ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1187/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2014, la data de 9 aprilie 2014, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională Anti Drog, ca prin sentința ce o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014 și plata unei despăgubiri de 20% din indemnizația președintelui Agenției Naționale Anti-Doping, reprezentând indemnizația de ședință, ca membru fără drept de vot al Comisiei de apel, pentru luna februarie 2014, respectiv suma de 1.247 RON actualizată cu indicele de inflație la data plății efective, întrucât, ca urmare a emiterii ordinului atacat, nu a putut să-și exercite atribuțiile ca secretar al acestei comisii.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 1911 din 29 iunie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională Anti Doping, ca neîntemeiată, dispunând obligarea reclamantului la plata sumei de 2.000 RON cheltuieli de judecată pârâtei, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Recursul Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A. a formulat recurs, invocând dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurentul a susținut că sentința recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Astfel, a susținut că, deși instanța arată că îndeplinirea cerinței motivării actului administrativ se analizează de la caz la caz, în funcție de caracterul și conținutul dreptului care este modificat, schimbat sau suprimat prin actul administrativ care se emite și, în acest context, reține că este îndeplinită cerința motivării actului administrativ în cazul Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014, totuși nu motivează de ce nu era necesar ca în cuprinsul Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014 pârâta să facă referire, pe lângă dispozițiile din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel aprobat prin Ordinul nr. 38/2013, și la dispozițiile Regulamentului intern aplicabil la data emiterii Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014. Instanța de fond s-a mulțumit să înlăture ca neîntemeiate susținerile reclamantului potrivit cărora Ordinul nr. 21 din 7 februarie 2014 trebuia să facă referire la noul regulament intern aprobat prin Ordinul nr. 3 din 9 ianuarie 2014, precum și toate referirile din cuprinsul Adresei nr. x din 14 martie 2014 emisă de ANAD cu privire la incidența în cauză a prevederilor Ordinului nr. 3 din 9 ianuarie 2014 ca fiind lipsite de relevanță, situație în care motivarea este străină de natura pricinii, inclusiv argumentul instanței că răspunsul la plângerea prealabilă, ca act administrativ, nu poate fi anulat, potrivit legii, deși acesta prevede în mod expres că, la baza emiterii Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014, emitentul actului a avut în vedere Regulamentul intern aprobat prin Ordinul nr. 3 din 9 ianuarie 2014, regulament cu privire la care am susținut prin acțiunea formulată, că nu putea sta la baza emiterii Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014. De asemenea, sentința atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cuprinde motive contradictorii și motive străine de natura cauzei cu privire la înlăturarea argumentelor de nelegalitate și netemeinicie invocate cu privire la revocarea subsemnatului din funcția de secretar al Comisiei de apel și numirea auditorului public intern al instituției. Instanța de fond, respingând ca neîntemeiate argumentele de nelegalitate și netemeinicie ale Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014 cu privire la desemnarea ca secretar al Comisiei de apel a numitei B., a considerat că analiza acestor motive nu se poate realiza decât într-un cadru procesual subiectiv incluzând și beneficiarul actului administrativ, astfel că pentru a statua în mod legal asupra conduitei autorității administrative emitente a actului administrativ instanța trebuia să ia în considerare și punctul de vedere al beneficiarului respectivului act administrativ. Argumentul instanței că, acțiunea nefiind formulată în contradictoriu cu numita B., prin analizarea acestor motive s-ar încălca principiul dreptului la apărare și principiul contradictorialității, vine în contradicție cu argumentul instanței că desemnarea ca secretar al Comisiei de apel este o vocație a personalului care are calitatea de angajat al Agenției și care își desfășoară activitatea în cadrul Serviciului Juridic și Resurse Umane. Numita B. nu poate avea calitate procesuală pasivă în speța de față, potrivit art. 36 C. proc. civ. în raport de obiectul cauzei deduse judecății, calitatea procesuală pasivă având numai emitentul actului, respectiv Agenția Națională Anti-Doping. A mai arătat recurentul că întreaga argumentație a instanței de fond se referă la competența președintelui Agenției de a revoca persoana desemnată ca secretar al Comisiei de apel, deși prin Ordinul nr. 21 din 7 februarie 2014 se dispune revocarea unui act administrativ, prin care s-a dispus desemnarea