ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1513/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 19 iulie 2016, pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, a solicitat anularea deciziei din 4 mai 2016 și obligarea pârâtului la soluționarea pe fond a contestației formulate împotriva procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, emis de pârât.

1.2. Prin Încheierea din 14 noiembrie 2016, instanța de fond a încuviințat cererea formulată în ședință publică de reclamantă, prin avocat, dispunând introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a Direcției Generale Regionale a Finanțelor Publice Craiova.

Prin Sentința civilă nr. 78 din 6 februarie 2017, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, a anulat Decizia nr. 20/P/04 mai 2016 și a obligat la soluționarea pe fond a contestației formulate de reclamantă împotriva procesului-verbal din 25 ianuarie 2016.

Împotriva Sentinței civile nr. 78 din 6 februarie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâții au susținut că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011, instanța de fond reținând în mod eronat că, prin procesul-verbal din 25 ianuarie 2016, au fost stabilite măsuri care dau naștere la obligații în sarcina intimatei-reclamante.

Potrivit art. 20 din O.U.G. nr. 94/2011 și H.G. nr. 101/2012, procesul-verbal reprezintă doar un act de sesizare a organelor de urmărire penală și nu un act administrativ, în sensul legii contenciosului administrativ, care să facă obiectul unei plângeri prealabile. Totodată, din analiza procesului-verbal, rezultă că organele de inspecție fiscală au propus respingerea de la avizare a unor sume solicitate spre decontare de reclamantă, fără a emite o dispoziție obligatorie în acest sens.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iunie 2017, intimata-reclamantă Societatea A. SA a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esență, intimata a susținut că, prin procesul-verbal din 25 ianuarie 2016, organul fiscal nu s-a limitat la constatarea unei situații de fapt, ci a dispus măsuri concrete cu privire la sumele solicitate spre decontare, care dau naștere la obligații în sarcina societății, producând efecte juridice.

A apreciat intimata-reclamantă că, prin conținutul său și ca urmare a însușirii concluziilor de respingere la avizare de către conducătorul activității de inspecție fiscală, procesul-verbal reprezintă, de fapt, o dispoziție obligatorie, ce poate fi contestată potrivit art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice este fondat, pentru următoarele considerente:

Problema de drept supusă dezlegării instanței de control judiciar privește natura juridică a procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, întocmit de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova în condițiile O.U.G. nr. 94/2011, având în vedere opiniile divergente ale părților, reclamanta susținând că procesul-verbal are caracterul unui act administrativ (opinie împărtășită și de instanța de fond), pe când pârâții au susținut că procesul-verbal reprezintă un act de sesizare a organelor de urmărire penală, fără consecințe juridice asupra drepturilor reclamantei.

Pentru a răspunde criticilor formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 20 alin. (1), art. 22 alin. (1) și art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico financiare, potrivit cărora:

"Art. 20

(1) Organele de inspecție economico-financiară vor sesiza organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecției economico-financiare care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracțiuni, în condițiile prevăzute de legea penală.

(...)

Art. 22

(1) Sumele cuvenite bugetului general consolidat, stabilite prin rapoartele de inspecție economico-financiară și înscrise în dispoziția obligatorie, constituie creanțe bugetare. Dispoziția obligatorie constituie titlu de creanță.

(...)

Art. 23

(1) Împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

(2) Soluționarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziției obligatorii se face de către Ministerul Finanțelor Publice.

(3)Plângerea prealabilă nu suspendă executarea dispoziției obligatorii."

Înalta Curte reține și prevederile art. 22 alin. (1) din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înființarea, organizarea și funcționarea inspecției economico financiare, potrivit cărora:

"Procesul-verbal este actul de control care se întocmește în situațiile prevăzute la art. 20 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 94/2011. Constatările care se înscriu în procesul-verbal trebuie să fie precise, bazate pe date și documente, expuse clar, concis și să conțină motivul de fapt și temeiul de drept care au stat la baza fundamentării fiecăreia. Se nominalizează, acolo unde legea prevede, persoanele în sarcina cărora s-a reținut răspunderea pentru faptele constatate. La procesul-verbal se anexează, după caz, situații, tabele, documente certificate, note explicative."

