ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1793/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția Contencios Administrativ și Fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x din 16.11.2015, până la soluționarea de către instanța de fond a contestației depusă în procedura prealabilă la pârâtă împotriva Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x din 16.11.2015.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 71 din 18.02.2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice și a dispus restituirea cauțiunii în sumă de 10.000 RON, consemnată cu chitanța nr. x emisă la data de 17.02.2016 de B.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței civile nr. 71 din 18.02.2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția Contencios Administrativ și Fiscal, a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că, în ceea ce privește procesul-verbal nr. x/2015, în mod greșit instanța de fond a considerat că nu ar fi îndeplinită condiția cazului bine justificat având în vedere circumstanțele concrete ale cauzei. Prin hotărârea instanței de fond se reține faptul că aspectele invocate ar presupune analizarea fondului cauzei. Or, motivele invocate în cuprinsul cererii de suspendare au fost redate pentru a se observa că există numeroase indicii că procesul-verbal nu ar fi întocmit corect în raport de prevederile legale și de elementele reale învederate. Aspectele prezentate nu conduc la o analiză în fond a cauzei ci doar la o antamare a fondului pricinii, conducând la serioase îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ contestat. Prin procesul-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x din 16.11.2015 au fost reținute situații de fapt nereale. Instanța de fond reține că necomunicarea proiectului de proces-verbal ar atrage nulitatea actului final încheiat, însă prin necomunicare a fost încălcat dreptul la apărare, și astfel se atestă nelegalitatea încheierii procesului-verbal. Recurenta mai susține că nu poate fi sancționată pentru o chestiune nereală, respectiv că nu a transmis observații față de cele constatate, în condițiile în care nu avea actul cu privire la care să transmită observații. În acest context recurenta apreciază că motivarea instanței de fond este una generală, sumară, fără a lua în considerare elementele concrete indicate în cererea de chemare în judecată. De altfel, instanța nu face nicio trimitere la toate aspectele invocate, în considerente se poate observa că amintește decât de aspectul privind necomunicarea procesului-verbal și depunerea sau nedepunerea unor facturi, or, noi au fost invocate mai multe aspecte menționate în procesul-verbal a cărui suspendare se solicită. Modul în care se prezintă aceste aspecte sunt pur formale, procesul-verbal fiind practic nemotivat. Pe de o parte, nu se arată care sunt elementele pentru care ar considera că exista hala la momentul atribuirii contractului de execuție sau dacă s-a executat, iar pe de altă parte, nu se arată în clar care ar fi suspiciunile privind procedura de achiziție. Întreaga etapa de lucrări este confirmată de procese-verbale în faze determinante, certificate de reprezentanții Inspectoratului de Stat în Construcții, de dirigintele de șantier, de proiectant, de facturi de la furnizori și de cele 2 firme implicate în realizarea lucrărilor: beneficiarul S.C. A. și antreprenorul SC C. S.R.L. În ceea ce privește procedura de achiziție se arată că aceasta s-a făcut prin publicare în SEAP, deși la momentul respectiv nu era obligatoriu, astfel că nu există suspiciuni cu privire la aceasta. În opinia recurentei, cererea de suspendare este perfect justificată de iminența producerii unui grav prejudiciu prin deposedarea de o sumă foarte mare de bani, pe care în realitate nu o datorează. Instanța de fond se limitează la a aprecia că «o eventuală diminuare a veniturilor reclamantei nu poate avea caracterul unei pagube iminente» or este clar vorba despre o pagubă certă nu eventuală în măsura în care actul nu se suspendă și această suspendare s-ar fi impus tocmai și prin raportare la cuantumul foarte mare al sumei, de aproximativ 414.582 RON. Se impune ca legalitatea sumelor reținute prin actele contestate să fie supuse verificării instanțelor de judecată deoarece executarea lor anterioară ar produce prejudicii mari, fiind evitat astfel excesul de putere.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Fondurilor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 8.02.2018, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, conform jurisprudenței instanței de la Strasbourg, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuși, în mod real, problemele esențiale care i-au fost supuse și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare. Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părților de a prezenta observațiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Deoarece Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete și efective, dreptul aflat în discuție nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observații sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanța sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența. Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. În cauza de față, instanța de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Motivarea în fapt și în drept este o condiție de esență a hotărârii judecătorești, legiuitorul stabilind în sarcina judecătorului această obligație legală, cu precizarea că judecătorul trebuie să explice părților, atât în fapt, cât și în drept care au fost rațiunile care au determinat adoptarea soluției. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Din actele și lucrările dosarului rezultă că recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de suspendare a executării Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x din 16.11.2015, până la soluționarea de către instanța de fond a contestației depusă în procedura prealabilă la pârâtă împotriva Procesului-verbal de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x din 16.11.2015. Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea ordinului. Sub aspectul cazului bine justificat, se constată că recurenta-reclamantă prin acțiunea introductivă invocă aspecte de nelegalitate a actului a cărei suspendare se solicită, întemeiate în principal, pe nelegalitatea procesului-verbal privind constatarea neregulilor, față de dispozițiile legale aplicabile în cauză, raportate la împrejurări concrete, ce presupun însă o analiză extinsă a actului atacat. Din analiza sumară a actului contestat, rezultă că la baza adoptării sale se află dispozițiile legale cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011, precum și faptul că acesta conține o descriere detaliată a faptelor imputate recurentei. Cel puțin ca aparență în drept și în fapt, emiterea procesului-verbal privind constatarea neregulilor s-a realizat în conformitate cu dispozițiile legale. Potrivit dispozițiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, verificările efectuate în vederea constatării neregulilor se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, ce reprezintă titlu de creanță. Necomunicarea proiectului de proces-verbal pentru transmiterea unui punct de vedere de către recurentă, ce ar atrage nulitatea actului final încheiat, presupune verificări de fapt și ulterior o analiză pe fond a actului. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Afirmațiile recurentei-reclamante în sensul că eventuala executare a actului administrativ contestat este de natură să-i provoace o pagubă iminentă de ordin material nu pot fi reținute, întrucât o eventuală diminuare a veniturilor nu poate avea caracterul unei pagube iminente în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Față de cele arătate, reținând așadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș și t), că nu sunt întrunite cumulativ cerințele legale pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative atacate, în temeiul art. 496 C. proc. civ. recursul va fi respins, ca nefondat.