recurentului ca secretar al Comisiei de apel. Instanța de fond nu a motivat înlăturarea argumentelor prezentate prin acțiunea formulată, cu privire la instituția revocării actului administrativ, în speță a Ordinului nr. 256 din 20 iunie 2013 privind desemnarea reclamantului în calitate de secretar al Comisiei de apel, respectiv că revocarea unui act administrativ nu se poate face decât în anumite condiții și termene. De asemenea, instanța nu a motivat nici înlăturarea argumentelor potrivit cărora revocarea unei persoane dintr-o anumită calitate nu poate fi făcută fără o motivare în fapt a deciziei adoptate de autoritatea emitentă a actului administrativ de desemnare a acestuia, cu excepția cazurilor prevăzute de lege, deși a arătat că în speță secretarului Comisiei nu îi sunt aplicabile dispozițiile art. 6 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel. Prin motivele de nelegalitate și netemeinicie invocate a arătat instanței că încetarea exercitării atribuțiilor de secretar al Comisiei de apel s-a dispus intempestiv, nemotivat și cu exces de putere, Agenția Națională Anti-Doping intervenind în desfășurarea procedurii de apel în care aceasta era parte. A arătat pe larg că Agenția Națională Anti-Doping are calitatea de parte în dosarele care au ca obiect sesizarea Comisiei de audiere și că aceasta poate avea calitatea de intimat în cazul soluționării apelurilor formulate de sportivi împotriva deciziilor Comisiei de audiere sau calitate de apelant atunci când formulează apel împotriva deciziilor Comisiei de audiere. În ceea ce privește încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut că instanța de fond nu a avut în vedere faptul că potrivit art. 12 și art. 77 din Legea nr. 227/2006 privind prevenirea și combaterea dopajului în sport, republicată, cu modificările și completările ulterioare dispozițiilor art. 1, art. 7 art. 14 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel, aprobat prin Ordinul nr. 38/2013, coroborat cu art. 10 pct. 12 din Regulamentul intern aprobat prin Ordinul Președintelui ANAD nr. 331 din 20 august 2013 se reglementează modul și condițiile de desemnare a secretarului Comisiei de apel și răspunderea membrilor Comisiei de apel, deci inclusiv a secretarului Comisiei de apel. De asemenea, instanța de fond a apreciat că, în speță, încetarea exercitării atribuțiilor de secretar al Comisiei de apel se poate realiza prin revocarea acestuia, potrivit art. 6 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel, încetarea exercitării atribuțiilor de secretar al Comisiei de apel putându-se realiza cu respectarea principiului simetriei formei juridice și fără o motivare în fapt a luării acestei decizii. În opinia recurentului, dispozițiile art. 6 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel privind încetarea mandatului membrilor Comisiei de apel cu drept de vot nu se aplică și în cazul secretarului Comisiei. Aceasta rezultă din interpretarea sistemică a dispozițiilor referitoare la organizarea Comisiei de apel, care reglementează în cuprinsul dispozițiilor art. 3 - 6 componența comisiei, modalitatea de desemnare și numire, durata mandatului, precum și încetarea mandatului membrilor comisiei cu drept de vot ai Comisiei. Având în vedere că prin atribuțiile sale, prevăzute de art. 14 din Regulament, secretarul Comisiei de apel asigură condițiile organizatorice necesare desfășurării activității Comisiei și nu are drept de vot cu privire la deciziile pronunțate de Comisia de apel, acestuia nu-i sunt aplicabile dispozițiile art. 6 alin. (1) din Regulament. Faptul că în privința secretarului Comisiei de apel nu s-au stabilit reguli speciale cu privire la încetarea exercitării atribuțiilor, nu înseamnă că exercitarea acestora poate fi desfășurată pe perioadă nedeterminată, însă modalitățile de încetare a exercitării acestora rezultă din condiția de desemnare, aceea de a fi angajat al Agenției. Așadar, încetarea exercitării atribuțiilor de secretar al comisiei se realizează în toate cazurile în care se dispune de către Agenție modificarea și încetarea contractului de muncă al angajatului desemnat să exercite atribuțiile secretarului Comisiei. De asemenea, instanța de fond a apreciat, fără a verifica aspectele învederate de către pârâtă prin întâmpinare, că decizia Agenției de a dispune încetarea exercitării atribuțiilor de secretar al Comisie de apel de către recurentul-reclamant a avut la bază și sesizarea membrilor Comisiei de apel, sesizare cu privire la care a arătat faptul că nu i-a fost adusă la cunoștință pentru a-și formula eventualele apărări și care nu a fost soluționată în nici un fel de către Agenția Națională Anti-Doping, autoritate publică competentă să emită actul administrativ privind desemnarea secretarului Comisiei de apel și care are și competența de a dispune suspendarea sau după caz înlocuirea secretarului Comisiei de apel.

Apărările intimatei Intimata Agenția Națională Anti-Doping a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică.

