ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1858/2015

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub nr. x/44/2012 pe rolul Curții de Apel Galați, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Primul-Ministru al României, Guvernul României și Agenția Națională Anti-Doping, anularea Deciziei Primului-ministru al României nr. 336/05.06.2012 prin care a fost eliberat din funcția de vicepreședinte al Agenției, obligarea autorității la plata unei despăgubiri egale cu salariile și îndemnizațiile cuvenite, majorate cu rata inflației și obligarea autorității la plata sumei de 8400 RON, reprezentând contravaloare chirie.

În motivare, a arătat că prin Decizia Primului Ministru nr. 71/7.04.2008, reclamantul a fost numit în funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al Agenției Naționale Anti-Doping.

Decizia de numire a fost dată și publicată în Monitorul Oficial nr. 275/08.04.2008 în baza art. 15 lit. a) și art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor și ale art. 11 alin. (1) din Legea 227/2006 privind prevenirea și combaterea dopajului în sport.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 227/2006, vicepreședintele este numit pe o perioadă de 5 ani, în condițiile legii, prin decizie a primului ministru pe baza îndeplinirii cerințelor de competențe profesionale și manageriale, precum și a criteriului de independență politică și de independență față de structurile sportive.

În urma verificării cerințelor de competență profesională și managerială reclamantul a fost numit în funcția de vicepreședinte al Agenției Naționale Anti-Doping pentru un mandat de 5 ani, respectiv pentru perioada 8.04.2008 - 7.04.2013. Menționează că pe întreaga perioadă nu a încălcat nici o prevedere legală ale Legii nr. 227/2006, nu a fost cercetat/condamnat definitiv pe latură penală și nu a avut discontinuități în activitatea depusă.

Cu toate acestea, prin Decizia Primului Ministru nr. 336/5.06.2012 publicată în M.O. din data de 6.06.2012, reclamantul a fost eliberat din funcția de vicepreședinte al Agenției Naționale Anti-Doping, înainte de ajungerea la termen a mandatului de 5 ani.

Solicită a se observa că decizia atacată precum și răspunsul Guvernului României la plângerea prealabilă nu fac referire la nicio abatere disciplinară sau incompetență profesională sau managerială. Măsura revocării mandatului a fost una arbitrară, fără să se poată determina rațiunile concrete care au stat la baza eliberării din funcție înainte de încetarea legală a mandatului. Arbitrariul actului administrativ atacat este evident, fiind necesară anularea Deciziei nr. 336/2012.

În ceea ce privește parte din daunele materiale suferite ca urmare a revocării intempestive din funcția de vicepreședinte, potrivit cu care a închiriat o locuință în București, până la data de 31.12.2012. Potrivit contractului de închiriere anexat, reclamantul s-a obligat, fără posibilitatea rezilierii contractului să închirieze o locuință până la data de 31.12.2012, pentru o chirie lunară de 1.200 RON. Așadar, solicită obligarea autorității și la plata sumei de 8.400 RON reprezentând c/valoare chirie pentru perioada iunie- decembrie 2012.

Pârâta Agenția Națională Anti-Doping a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive.

În motivare, a arătat că eliberarea din funcție a fost dispusă de Primul-ministru conform art. 11 Legea nr. 227/2006, Agenția neavând nicio competență în acest sens.

Prin încheierea din 07.03.2013, Curtea de Apel a dispus scoaterea cauzei de pe rol și trimiterea la Tribunalul Vrancea, în temeiul Legii nr. 2/2013.

Prin încheierea din 26.06.2013, Tribunalul Vrancea, pe rolul căruia cauza a purtat nr. x/91/2013, a constatat necompetența sa și a sesizat Înalta Curte de Casație și Justiție cu soluționarea conflictului de competență.

Prin Decizia nr. 7194/08.11.2013, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați, apreciind că reclamantul nu este funcționar public și că actul contestat a fost emis de o autoritate publică centrală.

Pe rolul Curții de Apel Galați, dosarul a păstrat nr. x/2013

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive.

Hotărârea instanței de fond

Prin Sentința nr. 153 din 2 iulie 2014, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională Anti-Doping, invocată de aceasta ca nefondată.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, invocată de acesta.

A respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

A respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru al României și Agenția Națională Anti-Doping, ca nefondată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Prin Decizia Primului-ministru al României nr. 336/05.06.2012, publicată în Monitorul oficial nr. 378/06.06.2012, s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția de vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, al pârâtei Agenția Națională Anti-Doping, începând cu data intrării în vigoare a deciziei.

Reclamantul fusese numit în această funcție prin Decizia Primului-ministru nr. 71/07.04.2008, pe un mandat de 5 ani, conform art. 11 alin. (1) Legea nr. 227/2006 privind prevenirea și combaterea dopajului în sport.

