ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5435/2019

Ședința publică din data de 7 noiembrie 2019

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 04.03.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE - prin MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea deciziei pentru soluționarea contestației, în procedura prealabilă, înregistrată la pârâtă cu nr. 2538/19.02.2016 și a Procesului Verbal de Constatare a Neregulilor și de Stabilire a Creanțelor Bugetare pentru programe operaționale în cadrul obiectivului convergentă, cu privire la Proiectul: Achiziție Servicii de Consultanta Pentru Dezvoltarea Firmei A. S.R.L. cod SMIS 49870, contract de finanțare nr. x/16.06.2014.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 403/2016 din 28 septembrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE - prin MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, având ca obiect contestație act administrativ fiscal, ca nefondată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând hotărârea atacată ca nelegală, dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., întrucât nu au fost încălcate principiile eficientei, eficacității și economicității, prevăzute la art. 3 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 și, respectiv pct. 1 lit. b) din Anexa 3 la Ordinul nr. 184/2008.

Condițiile contractuale au fost pe deplin respectate de către recurentă, neputând fi reținută motivarea judecătorului fondului relative la cheltuielile cu consultanța, întrucât nu există nicio prevedere expresă directă sau incidentă care sa limiteze într-un fel sau altul cuantumul cheltuielilor referitoare la consultanță (acest lucru este cu atât mai evident cu cât în perioada de verificare a proiectului, de preavizare a contractului, cu ocazia semnării contractului și ulterior acestui termen, autoritatea contractantă a decontat aceste cheltuieli neconsiderând că există vreo culpă în decontarea acestora).

Prin Ordinul nr. 1120/2013 sunt definite principiile economicității, al eficienței și al eficacității, însă în speță nu poate fi vorba de o încălcare a acestora.

Astfel, achiziționarea de servicii de consultanță corespunde întocmai principiilor sus enunțate, planul de afaceri și consultanță fiind o elaborare de cunoștințe și informații, idei, menite dezvoltării societății, care se concretizează în principile, strategiile, ideile și opiniile propuse de un specialist, de care A. S.R.L. are nevoie, și fără de care nu poate realiza obiectivele propuse.

Este evident că beneficiarul este cel care stabilește și asigură un raport optim între rezultatul obținut și resursele financiare alocate; or, un plan de afaceri și un proiect de consultanță nu este la îndemâna oricărei persoane, fiind o lucrare aparținând dreptului de proprietate intelectuală. Având cunoștință de conținutul și propunerile lui, în final recurenta poate beneficia de exercitarea unei conduite economice ce va avea ca efect dezvoltarea societății (planul de afaceri elaborat se referă la implementarea de tehnologii ecoeficiente și competitive și la crearea de produse competitive).

Fiind vorba de o lucrare elaborată științific ea nu poate fi obligatoriu încadrată într-un anume model și ține de studiul, impactul, viziunea și finalitatea urmărită, ceea ce înseamnă că ideile și conținutul unui plan de afaceri să nu fie condiționate de un tipar preexistent. Tocmai de aceea definiția dată principiilor eficacității, economicității și eficientei în Ordinul nr. 1120/2013, cuprinde o definiție generală.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin notele scrise, pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE - prin MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că hotărârea atacată este legală și temeinică.

II. Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 12 noiembrie 2019.

III. Soluția instanței de recurs

Curtea a reținut că, contestând în fața instanței procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare și decizia emisă în soluționarea contestației sale, reclamanta arată, în esență, că în cauză nu este vorba de o încălcare a celor trei principii și a Ordinului nr. 184/2008 atât timp cât anexa 3 a acestui ordin prevede ca și cheltuială deductibilă cheltuiala pentru achiziția de servicii de consultanță, iar contractul de finanțare a fost încheiat tocmai pentru realizarea unor astfel de servicii.

Reclamanta s-a angajat să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu legislația națională și comunitară aplicabilă, cu instrucțiunile emise de Autoritatea de Management și cu prevederile cuprinse în contract din care face parte integrantă, potrivit art. 1 alin. (3), "cererea de finanțare depusă de beneficiar, astfel cum a rezultat în urma verificărilor, modificărilor și completărilor efectuate pe parcursul procedurii de evaluare și selecție", devenită anexă la contract.

Ca atare, atât timp cât reclamanta și-a asumat în mod expres prin cererea de finanțare formulată obiective specifice pe care le urmărește prin elaborarea planului de afaceri, stabilind punctual scopul și conținutul acestui plan, aceasta nu poate să-și decline orice responsabilitate legată de conținutul planului în discuție și, implicit de aportul acestuia la creșterea competitivității firmei, chiar dacă, așa cum afirmă aceasta, este vorba de o lucrare elaborată științific ce nu se încadrează într-un tipar preexistent.