Procedura în fața instanței de recurs Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 iulie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 4 octombrie 2017 s-a admis în principiu recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinței nr. 1911 din 29 iunie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și s-a fixat termen de judecată a acestora la data de 20 martie 2018. II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul nu este fondat, având în vedere considerentele în continuare arătate. În fapt, recurentul - reclamant a fost numit în calitate de secretar al Comisiei de apel de pe lângă Agenția Națională Anti-Doping prin Ordinul nr. 256 din 20 iunie 2013 de către Președintele Agenției Naționale Anti-Doping. La baza emiterii Ordinului de numire în funcția de secretar au stat prevederile art. 12 din Legea nr. 227/2006 privind prevenirea și combaterea dopajului în sport, prevederile art. 7 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel, aprobat prin Ordinul Președintelui ANAD nr. 38/2013, prevederile art. 12 pct. 12 din Regulamentul intern al ANAD aprobat prin Ordinul președintelui ANAD nr. 179/2012. La articolul 2 din ordin se arată că persoana desemnată exercită atribuțiile prevăzute de dispozițiile art. 14 și 30 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel, aprobat prin Ordinul Președintelui ANAD nr. 38/2013. Potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 227/2006 privind prevenirea și combaterea dopajului în sport "Pe lângă Agenție se constituie Comisia de acordare a scutirilor pentru uz terapeutic, Comisia de audiere a sportivilor și a personalului asistent al sportivilor care au încălcat reglementările anti-doping și Comisia de apel." În conformitate cu art. 11 alin. (2) din aceeași lege "În exercitarea atribuțiilor sale președintele Agenției emite ordine și instrucțiuni." Potrivit art. 7 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel, aprobat prin Ordinul președintelui Agenției Naționale Anti-Doping nr. 38/2013: "(1) Pentru asigurarea condițiilor organizatorice necesare desfășurării activității Comisiei, activitatea de secretariat este asigurată de către un angajat al Agenției anume desemnat prin ordin al președintelui Agenției. (2) Secretarul Comisiei are calitatea de membru și nu are drept de vot." Prin Ordinul nr. 21 din 7 februarie 2014 emis de Președintele Agenției Naționale Anti-Doping s-a dispus revocarea Ordinului nr. 256 din 20 iunie 2013 prin care reclamantul a fost numit secretar al Comisiei de apel de pe lângă Agenția Națională Anti-Doping și numirea doamnei B., auditor gr. IA, ca secretar al aceleiași comisii. Ordinul nr. 21 din 7 februarie 2014 emis de Președintele Agenției Naționale Anti-Doping a fost întemeiat pe dispozițiile art. 6 alin. (1) lit. c) și art. 7 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel de pe lângă Agenția Națională Anti-Doping aprobat prin Ordinul nr. 38 din 29 ianuarie 2013 al Președintelui Agenției Naționale Anti-Doping. Potrivit art. 6 alin. (1) lit. c) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel, aprobat prin Ordinul președintelui Agenției Naționale Anti-Doping nr. 38/2013 "Mandatul membrilor Comisiei încetează înainte de termen în următoarele situații:… prin revocare de către autoritățile/organizațiile care i-au desemnat." În susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a arătat că instanța de fond în mod nelegal a înlăturat criticile formulate cu privire la lipsa din cuprinsul motivării Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014 a referirii la Regulamentul intern aplicabil la data emiterii acestui ordin și nu a motivat de ce nu era necesar să se facă referire și la acest regulament, în condițiile în care motivul esențial al contestării ordinului de revocare din funcție era cel referitor la lipsa indicării ca temei de drept a noului Regulament intern și care, de altfel, constituie singurul temei al emiterii ordinului contestat. Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat. Criticile formulate de recurent nu evidențiază faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde: "(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." În cauză, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile legale menționate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată. Hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea îl nemulțumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat. Înalta Curte constată că instanța de fond a răspuns criticilor reclamantului-recurent și a stabilit în mod corect că la momentul emiterii Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014 era aplicabil Regulamentul intern al ANAD aprobat prin Ordinul Președintelui ANAD nr. 331 din 20 august 2013, având în vedere că noul Regulament intern nr. 3 din 9 ianuarie 2014 a fost adus la cunoștința destinatarilor la data de 10 februarie 2014, când a fost publicat pe site-ul instituției. Totodată, în raport de prevederile art. 42 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora "La celelalte categorii de acte normative formula introductivă cuprinde autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, în funcție de natura sa juridică, precum și temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora actul a fost emis", se constată că Ordinul contestat face trimitere la temeiurile juridice în baza cărora s-a emis actul, anterior menționate - art. 6 