Reclamantul a formulat plângere prealabilă înregistrată sub nr. x/21.06.2012 împotriva Deciziei nr. 336/05.06.2012, care a fost respinsă prin adresa nr. x/5041/CA/10.07.2012.

De asemenea, reclamantul a încheiat contractul de închiriere înregistrat sub nr. x/20.12.2011 pentru asigurarea locuinței în mun. București, pe o perioadă de 12 luni (01.12.2011 - 31.12.2012), în schimbul unei chirii lunare de 1200 RON.

Cum un contract de închiriere încheiat cu termen nu poate fi denunțat unilateral înainte de termen, decât dacă există clauză expresă în acest sens, reclamantul a solicitat și plata unei despăgubiri în sumă de 8400 RON, reprezentând chiria aferentă perioadei ulterioare eliberării din funcție, pe care a datorat-o către proprietar.

În ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională Anti-Doping, instanța de fond a apreciat-o ca fiind nefondată, deoarece reclamantul a formulat un capăt de cerere privind acordarea de despăgubiri, iar pârâta este titulara obligației corelative dreptului afirmat de reclamant.

În ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, instanța de fond a apreciat-o ca fiind întemeiată, deoarece actul contestat a fost emis de Primul-ministru, nu de Guvern, astfel că acest pârât nu are calitatea de emitent al actului administrativ atacat.

Potrivit art. 11 alin. (1) Legea nr. 227/2006 privind prevenirea și combaterea dopajului în sport, președintele Agenției Naționale Anti-Doping are rang de secretar de stat și este ajutat în activitatea sa de un vicepreședinte, cu rang de subsecretar de stat, numit pe o perioadă de 5 ani, în condițiile legii, prin decizie a prim-ministrului, pe baza îndeplinirii cerințelor de competențe profesionale și manageriale, precum și a criteriului de independență politică și de independență față de structurile sportive.

În jurisprudența instanței supreme și a instanțelor inferioare, s-a considerat că funcția de secretar de stat și de subsecretar de stat reprezintă funcții de demnitate publică, ocupanții lor intrând în categoria demnitarilor publici.

Categoria demnitarilor publici a fost tratată distinct de cea a funcționarilor publici și de cea a personalului angajat în baza unui contract individual de muncă, considerându-se că, în această materie, nu se aplică prin asemănare normele care guvernează raporturile de serviciu sau de muncă ale funcționarilor publici, respectiv ale personalului contractual.

Pentru a se ajunge la această concluzie, s-au avut în vedere dispozițiile art. 6 lit. e) Legea nr. 188/1999 republicată, potrivit cărora dispozițiile actului nu sunt aplicabile persoanelor numite sau alese în funcții de demnitate publică.

Art. 3 Legea nr. 154/1998, în prezent abrogată, a definit funcția de demnitate publică ca fiind funcție publică care se ocupă prin mandat obținut direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii.

În Anexa 2/2 a acestei Legi, funcția de subsecretar de stat este enumerată printre funcțiile de demnitate publică numite, pentru care se stabilește un coeficient de salarizare.

În prezentul litigiu, chiar Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că reclamantul nu are calitatea de funcționar public, acesta fiind motivul pentru care, prin regulatorul de competență - Decizia nr. 7194/08.11.2013, instanța supremă a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați (nefiind, deci, aplicabile disp. art. IV Legea nr. 2/2013).

Neavând calitatea de funcționar public, reclamantului nu îi sunt aplicabile garanțiile privind încetarea raportului de serviciu al funcționarului public, prevăzute de disp. Legii nr. 188/1999 republicată, ce privesc cazurile de încetare (art. 98), competența de a dispune încetarea raportului de serviciu (art. 99), termenul de preaviz și elementele actului prin care se dispune măsura (art. 99), procedura în cazul reorganizării activității (art. 99, 100) ș.a.

De asemenea, situația reclamantului nu este guvernată nici de dispozițiile art. 252 C. muncii privind condițiile emiterii deciziei de concediere (inclusiv în ce privește motivarea deciziei) și termenul de preaviz acordat (art. 75).

În acest context, a reținut instanța de fond că demnitarul public face parte din echipa managerială a Primului-ministru, urmărind îndeplinirea obiectivelor asumate de Primul-ministru, inclusiv prin programul de guvernare.

Fiind vorba de un mandat dat de Primul-ministru pentru realizarea obiectivelor de guvernare, în lipsa altor dispoziții exprese ale legii, se aplică normele din materia contractului de mandat încheiat cu titlu oneros. Potrivit art. 2031 alin. (1) C. civ. din 2009, mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat și chiar dacă a fost declarat irevocabil. Dispoziții similare au existat și în sistemul C. civ. de la 1864.