În pofida celor susținute de reclamantă, scopul acordării finanțării nu vizează și nu este atins prin achiziția oricăror servicii de consultanță, ci numai a acelor servicii de consultanță ce pot conduce la dezvoltarea firmei prin achiziție de utilaje într-un anumit domeniu, dezvoltare privită din perspectiva analizei pieței de interes în raport de care urmează să fie stabilită structura planului de afaceri, strategiile de implementare a planului și proiecții financiare destinate stabilirii fezabilității acestuia.

Chiar dacă cheltuielile cu consultanța se regăsesc între cheltuielile eligibile prevăzute de Anexa 3 la Ordinul 184/2008, stabilirea în concret a cheltuielilor efectuate în cadrul programului nu poate fi făcută cu ignorarea celorlalte dispoziții legale incidente și a clauzelor contractului de finanțare asumate o dată cu semnarea acestuia.

De altfel, condiționând eligibilitatea cheltuielilor de respectarea prevederilor legale naționale și comunitare în domeniu, contractul de finanțare încheiat între părți prevede în mod expres în art. 6 alin. (12) că în cazul în care beneficiarul nu îndeplinește integral indicatorii de realizare asumați prin contract și obiectivul proiectului nu este atins, finanțarea nerambursabilă va fi retrasă integral.

Or, în condițiile în care, în contradicție cu cele stabilite chiar de reclamantă prin cererea de finanțare, planul de afaceri elaborat în cadrul proiectului nu realizează o analiză efectivă a pieței de interes, ignorând firmele concurente care comercializează în mod obișnuit produsele a căror fabricare și-o propune și prețurile practicate de acestea, reținând în ce privește strategia privind piața țintă aspecte pur teoretice se vizează o adaptarea activității societății prin raportare la indicatori absolut generali și nedefiniți (adaptarea activității astfel încât să poată fructifica cele mai bune oportunități ale pieței, luarea deciziilor pe baza cercetării situațiilor existente pe piață la un moment dat, elaborarea unui program special de marketing pentru fiecare segment țintă, studierea întregii piețe pe care acționează), nu se poate susține că planul de afaceri ar corespunde obiectivului propus și conținutului obligatoriu stabilit de reclamantă prin cererea de finanțare.

În egală măsură, în condițiile în care planul de afaceri propune producerea produselor de beton - pavele și bolțari prin folosirea utilajelor pe care reclamanta le deține deja (o betonieră, un vibrator de beton, un compresor, o masă vibrantă), propunând achiziția a 50 de matrițe de bolțari și 50 de matrițe de pavele, fără a identifica exact tipul de bolțari și pavele ce urmează a fi produse, nu se poate susține că acesta ar permite dezvoltarea firmei prin achiziția de echipamente ce reprezintă o tehnologie inovatoare.

Dacă la aceste împrejurări, care probează dincolo de orice dubiu faptul că scopul propus în cadrul proiectului este departe de a fi atins, se adaugă și faptul că valoarea planului de afaceri este de 131.456 RON, iar valoarea achiziției este de numai 7.819,25 RON, este evident că în derularea proiectului nu au fost respectate principiile economicității, eficacității și eficienței utilizării fondurilor publice prevăzute de art. 3 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, astfel cum sunt definite de Ordinul Ministerului Fondurilor Europene nr. 1120/2013, fiind incidente dispozițiile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 6 alin. (12) din contractul de finanțare nr. x/16.06.2014.

Analiza motivelor de casare

Chestiunea juridică dedusă judecății în prezenta cauză vizează măsura în care planul de afaceri,în care s-au concretizat serviciile de consultanță, corespunde principiilor economicității, al eficienței și al eficacității, definite prin Ordinul nr. 1120/2013 și, implicit obiectului contractului de finanțare, definit la art. 1 alin. (1).

Este cert că obiectul contractului de finanțare art. 1 alin. (1) din Contractul de finanțare îl reprezintă "Achiziție servicii de consultanță pentru dezvoltarea firmei S.C. A. S.R.L.", însă pentru a îndeplini cerința de cheltuială eligibilă pentru proiectele finanțate în cadrul operațiunii 1.3.b "Sprijin pentru consultanță acordat IMM" a axei prioritare 1 "Un sistem de producție inovativ și ecoeficient" din cadrul Programului operațional sectorial "Creșterea competitivității economice" (POS CCE) 2007 - 2013, contravaloarea serviciilor prestate către reclamantă trebuie să fie circumscrisă ipotezei legale avute în vedere de art. 1. alin. (1) pct. b din Anexa nr. 3 la Ordinul nr. 184/2008: "b) elaborarea planului de afaceri, studiilor de prefezabilitate și/sau fezabilitate pentru implementarea de tehnologii ecoeficiente și competitive, precum și pentru crearea de produse competitive".

Într-adevăr, în beneficiul reclamantei a fost întocmit de către S.C. B. S.R.L. potrivit Contractului de prestare servicii un plan de afaceri, însă acesta trebuia să îndeplinească cerințele impuse de legiuitor prin art. 3 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 66/2011:, În activitatea de selecție și aprobare a solicitărilor de sprijin financiar, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația utilizării de reguli și proceduri care să asigure respectarea următoarelor principii: (…) a) o bună gestiune financiară bazată pe aplicarea principiilor economicității, eficacității și eficienței;"; și ale alin. (3) din același act normativ: "Principiile prevăzute la alin. (2) lit. a) - d) se aplică în mod corespunzător și în activitatea efectuată de beneficiar pentru executarea contractului de finanțare nerambursabilă.".