alin. (1) lit. c) și art. 7 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel de pe lângă Agenția Națională Anti-Doping aprobat prin Ordinul nr. 38 din 29 ianuarie 2013 al Președintelui Agenției Naționale Anti-Doping. De altfel, instanța de control judiciar apreciază că trimiterea la Regulamentul intern ar fi fost superfluă și lipsită de finalitatea urmărită de recurent, din moment ce temeiul legal al revocării din funcție îl constituie art. 6 alin. (1) lit. c) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel de pe lângă Agenția Națională Anti-Doping aprobat prin Ordinul nr. 38 din 29 ianuarie 2013 al Președintelui Agenției Naționale Anti-Doping. A mai invocat recurentul, în susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., că, în mod nelegal, curtea de apel a respins argumentele de nelegalitate ale Ordinului nr. 21 din 7 februarie 2014 cu privire la desemnarea ca secretar al Comisiei de apel a numitei B., motivat de faptul că analiza acestor motive nu se poate realiza decât într-un cadru procesual subiectiv, incluzând și beneficiarul actului administrativ. Aprecierea instanței de fond este împărtășită și de instanța de control judiciar, având în vedere că Ordinul nr. 21 din 7 februarie 2014, a cărui anulare o solicită recurentul, a produs efecte și în ceea ce o privește pe B., numită fiind prin același ordin în calitate de secretar al comisiei, iar aceasta nu a fost chemată în judecată în calitate de pârâtă în prezenta cauză pentru a-i fi opozabile efectele hotărârii judecătorești ce urma a se pronunța, recurentul precizând la termenul de judecată din data de 29 iunie 2015 că nu înțelege să se judece și în contradictoriu cu această persoană. Ori, neavând posibilitatea de a formula apărări cu privire la legalitatea actului al cărui beneficiar este, analizarea criticilor reclamantului referitoare la numirea în calitate de secretar a doamnei B. și existența eventualului conflict de interese între calitatea de auditor și cea de secretar al Comisiei de Apel, ar afecta dreptul la apărare al acesteia. De asemenea, instanța de fond a apreciat în mod corect că, în virtutea principiului simetriei actelor juridice, autoritatea pârâtă a emis actul de revocare în aceeași formă în care a fost emis actul revocat, cu menționarea temeiurilor de drept - art. 6 lit. c) din Regulamentul de organizare și funcționare al Comisiei de apel, aprobat prin Ordinul nr. 38/2013 al Președintelui Agenției Naționale Anti-Doping, ce stabilesc faptul că mandatul membrilor Comisiei încetează ca urmare a revocării de către autoritatea care i-a desemnat, și art. 7 alin. (1) din același Regulament potrivit căruia secretarul comisiei de apel este membru al acesteia fără drept de vot. Cât privește criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că recurentul-reclamant a făcut referire la interpretarea sau aplicarea greșită de către instanța de fond a normelor de drept material. Argumentele recurentului circumscrise acestui motiv de recurs sunt nefondate. Așa cum s-a reținut în considerentele mai sus arătate, revocarea recurentului din funcția de secretar al Comisiei de apel s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 6 și 7 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei de apel. Revocarea recurentului din această funcție nu se putea realiza doar în urma unei proceduri disciplinare sau ca urmare a modificării și încetării contractului de muncă, câtă vreme numirea acestuia în funcția de secretar s-a realizat printr-un act administrativ - Ordinul nr. 256 din 20 iunie 2013 și nu prin încheierea unui contract de muncă, raportul juridic în baza căruia și-a desfășurat activitatea în cadrul Comisiei de apel fiind distinct de raportul de muncă în calitate de Director în cadrul Direcției juridice și resurse umane. Totodată, susținerile recurentului referitoare la neverificarea aspectelor sesizate de către membrii comisiei în cadrul unei cercetări administrativ-disciplinare nu sunt relevante, atât timp cât revocarea din funcția de secretar s-a realizat în temeiul dispozițiilor art. 6 alin. (1) lit. c) din Ordinul nr. 38 din 29 ianuarie 2013 - "prin revocare de către autoritățile/organizațiile care i-au desemnat", și nu în temeiul art. 6 alin. (1) lit. d) - "ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor ce le revin, stabilite prin lege și prin prezentul regulament." Tot pe baza principiului simetriei, asemenea numirii în funcție, revocarea din funcție, pe temeiurile de drept reținute, nu trebuie motivată, fiind posibilă oricând și chiar dacă nu există niciun fel de culpă a persoanelor revocate, dreptul de revocare fiind unul ad nutum. În fine, concluzionând, Înalta Curte reține că, în cuprinsul Ordinului 21 din 7 februarie 2014, a cărui anulare s-a solicitat, se arată explicit că revocarea a intervenit în temeiul art. 6 alin. (1) lit. c) din Ordinul nr. 38 din 29 ianuarie 2013, fapt ce reprezintă o motivare suficientă pentru verificarea legalității actului, în ce privește revocarea. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., astfel că urmează să dispună, în temeiul art. 496 din acest act normativ, respingerea recursului declarat de recurentul - reclamant A., ca nefondat. În temeiul art. 453 C. proc. civ., va obliga recurentul-reclamant A. la plata sumei de 2.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, către intimata-pârâtă Agenția Națională Antidoping, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.