ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4740/2019

Ședința publică din data de 15 octombrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 4 iulie 2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții Comuna Horodniceni - prin primar și Consiliul Local al Comunei Horodniceni, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Direcția Antifraudă, Control Intern și Supracontrol București anularea Deciziei de soluționare contestație nr. 3344/14.04.2016 emisa de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Direcția Antifraudă, Control Intern și Supracontrol și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 16.12,2015, cu consecința exonerării lor de la plata debitului în cuantum de 116.055,06 RON și acordarea cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 206 pronunțată în data de 7 septembrie 2016, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de Comuna Horodniceni - prin primar și Consiliul Local al Comunei Horodniceni, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Direcția Antifraudă, Control Intern și Supracontrol, a anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 16.12.2015 și înregistrat sub nr. x/18.12.2015 și nr. y/21.12.2015 și decizia de soluționare a contestației nr. 3344/14.04.2016.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Instituția pârâtă a solicitat casarea sentinței, întrucât instanța de fond a anulat actele administrative fiscale fără a cerceta probele aflate în dosar, limitându-se doar la un singur motiv invocat în susținerea deciziei luate, și anume la faptul că prin Decizia nr. 66/2015 Curtea Constituțională a constatat faptul că art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 "(...) este neconstituțional, fiind contrar art. 15 alin. (2) din Constituție".

A susținut că, echipa de control din cadrul Direcției Antifraudă, Control Intern și Supracontrol, în baza Delegației nr. 19341/19.05.2015, aprobată de directorul general al A.P.I.A., a procedat la efectuarea unei verificări, ce a avut loc în perioada 22.05.-29.10.2015, în baza adresei Direcției Naționale Anticorupție - Serviciul Teritorial Suceava din data de 06.05.2015, referitoare la dosarul nr. x/2013, prin care se solicita verificarea legalității acordării sprijinului financiar către Consiliul Local Horodniceni.

Deci, verificările efectuate privind modul de acordare a sprijinului financiar pe suprafață intimatului- reclamant în campaniile 2009 s-au desfășurat când era în vigoare O.U.G. nr. 66/2011 și nu O.G. nr. 79/2003, cum în mod greșit afirmă Curtea de Apel Suceava. Așadar, echipa de control nu putea să-și întemeieze constatările și să emită Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/18.12.2015, în baza unui act normativ abrogat (O. G. nr. 79/2003).

In concluzie, instanța de fond în mod greșit a apreciat că "perioada verificată (campania 2009) este echivalentă cu "activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare" (care s-a desfășurat în anul 2015).

În susținerea acestei critici a invocat Deciziile nr. 5.322 și nr. 5.323 din 21 mai 2013, hotărâri judecătorești în care Înalta Curte de Casație și Justiție a retinut că interpretarea normei tranzitorii cuprinse în art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform argumentației per a contrario conduce la concluzia potrivit căreia, în situația în care activitățile de constatare si de stabilire a neregulilor se desfășoară la o dată ulterioară intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, concluziile acestora se vor finaliza si valorifica cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Aplicarea prevederilor noului act normativ a fost realizată în virtutea normei tranzitorii sus-arătate, astfel că nu se poate aprecia că a fost încălcat principiul neretroactivitătii legii civile, de natură a atrage nulitatea actului de constatare, ci, dimpotrivă, stabilirea unor posibile nereguli s-a realizat în mod just prin raportare la legislația în vigoare la momentul verificării conform art. 66 din Ordonanța de urgentă a Guvernului nr. 66/2011.

În ceea ce privește anularea Deciziei nr. 3344/14.04.2016 de soluționare a contestației formulată împotriva titlului de creanță mai sus menționat, a făcut următoarele precizări:

În mod greșit Curtea de Apel Suceava a dispus anularea deciziei de soluționare a contestației, încălcând dispozițiile art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât actul administrativ este întemeiat în drept și în fapt.

Comisia de soluționare a contestațiilor a respins contestația intimatului, întrucât în această fază administrativă acesta nu a prezentat alte acte față de cele care au făcut obiectul verificărilor, acte cu care să facă dovada desfășurării propriei activități agricole, conform art. 4 și art. 5 alin. (7) din OMADR nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate, cu modificările și completările ulterioare.

Curtea de Apel Suceava nu a cercetat și "fondul cauzei" reținând doar că actul administrativ a fost emis prin încălcarea principiului neretroactivității legii și că actul normativ reținut drept temei pentru emiterea acestora a fost declarat neconstituțional.

Pe fondul cererii de chemare în judecată, pârâta a susținut că, în fapt, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, aprobată cu modificări prin Legea 139/2007, modificările și completările ulterioare, intimatul Consiliul Local Horodniceni a depus în campania 2009 cererea de plată pentru schemele de sprijin pe suprafață, înregistrată la A.P.I.A. - Centrul județean Suceava sub nr. x/11.05.2009, pentru suprafața de 415,99 ha pășune situată pe raza localităților Horodniceni și Cornu Luncii, jud. Suceava, solicitând sprijin pentru schema de plată unică pe suprafață SAPS.

Urmare verificărilor efectuate în anul 2015 s-a constatat faptul că intimatul - reclamant a primit sprijin financiar necuvenit întrucât "Cetățenii comunei Horodniceni și-au pășunat animalele liber pe izlazurile comunale, în anul agricol 2009". Prin urmare, nu au fost îndeplinite condițiile de eligibilitate prevăzute în art. 5 alin. (7) din OMADR nr. 246/2008.

