012, într-o cauză similară).

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Societatea A. SA a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 9 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursurilor la data de 23 ianuarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Aspecte procesuale La termenul de judecată din 23 ianuarie 2019, Înalta Curte a constatat că, față de dispozițiile O.U.G. nr. 1/2018 și ale H.G. nr. 51/2018, în cauză, calitate de recurent-pârât are Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice. II. Soluția instanței de recurs 1. Argumente de fapt și de drept relevante Motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., referitor la pronunțarea "unei hotărâri cu interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", ce reprezintă temeiul de drept al căii de atac declarate de pârâtul MDRAP, este întemeiat, urmând a fi admis recursul pentru considerentele următoare. Intimata-reclamantă a solicitat instanței de contencios administrativ competente să dispună suspendarea executării Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestor acte administrative, fiind întemeiată cererea sa pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. Neregula reținută în cuprinsul procesului-verbal nr. x din 12 iulie 2016 a constat în nerespectarea prevederilor art. 18 alin. (5), alin. (10) și (13) din contractul de finanțare, prin încheierea unui contract de închiriere pentru activități de comerț - magazin specializat B. în spațiul prevăzut prin proiect pentru extindere restaurant. În argumentarea cazului bine justificat, intimata-reclamantă a susținut că actele administrative contestate sunt categoric contrazise de înscrisurile depuse la dosar, între care autorizațiile de construire obținute pentru modernizarea spațiului, proiectul tehnic ce a stat la baza încheierii contractului de finanțare, procesele-verbale de recepție finală, schițele cadastrale ale spațiului cu destinația "extindere restaurant". Totodată, a arătat intimata-reclamantă că situația putea fi lămurită prin raportul de vizită în teren ex-post din anul 2016, care s-a rezumat la aceeași notă explicativă (declarație beneficiar), deoarece reprezentanții organismului intermediar au realizat că s-a făcut o greșeală prin raportul din 23 decembrie 2015. Cazul bine justificat, astfel cum a fost argumentat de către intimata-reclamantă, nu răspunde cerințelor pe care le reclamă definiția acestei noțiuni, cuprinsă la art. 2, alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce se referă la existența "unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Sub un prim aspect, se constată că prima instanță, reținând că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, a apreciat că actele depuse de Societatea A. SA (înscrisuri și expertiza tehnică extrajudiciară) sunt de natură să atragă un dubiu asupra constatărilor echipei de control privind nerespectarea obligației reclamantei de păstrare a destinației imobilului și închirierea către un magazin specializat a spațiului edificat prin fonduri europene. De fapt, chestiunea litigioasă în cauză este legată de identificarea spațiului cu destinație de restaurant, pentru care s-a prevăzut în contractul de finanțare activitatea de extindere, urmând să aibă suprafața de 200 mp la sfârșitul perioadei prevăzute contractual (conform pct. 2.6 Indicatori din cererea de finanțare), spațiu care, potrivit susținerilor beneficiarului finanțării, se învecinează cu cel deținut de Societatea C. SRL, care, la rândul său, l-a modernizat din fonduri proprii, iar ulterior l-a închiriat către Societatea D. SA, fără a fi afectată suprafața propusă spre extindere din fonduri europene nerambursabile. Or, asemenea chestiune, chiar în măsura în care se întemeiază pe înscrisuri depuse la dosar, nu poate fi decelată cu ușurință în procedura sumară a cercetării îndeplinirii condițiilor prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea unor acte administrative contestate, întrucât obiectul finanțării nerambursabile a vizat mai multe spații funcționale ale imobilului aflat în proprietatea beneficiarului A. SA, planând suspiciuni cu privire la identificarea părții din construcție aferentă indicatorului "extindere restaurant" și eventuala suprapunere a suprafeței alocate respectivului spațiu cu spațiul renovat și modernizat de Societatea C. SRL, deținătoare, la rândul său, a unui imobil învecinat, conform protocolului tripartit încheiat între A., C. SRL, în calitate de locatori, și D. SA, în calitate de locatar. I s-a reproșat echipei de control care a procedat la întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare nr. x din 12 iulie 2016, de către intimata-reclamantă, faptul că nu s-a verificat cazul de suspiciune de neregulă în urma unei vizite în teren, ci doar pe baza documentelor, deși, anterior emiterii titlului de creanță, Organismul Intermediar confirmase în mod repetat îndeplinirea tuturor condițiilor din contractul de finanțare nr. x din 15 aprilie 2010. În acest context, s-a susținut că rapoartele de vizită din 16 octombrie 2013, 26 septembrie 2014, 23 decembrie 2015 și din 19 august 2016 au confirmat că este respectat contractul de finanțare, astfel că se naște un dubiu privind legalitatea aspectelor reținute în cuprinsul procesului-verbal nr. x din 12 iulie 2016, care contrazic concluziile anterioare ale Organismului Intermediar pentru programul POR 2007 - 2013 din cadrul MDRAP. Or, pe durata de valabilitate a contractului de