S-a reținut că prerogativa Primului-ministru de a revoca mandatul este absolută, în sensul că nu trebuie justificată, nefiind necesară, în acest sens, motivarea actului administrativ (decizie) prin care s-a dispus măsura eliberării din funcție. Procedeul apare, astfel, ca o excepție de la regula motivării actului administrativ, justificată de caracterul absolut al prerogativei Primului-ministru în legătură cu numirea demnitarilor publici.

Numirea reclamantului în funcție pe criterii de independență politică nu aduce atingere dreptului absolut al Primului-ministru de a îl revoca din funcția deținută.

Caracterul acestei prerogative determină ca revocarea mandatului să nu fie susceptibilă de exercitare abuzivă, ceea ce înseamnă că reclamantul nu are dreptul la despăgubiri pentru prejudiciul produs prin revocarea sa din funcție. Se poate considera faptul că, prin acceptarea numirii, reclamantul și-a asumat riscul de a fi revocat, chiar înainte de expirarea mandatului și trebuie să își asume consecințele acestei revocări.

Așadar, reclamantul nu are dreptul la despăgubirile reprezentând chiria pe care a plătit-o în intervalul iunie - decembrie 2012.

A mai constatat prima instanță că Decizia de eliberare din funcție a reclamantului a fost emisă de Primul-ministru în temeiul art. 19 Legea nr. 90/2001, acesta având competențe pentru eliberarea din funcție a secretarilor și subsecretarilor de stat, conform art. 15 din actul normativ.

Instanța apreciază că decizia emisă este legală și temeinică, nefiind lovită de niciun motiv de nulitate.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului prevăzut de art. 304 punctul 9 din C. proc. civ., precum și a dispozițiilor art. 304

1

din același cod.

În susținerea cererii de recurs, recurentul-reclamant formulează următoarele critici:

- În mod greșit instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, ignorând faptul că Primul ministru are calitatea de conducător al Guvernului. Așadar, funcția de Prim-ministru nu este o funcție de sine-stătătoare, ci reprezintă modalitatea prin care legea a înțeles să facă posibilă exercitarea unor atribuții și competențe legale a autorității administrative, respectiv a Guvernului. Se mai susține de către recurent că răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva deciziei de eliberare din funcție poartă antetul Guvernului României - prin structura sa operativă - Secretariatul General al Guvernului.

- Pe fondul cauzei, recurentul-reclamant susține că instanța de fond a oscilat în a argumenta netemeinicia cererii de chemare în judecată făcând referire ori la o lege abrogată, ori la efectele unui mandat civil ori la lipsa unei hotărâri judecătorești în domeniu.

Afirmă recurentul că a deținut o funcție de demnitate publică, raporturile de muncă neputând fi circumscrise nici sferei legislației privind funcționarii publici și nici codului muncii, astfel încât, instanța, în mod nelegal, a făcut aplicarea dispozițiilor C. civ. în materie de mandat. Mai susține că instanța de fond a adăugat la Legea nr. 227/2006, în sensul că deși aceasta stabilește un mandat de 5 ani, Primul - ministru ar avea dreptul să elibereze din funcție oricând în timpul mandatului.

În opinia recurentului, această interpretare conduce la o politizare a funcției, situație ce încalcă flagrant atât legea națională cât și prevederile Codului Mondial Antidoping, motivarea instanței de fond fiind în contradicție cu dispozițiile art. 11 din Legea nr. 227/2006 privind prevenirea și combaterea dopajului în sport.

În concluzie arată recurentul că măsura revocării mandatului a fost una arbitrară, emisă cu exces de putere, fără a se putea determina rațiunile concrete care au stat la baza acestei decizii.

În ceea ce privește despăgubirile materiale solicitate, învederează că acestea au fost dovedite cu actele depuse la dosar privind închirierea locuinței.

Hotărârea Înaltei Curți asupra recursului

Examinând recursul declarat în cauză prin prisma criticilor formulate, a actelor și lucrărilor dosarului, precum și a dispozițiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru argumentele expuse în continuare.

Prima critică vizează soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, pe care recurentul-reclamant a consideră nelegală.

Analizând această critică, Înalta Curte constată că, în raport de obiectul acțiunii deduse judecății, instanța de fond a stabilit în mod corect cadrul procesual.

Astfel, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana pârâtului și cel obligat în raportul juridic dedus judecății.

Prin urmare, dreptul pretins de reclamant trebuie să poată fi recunoscut sau realizat, în contradictoriu cu persoana obligată la o anumită conduită, în raport de dreptul reclamantului.

Capătul principal al cererii de chemare în judecată îl reprezintă anularea Deciziei nr. 336/2012 emisă de Primul-ministru al României, în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 90/2001, în îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin potrivit aceleiași legi.

Potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 25/2007 s-a înființat Autoritatea Națională Anti-Doping, care este condusă de un președinte cu rang de secretar de stat, ajutat de unul sau mai mulți vicepreședinți, cu rang de subsecretar de stat, numiți prin deciziei a primului-ministru.