Mai mult intimatul - reclamant nu a depus la dosar documente pentru campania 2009 din care să rezulte desfășurarea propriei activități agricole.

În baza procesului-verbal de constatare nr. x/02.11.2015, încheiat de echipa de verificare din cadrul D.A.C.I.S. - Serviciul Antifraudă și a propunerilor aprobate de conducerea A.P.I.A. aparat central, A.P.I.A.- Centrul județean Suceava a procedat Ia reinstrumentarea cererii depusă de intimatul - reclamant Consiliul Local Horodnicei - campania 2009, în vederea individualizării sumei plătite necuvenit.

Prin adresa nr. x/14.12.2015, A.P.I.A.- Centrul județean Suceava a transmis rezultatul instrumentării cererii, respectiv Nota de fundamentare pentru desfășurarea unei acțiuni de verificare nr. x/10.12.2015, Formular și Corectare 2009 nr. 1923/02.12.2015 și Decizia de plată nr. x/11.12.2015 de acordare a plăților în cadrul schemelor de sprijin pe suprafață - campania 2009, prin care s-au stabilit sumele plătite necuvenit intimatului - reclamant Consiliul Local Horodniceni, în cuantum total de 116.055,06 RON. Având în vedere cele menționate, echipa de control a emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/21.12.2015. Acest act a fost contestat de către intimatul - reclamant, însă prin Decizia de soluționare a contestației înregistrată sub nr. x/14.04.2016, contestația a fost respinsă, având în vedere faptul că acesta nu a putut prezenta documente justificative pentru dovedirea desfășurării propriei activități agricole.

A susținut că instituțiile publice cu competențe în gestionarea fondurilor comunitare și a cofinanțării aferente au obligația de a efectua verificări asupra modului de soluționare al cererilor de acordare a sprijinului pe suprafață în vederea stabilirii, individualizării obligațiilor de plată și, totodată, au competența emiterii titlului de creanță, toate acestea fiind indisolubil legate de obligația recuperării prejudiciilor cauzate fondurilor comunitare și fondurilor de cofinanțare aferente.

Prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ fiscal determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuși titlu executoriu.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost investită cu verificarea legalității Deciziei de soluționare contestație nr. 3344/14.04.2016 emisă de Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Direcția Antifraudă, Control Intern și Supracontrol și Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 16.12.2015.

Prima instanță a admis acțiunea reclamantelor, apreciind că actele administrativ-fiscale au fost emise prin încălcarea principiului neretroactivității legii.

Pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Înalta Curte constată că pârâta susține în recurs că instanța de fond a interpretat eronat normele de drept material referitoare la principiul neretroactivității legii, în raport de prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

Art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care a stat la baza controlului și a întocmirii procesului-verbal contestat prevede următoarele:

"Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare".

Textul legal precizat permite interpretarea per a contrario, conform căreia O.U.G. nr. 66/2011 se aplică pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care nu sunt în desfășurare la data intrării acesteia în vigoare, chiar dacă neregulile respective au fost săvârșite sub imperiul Ordonanței Guvernului nr 79/2003, așa cum este cazul în speță. Și pentru acest motiv, dar și pentru că O.U.G. nr. 66/2011 permite aplicarea normelor de drept substanțial din cuprinsul acesteia unor nereguli în perioada în care era în vigoare O.G. nr. 79/2003, prin decizia nr. 66 din 26 februarie 2015, Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțional art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011.

În acest context, Înalta Curte va da eficiență, în speță, principiului priorității dreptului Uniunii Europene, luând în considerare că prin hotărârea Curții de Justiție de la Luxemburg, din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele conexe C-260/14 și C-261/14 s-a statuat, printre altele că: "principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opune aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsa încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Înalta Curte observă că deși hotărârea Curții de la Luxemburg se referă la corecții financiare, în prezenta cauză nu au fost stabilite corecții, ci s-a dispus recuperarea creanței bugetare pe anul 2009, însă raționamentul CJUE este perfect aplicabil și în acest dosar, având în vedere ca instanța europeană statuează, cu valoare de principiu, că reglementarea nouă (O.U.G. nr. 66/2011) se aplică efectelor viitoare ale unei situații apărute sub reglementarea veche (O.G. nr. 79/2003).

Or, ipoteza avută în vedere de Curtea de la Luxemburg se verifică și în speța de față în condițiile în care actele administrative contestate de către reclamante dispune obligarea lor la restituirea creanței bugetare, ceea ce înseamnă că se aplică doar efectelor viitoare intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, efectele juridice produse de la momentul acordării plăților în cadrul schemelor de sprijin pe suprafață, campania 2009 și până la momentul intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 rămân neatinse.

Înalta Curte constată că, deși prima instanță a anulat actele contestate nu a efectuat nicio analiză a acestora, referindu-se doar la faptul că actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea principiului neretroactivității legii și actul normativ reținut drept temei pentru emiterea acestora a fost declarat neconstituțional.

Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat, va casa sentința, cu consecința trimiterii cauzei la aceeași instanță, în vederea soluționării fondului litigiului, urmând ca instanța de fond, cu ocazia rejudecării, să aibă în vedere toate apărările și susținerile părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură împotriva sentinței nr. 206 din 7 septembrie 2016 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 octombrie 2019.