finanțare, autoritatea de management este îndreptățită să monitorizeze și să evalueze proiectul și nu este ținută de rezultatele controalelor anterioare prin care s-au verificat elementele referitoare la respectarea clauzelor contractului de finanțare. De altfel, chestiunea neobservării sau a aprecierii diferite anterioare de către autoritatea de monitorizare a încălcării, a fost tratată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauzele C-465/10 și C-94/05. Conform acestei jurisprudențe, împrejurarea că autoritatea competentă ar fi fost informată de beneficiarul finanțării cu privire la o anume situație nu influențează, ca atare, calificarea faptelor drept neregulă. În cauza C-94/05, Curtea a reținut totodată că principiul protecției încrederii/așteptării legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispoziții clare a dreptului european. Nici comportamentul unei autorități naționale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii și care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea, pentru un operator economic, o încredere legitimă privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar dreptului Uniunii. Un indiciu al legalității actelor administrative contestate îl reprezintă faptul că, până la soluționarea definitivă a cauzei de față, s-a pronunțat prima instanță asupra acțiunii în anularea actelor administrative a căror suspendare s-a solicitat în dosarul de față. Prin Sentința civilă nr. 320 din 31 mai 2017 a Curții de Apel Craiova, pronunțată în Dosarul nr. x/2016, s-a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul MDRAP. Pronunțarea unei hotărâri în fond, de respingere a cererii de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a confirma, într-un prim grad de jurisdicție, legalitatea actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, soluție care s-a impus în urma administrării unui probatoriu complex, ce a presupus analiza documentațiilor cadastrale ale bunului imobil ce se află intabulat în proprietatea Societății A. SA, autorizația de construire pentru intervențiile propuse asupra acestui imobil, ce au format obiectul contractului de finanțare nr. x din 15 aprilie 2010, precum și expertiza tehnică judiciară. Chiar dacă sus-menționata sentință civilă nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de Societatea A. SA împotriva Sentinței civile nr. 320 din 31 mai 2017 a Curții de Apel Craiova se află pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, fiind fixat primul termen de judecată la data de 07 mai 2020), această hotărâre judecătorească are o putere de lucru judecat relativă și constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, aparența de nelegalitate de care s-a prevalat intimata-reclamantă, întemeiată pe înscrisurile depuse la dosar (inclusiv raportul de expertiză extrajudiciară), fiind înlăturată, într-un prim control judiciar, prin soluția pronunțată în acțiunea în anularea actelor administrative ale căror suspendare s-a solicitat. În privința pagubei iminente, se constată că a depus intimata-reclamantă la dosar, în etapa procesuală a recursului, înscrisuri care, în opinia sa, fac dovada îndeplinirii acestei cerințe (extrase de cont bancar, situația contractelor bancare și a garanțiilor aferente acestor contracte, raport de expertiză contabilă extrajudiciară privind potențialele consecințe ale executării actelor administrative contestate). Din interpretarea coroborată a respectivelor înscrisuri, precum și a celor depuse la dosarul de fond, în cadrul dosarului având ca obiect atât cererea de suspendare, cât și acțiunea în anularea Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016, reține Înalta Curte că executarea titlului de creanță poate conduce la producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat. Cuantumul valoric al creanței bugetare constatate prin procesul-verbal nr. x din 12 iulie 2016 este în măsură să determine un astfel de rezultat, prin raportare la fondurile bănești de care dispune intimata-reclamantă, la angajamentele financiare ale acesteia, rezultate din diferite contracte încheiate cu instituții bancare, precum și la obligațiile datorate față de bugetul de stat și față de proprii salariați. Cu toate acestea, chiar în condițiile în care probele administrate conduc spre premise de îndeplinire a condiției pagubei iminente, absența cerinței referitoare la existența unui caz bine justificat împiedică admiterea unei cereri de suspendare a actelor administrative contestate, fiind imperios necesar, în raport de prevederile art. 14 din Lege nr. 554/2004, să fie îndeplinite cumulativ ambele cerințe ale textului legal care reglementează această instituție juridică. În această ordine de idei, se reține caracterul fondat al recursului declarat de pârâtul MDRAP, din perspectiva criticilor aduse sentinței atacate sub aspectul condiției cazului bine justificat, ce a rezultat în calea controlului judiciar ca fiind neîndeplinită. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele arătate, în aplicarea dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și la art. 14 și art. 5 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul MDRAP împotriva Sentinței civile nr. 512 din 23 noiembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, sentință pe care o va casa și, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare a Deciziei nr. 291 din 14 septembrie 2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 12 iulie 2016, formulată de reclamanta A. SA, ca neîntemeiată.