Așadar, legea a conferit exclusiv primului-ministru competența și prerogativa de a numi conducerea Autorității Naționale Anti-Doping, fără aportul organului colegial - Guvernul României. Situația, potrivit căreia, primul ministru este conducătorul Guvernului, nu are nicio relevanță în planul atribuțiilor pe care primul ministru le are stabilite prin legi speciale, cum este și cazul în speța de față, în dreptul administrativ luându-se în considerare capacitatea administrativă proprie pe care o are o instituție publică de a emite acte administrative.

De altfel, art. 102 și art. 108 din Constituția României, stabilesc faptul că Guvernul în îndeplinirea obligațiilor sale adoptă hotărâri și ordonanțe. Or, este evident că Decizia primului - ministru de numire sau revocare din funcția de demnitate publică nu intră în sfera actelor emise de Guvernul României pentru care să poată fi atrasă răspunderea administrativă a acestei autorități publice.

În concluzie, în mod temeinic și legal, instanța de fond a constatat că pârâtul Guvernul României nu are calitate procesuală pasivă în cauză, acțiunea formulată în contradictoriu cu acesta fiind corect respinsă ca atare.

În ceea ce privește critica adusă soluției pronunțate de prima instanță asupra fondului cauzei, Înalta Curte reține că și aceasta este neîntemeiată pentru următoarele considerente:

În controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecății instanța de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea și respectarea în conduita autorității emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv și/sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritățile publice sunt chemate să-l ocrotească.

Numai în măsura în care probele cauzei conduc către concluzia ruperii acestui echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorității publice se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 sau despre o deturnare a scopului legii în sensul de "fraudă de lege".

Reclamantul-recurent prin acțiunea dedusă judecății invocă nelegalitatea actului de revocare pe motiv că nu sunt evidențiate împrejurările care să justifice această măsură.

Verificarea vizează așadar, temeiurile și efectele deciziei administrative prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public și cel privat.

Tocmai de aceea amploarea și detalierea motivării unui act administrativ se analizează în raport de natura acesteia și cu circumstanțele cauzei.

Din această perspectivă sentința recurată este la adăpost de orice critică deoarece prima instanță a analizat temeiurile și efectele măsurii precum și vătămarea invocată de reclamant prin prisma faptului că acesta a fost numit în funcția de vicepreședinte cu rang de subsecretar de stat în baza Deciziei nr. 71 din 07.04.2008, iar prin Decizia nr. 336 din 05 iunie 2012 a fost eliberat din funcție, decizie emisă de către Primul ministru al Guvernului României, în conformitate cu dispozițiile art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și al ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, dispoziții potrivit cărora - "Primul-ministru numește și eliberează din funcție:

a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepția persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1);

b) secretarul general și secretarii generali adjuncți ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcții;

c) secretarii de stat și consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului;

d) secretarii de stat și subsecretarii de stat;

e) alte persoane care îndeplinesc funcții publice, în cazurile prevăzute de lege."

Rezultă din acest text legal că numirea și eliberarea din funcția de secretar sau subsecretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege primului ministru în vederea organizării și funcționării în bune condiții a ministerelor și a celorlalte autorității ale administrației publice.

Funcția de subsecretar de stat nu face parte din categoria funcțiilor prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, reclamantul nu a ocupat această funcție prin concurs în care să i se verificat cunoștințele și prerogativele profesionale. A fost numit în baza prerogativelor primului ministru și în considerația unor calități personale, pe baza încrederii acordate de primul ministru la data respectivă și de aceea, nici eliberarea din funcție nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcție pe bază de concurs.

Conform principiului simetriei în drept organul care numește o persoană într-o funcție are dreptul de a o elibera din acea funcție pe aceleași considerente avute în vedere la numire.

Împrejurarea că prin art. 11 din Legea nr. 227/2006 se reglementează durata mandatului președintelui respectiv vicepreședintelui Autorității Naționale Anti-Doping la 5 ani, fără a se stabili, în mod expres, condițiile de eliberare din această funcție înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge primului- ministru posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activității instituției chiar și prin eliberarea din funcție a președintelui sau a vicepreședintelui, decizia de eliberare fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situația în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere ceea ce în speță nu s-a demonstrat.

Având în vedere cele expuse mai sus rezultă că Decizia primului-ministru nr. 336 din 5 iunie 2012 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale în vigoare astfel încât hotărârea primei instanțe de respingere a acțiunii în anularea actului administrativ este temeinică și legală, recursul urmând a fi respins în condițiile prevăzute art. 312 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 316 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinței nr. 153 din 02 iulie 2014 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 6 mai 2015.

Procesat de GGC - GV