Însă deși reclamanta-recurentă a susținut respectarea celor trei principii definite de Cap. V din Procedura simplificată aplicată de beneficiarii privați în cadrul proiectelor finanțate din instrumente structurale, obiectivul "Convergență", precum și în cadrul proiectelor finanțate prin mecanismele financiare SEE și norvegian pentru atribuirea contractelor de furnizare, servicii sau lucrări, aprobată prin Ordinul nr. 1.120/2013, Înalta Curte reține că reclamanta a încălcat prevederile contractuale prevăzute de art. 6 alin. (12) din Contractul de finanțare, potrivit cărora "În cazul în care beneficiarul nu îndeplinește integral indicatorii de realizare asumați prin contract și obiectivul propus nu este atins, finanțarea nerambursabilă va fi retrasă integral.".

Așa fiind, întrucât în cuprinsul Indicatorilor de realizare este indicat un singur document ce urmează a fi emis în cadrul consultanței - potrivit tabelului 3 - Înalta Curte apreciază că această cerință este îndeplinită, însă în ceea ce privește cerința ca obiectivul contractului să fie atins, aceasta nu este îndeplinită.

Această concluzie se impune atât în raport de conținutul planului de afaceri, cât și în raport de principiile ce se impuneau a fi respectate în realizarea contractului, așa cum sunt prevăzute de legiuitor în Cap. V din Procedura simplificată: principiul economicității, al eficienței și al eficacității.

Relativ la conținutul Planului de afaceri, este de remarcat că, după cum a constatat autoritatea de audit, acesta nu corespunde obiectivului principal - creșterea competitivității firmei, întrucât nu s-a realizat o analiză pertinentă, eficientă a pieței relevante, a prețurilor practicate la produse similare pentru a se determina un eventual avantaj competitiv.

Mai mult, nu poate fi vorba despre o creștere a competitivității în condițiile în care planul prevede achiziționarea de echipamente deja existente în patrimoniul societății și nu vizează o eventuală diversificare a producției care să conducă la o strategie eficientă pentru menținerea și creșterea pieței de desfacere. De altfel, reclamanta în cuprinsul cererii de finanțare face referire la un plan de afaceri care să vizeze dezvoltarea firmei prin achiziția de utilaje într-un domeniu conex celui în care își desfășoară activitatea, și nicidecum în același domeniu .

Pe de altă parte, deși potrivit cererii de finanțare sunt arătate în mod precis obiectivele ce trebuie urmărite, în cuprinsul planului de afaceri - despre care reclamanta a susținut că este o lucrare elaborată științific - și care cuprinde ample considerente teoretice, nu sunt prevăzute, etapizat, acțiunile viitoare ce trebuie întreprinse de beneficiar pe piața țintă și durata de implementare a acestora, astfel că, în opinia Înaltei Curți, prin elaborarea planului de afaceri în acest fel, nu au fost respectate principiul eficacității, raportat la gradul de îndeplinire a obiectivelor specifice stabilite pentru fiecare activitate planificată, în sensul obținerii rezultatelor scontate, criteriu prevăzut și definit de legiuitor în Cap. V din Procedura simplificată.

În aceeași ordine de idei, reclamanta a susținut în cuprinsul cererii de recurs că nu există o prevedere legală, expresă, directă sau indirectă care să limiteze cuantumul cheltuielilor ocazionate de achiziția serviciilor de consultanță, aspect corespunzător realității; însă eligibilitatea unei asemenea cheltuieli este determinată, în opinia Înaltei Curți, prin raportare la principiile economicității și eficienței;, potrivit aceluiași Cap. V din procedura simplificată.

Așa fiind, este de remarcat că valoarea planului de afaceri este de 131.465 RON, iar cea a utilajelor care ar urma să fie achiziționate potrivit acestui plan, sunt în valoare de 7.819.25 RON sau doar 1.125 RON în cazul în care se achiziționează doar matrițele; așadar, o valoare cu mult inferioară costului elaborării planului.

În aceste condiții, este cert că principiile economicității, care prevede minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activități, cu menținerea calității corespunzătoare a acestor rezultate, și cel al eficienței, care presupune asigurarea unui raport optim între rezultatul obținut (calitate) și resursele financiare alocate, sunt vădit încălcate.

În consecință, Înalta Curte apreciază că în mod just instanța de fond a apreciat ca neeligibile cheltuielile ocazionate de întocmirea planului de afaceri, aferent obiectului contractului de finanțare, astfel că motivul de casare indicat de recurentă - art. 488 pct. 8 C. proc. civ. - nu este realizat în cauză.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, păstrând ca legală și temeinică hotărârea atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 403 din 28 septembrie 2016 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 07 noiembrie 2019.