În aceste coordonate de ordin legislativ, Înalta Curte constată că procesul-verbal emis de către organul de inspecție economico-financiară nu are trăsăturile definitorii ale actului administrativ prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu are aptitudinea, prin el însuși, de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Pentru a fi considerat act administrativ, procesul-verbal contestat trebuie să îndeplinească, în mod cumulativ, condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv să fie un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Or, din examinarea conținutului procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, Înalta Curte constată că organele de control nu au dispus vreo măsura sau obligație apte să producă efecte cu privire la drepturile reclamantei, ci au propus sesizarea organelor de urmărire penală, apreciind că există indiciile săvârșirii unei infracțiuni prevăzute de art. 306 din C. pen.. În susținerea sesizării, au fost prezentate, în cuprinsul procesului-verbal, constatările din cuprinsul proiectului de raport de inspecție economico-financiară, prin care s-a propus respingerea la avizare a unor cheltuieli solicitate spre decontare de societatea reclamantă de la beneficiarul B. SA, apreciate a fi fost realizate cu încălcarea dispozițiilor legale, fără însă a stabili măsuri obligatorii în sarcina Societății B. SA, care să afecteze drepturile reclamantei.

Prin urmare, procesul-verbal din 25 ianuarie 2016, întocmit în condițiile art. 20 din O.U.G. nr. 94/2011, reprezintă actul de sesizare al organelor de urmărire penala și nu un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, care să poată face obiectul unei plângeri prealabile. De altfel, art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 prevede că actul administrativ supus contestației administrative (plângerii prealabile) este dispoziția obligatorie, care constituie titlul de creanță prin care se stabilesc creanțele bugetare în sarcina contribuabilului supus controlului, iar O.U.G. nr. 94/2011 și H.G. nr. 101/2012 nu stipulează vreo cale de atac, administrativă sau judiciară, împotriva procesului-verbal în discuție.

În apărare, intimata-reclamantă a susținut că, prin conținutul său, procesul-verbal reprezintă, în realitate, o dispoziție obligatorie, întrucât cuprinde propuneri de respingere la avizare a anumitor cheltuieli, însușite de conducătorul inspecției economico-financiare. Aceste susțineri sunt neîntemeiate, întrucât constatările din cuprinsul procesului-verbal nu sunt proprii acestui act, ci reprezintă o reluare a conținutului și propunerilor proiectului de raport de inspecție economico-financiară, prezentate în justificarea necesității sesizării organelor de urmărire penală. Așadar, propunerile de respingere a decontării unor cheltuieli, pe care reclamanta le apreciază a fi producătoare de efecte juridice, se regăsesc în cuprinsul proiectului raportului de inspecție economico-financiară (inclusiv în raportul final, astfel cum a arătat chiar intimata-reclamantă prin concluziile orale formulate în fața instanței de recurs), act care nu a fost atacat în prezentul litigiu.

Conținutul concret al procesului-verbal se referă doar la sesizarea organelor de urmărire penală, considerentele expuse fiind menite să susțină actul de sesizare, conform 20 din O.U.G. nr. 94/2011 și art. 22 alin. (1) din H.G. nr. 101/2012.

Prin urmare, procesul-verbal contestat în cauză nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenței unor fapte și împrejurări din activitatea societății controlate, în vederea verificării lor de către organele competente în materie penală.

Față de aceste aspecte, Înalta Curte constată că decizia din 4 mai 2016, prin care a fost respinsă, ca inadmisibilă, plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, a fost emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 94/2011, H.G. nr. 101/2012 și Legii nr. 554/2004, anterior citate, întrucât procesul-verbal nu are natura unui act administrativ care poate fi atacat cu plângere prealabilă, iar conținutul său nu îndreptățește reclamanta să îl considere o dispoziție obligatorie de facto. Această concluzie, contrară celei expuse de instanța de fond, determină caracterul neîntemeiat al cererii de chemare în judecată și conduce la reformarea soluției cuprinse în sentința recurată.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, împotriva Sentinței civile nr. 78 din 6 februarie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâții Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova și Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 martie 2020.

GGC - CL