ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5819/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliului Concurenței, suspendarea executării Deciziei nr. 77 a Președintelui Consiliului Concurenței din data de 20.12.2017 și, în considerarea culpei procesuale a pârâtei, obligarea acesteia la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu, în conformitate cu dispozițiile art. 453 din C. proc. civ.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3372 din 17 iulie 2018, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.A. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că sentința redă o analiză greșită a condiției "cazului bine justificat", printr-o argumentare care încalcă cerința neprejudecării fondului litigiului. Raportat la întinderea și limitele analizei pe care o poate face o instanța de judecată învestită cu soluționarea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ atacat, în practica judiciară s-a apreciat că, în ciuda faptului că soluționarea cererii de suspendare a executării unui act administrativ unilateral nu implică o analiză asupra fondului, totuși instanța învestită cu soluționarea unei asemenea cereri trebuie să verifice dacă la emiterea actului s-a creat în realitatea juridică o aparență de nelegalitate, iar pentru aceasta trebuie să se raporteze inclusiv la aspecte de fond ale cauzei, putând proceda la "pipăirea" acestuia atunci când circumstanțele procesului o impun. Altfel spus, instanța de judecată nu poate proceda la o examinare propriu-zisă a fondului, însă aceasta ia cunoștință de aspecte legate de fondul cauzei, însă numai în scopul constatării aparenței de nelegalitate care poate duce la suspendarea executării unui act administrativ. Sub un prim aspect, Curtea de Apel București, în considerentele sentinței recurate, constată că: "Forma Legii concurenței în vigoare în anul 2008 nu poate fi incidență în speță, reclamanta își construiește greșit raționamentul privind aplicarea legii contravenționale mai favorabile, considerând că, la stabilirea legislației incidente, era necesar să se aibă în vedere concursul legilor în timp începând cu primul act de săvârșire a faptei (din anul 2008). Se mai arată că în sentința atacată se rețin aspecte vădit nereale, cum ar fi faptul că ar fi fost "de acord cu durata încălcării [...] inclusiv sub aspectul de caracterului continuu și al momentului epuizării faptelor, cu toate că, în cuprinsul răspunsului la întâmpinare formulat, la punctul 18, a precizat că niciun moment nu a considerat că ne aflăm în prezența unei fapte unice continue ci doar a unei aparente încălcări cu caracter de continuitate în conținutul căreia intră diferite presupuse fapte unice individualizate prin specificul fiecărei licitații". Prima instanță face o amplă analiză a modalității de stabilire a legii penale mai favorabile, aspect ce nu făcea obiectul cererii cu soluționarea căreia aceasta a fost învestită, această chestiune necesitând a fi analizată strict din perspectiva posibilității ca un asemenea argument să creeze o îndoială serioasă asupra legalității. În nici un caz prima instanță nu a fost sesizată în vederea stabilirii legii mai favorabile aplicabile în timp. Dimpotrivă, acest aspect servește scrict la evidențierea elementului adiacent fondului ce conferă o aparență de nelegalitate actului administrativ atacat în litigiul de fond. În opinia recurentei, instanța de fond s-a pronunțat asupra fondului cauzei, prin stabilirea presupusei legi aplicabile (în condițiile în care instanța putea face, cel mult, o apreciere de tipul "aplicarea în timp a legii este o chestiune ce poate - sau, după caz - nu poate face obiectul analizei unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ"). Se mai susține că instanța de fond a procedat la cercetarea fondului sub aspectul legislației aplicabile în materie penală și/sau contravențională, din perspectiva legii mai favorabile, fapt ce depășește grav limitele analizei legale și temeinice a unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. Sentința nu cuprinde nicio analiză a condiției "pagubei iminente'\ cu nerespectarea dispozițiilor legale aplicabile în materia suspendării executării unui act administrativ. Instanța de fond era obligată, inclusiv din perspectiva rolului activ al judecătorului, să soluționeze cererea de suspendare formulată sub toate aspectele, implicit și cu privire la analiza condiției "pagubei iminente". Or, chiar și o superficială examinare a considerentelor sentinței relevă lipsa oricărei aprecieri a instanței în legătură cu îndeplinirea sau nu a cerinței pagubei iminente. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat suspendarea deciziei nr. 77 din data de 20.12.2017 a Președintelui Consiliului Concurenței, prin care a fost sancționată deoarece în perioada cuprinsă în intervalul 27 noiembrie 2008-30 septembrie 2015, întreprinderile AEM S.A., A. S.A., B. S.R.L., C., D. S.A. ar fi săvârșit o încălcare unică, continuă și complexă a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Lg concurenței și ale art. 101 alin. (1) din TFUE, printr-o înțelegere și/sau practică concentrată privind împărțirea pieței comercializării contoarelor și echipamentelor conexe de măsurare a energiei electrice din România, în cadrul procedurilor de atribuire de către clienții din România a contractelor Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea deciziei atacate. Înalta Curte constată că recurenta a susținut în cadrul argumentelor privind existența cazului bine justificat, nerespectarea de către Consiliu a dispozițiilor Legii Concurenței, forma în vigoare la momentul săvârșirii presupuselor fapte anticoncurențiale, aplicarea retroactivă a legii și a instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute de art. 55 din lg. 21/1996, fapt ce încalcă principiul prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituția României. Instanța de control judiciar apreciază că în mod corect s-a reținut că forma legii concurenței în vigoare în anul 2008 nu poate fi incidentă în speță recurenta construindu-și greșit raționamentul privind aplicarea legii contravenționale mai favorabile, considerând că, la stabilirea legislației incidente, era necesar să se aibă în vedere concursul legilor în timp începând cu primul act de săvârșire a faptei. Astfel, deși este de acord cu durata încălcării reținută de autoritate (27.11.2008-30.09.2015), inclusiv sub aspectul caracterului continuu și al momentului epuizării faptei, aceasta consideră că legea mai favorabilă ar fi cea în vigoare în 2008, la momentul de început al săvârșirii faptei contravenționale. Această susținere nu corespunde rigorilor care guvernează principiile aplicării legii în timp, mai exact principiului aplicării legii contravenționale mai favorabile, care devine incident nu de la momentul de început al faptei continue, ci de la cel al epuizării acesteia. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă și unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării. Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere faptul că atât condiția cazului bine justificat cât și condiția pagubei iminente trebuie îndeplinite în mod cumulativ pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ, iar constatarea neîndeplinirii primei condiții face inutilă examinarea și celei de a doua condiții. Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect, constatând că nu este îndeplinită condiția cazului bine justifica nu a mai considerat necesar să analizeze și condiția pagubei iminente, dată fiind obligația dovedirii cumulative a acestora. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect, legal, starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.